Nincs kétségem afelõl, hogy a cikk címe1 2 minden, a környezetvédelem területén dolgozó szakemberben ellenkezést vált majd ki és elsõ reakciója a tagadás lesz, mondván: a hulladékgazdálkodási szabályozásra igenis nagy szükség van, enélkül a környezeti jog egyik fontos területe maradna jogi eszközök nélkül. Ez az értelmezés azonban rögtön rávilágít a téma egyik kulcsfontosságú elhatárolási kérdésére: tételem ugyanis nem a környezetvédelmi jog hulladékgazdálkodási részének létjogosultságát tagadja, csupán azt állítja, hogy ezen belül nincs szükség a hulladék jogilag kötelezõ jellegû definiálására. Mire alapozom ezt a kijelentésemet?
A hulladék jogi definíciójáért két jogszabályhoz fordulhatunk segítségért: az egyik az 1995-ben megalkotott környezetvédelmi törvény (1995. évi LIII. tv., Ktv.), a másik az azt öt évvel késõbb követõ hulladékgazdálkodási törvény (2000. évi XLIII. tv., Hgt.).
Korábbi hatályba lépésébõl és általánosabb jellegébõl fakadóan a Ktv. még csak a legalapvetõbb kereteket adta meg egyes – és itt használjuk a polgári jog egyértelmûbb definícióját – dolgok hulladékká minõsítéséhez, amikor kimondta:
„30.§ (1) A hulladékok környezetre gyakorolt hatásai elleni védelem kiterjed mindazon anyagokra, termékekre – ideértve azok csomagoló- és burkolóanyagait is -, amelyeket tulajdonosa eredeti rendeltetésének megfelelõen nem tud, vagy nem kíván felhasználni, illetve, amely azok használata során keletkezik.”
Ebbõl kis változtatással megalkotható a hulladék Ktv. szerinti fogalma: mindazon anyagok, termékek – ideértve azok csomagoló- és burkolóanyagait is -, amelyeket tulajdonosa eredeti rendeltetésének megfelelõen nem tud, vagy nem kíván felhasználni, illetve, amely azok használata során keletkezik.
A fõ probléma ezzel a definícióval a szubjektív elemek döntõ jelentõsége, úgy is fogalmazhatunk, túlnyomó többsége, ami álláspontom szerint nemcsak a jogban elfogadhatatlan, de az olyan mûszaki szempontból releváns és objektív feltételrendszerrel (határértékek, mértékrendelkezések) operáló jogágazatban, mint a környezeti jog, végképp nincs helye.
Rögtön az elsõ probléma a definíciós elemek rendkívül szélesen értelmezhetõ volta, tulajdonképpeni definiálatlansága. Menjünk sorban az elemeken:
anyagok – ennek tartalommal való megtöltése nem okoz problémát, a természettudományok régtõl fogva képesek az anyag meghatározására
termékek – ez már problematikusabb, mivel a termék is anyag természettudományos értelemben; itt valójában csak annyiban van létjogosultsága, hogy szembeállítva az anyaggal egyfajta feldolgozottságot jelenít meg, ellentétben az anyag még feldolgozásra váró jellegével azok csomagoló- és burkolóanyagai – valójában ez sem okoz gondot, vagy inkább fogalmazzunk úgy, hogy nem ez okozza a gondot
tulajdonosa eredeti rendeltetésének megfelelõen nem tud, vagy nem kíván felhasználni – itt több problematikus tényezõt is találunk, úgy mint:
tulajdonos: nemcsak tulajdonosnál keletkezhet hulladék, lehet, hogy éppenséggel nem-tulajdonosnál válik használhatatlanná és így hulladékká egy termék; ilyenkor – követve a definíció útmutatását – addig nem hulladék a szóban forgó dolog, amíg fel nem vesszük a kapcsolatot a dolog tulajdonosával és nem érdeklõdünk a dologra vonatkozó szándékai felõl
eredeti rendeltetés: az eredeti rendeltetésnek meg nem felelõ termék még igen alkalmas lehet más rendeltetés betöltésére, a triviális példák felsorolásától azt hiszem eltekinthetünk
nem tud felhasználni: a – és most maradjunk a Ktv. szóhasználata mellett – tulajdonos személyes képtelensége egy termék felhasználására nem lehet zsinórmértéke annak, hogy az adott terméket hulladéknak tekintsük, ad absurdum a tulajdonos alkalmatlansága csak a tulajdonost, és nem a terméket minõsíti
nem akar felhasználni: nem hiszem, hogy bõvebb kifejtést igényelne az, hogy az emberi szándék milyen szubjektív mérce annak az eldöntéséhez, hogy egy dolog hulladék-e vagy sem; itt ismét csak tobzódhatnánk az abszurd példákban, de nem tesszük
amely azok használata során keletkezik – ha lehet, ez az összetett fogalmi meghatározás még életidegenebb, hiszen vegyünk példának okáért egy terméket, amit a tulajdonosa nem tud rendeltetésének megfelelõen használni, azt mégis mûködtetve annak használata során valamilyen anyagot vagy terméket létrehoz; ez ab ovo hulladék lenne?
Mondhatnánk, hogy valóban, a Ktv. fogalmi rendszere nem éppen arról híres, hogy a valóságban könnyen és hézagmentesen alkalmazható, avagy arról, hogy a nem jogvégzett jogalkalmazók számára egyértelmû eligazítást ad. Ezt komolyabb kétely nélkül ki is mondhatjuk, de ez álláspontom szerint a probléma gyökere is egyben. Ennek megoldása elméletileg az lehetne, ha a hulladék fogalmára jobb definíciót alkotnánk, hiszen ha az egyik jogszabály meghatározása sántít, az javítható, átalakítható és módosítható, az élet tapasztalatainak tükrében fejleszthetõ.
Ezt várnánk a Hgt.-tõl, s nem csupán azért, mert az 5 évvel késõbb született, mint a Ktv., de azért is, mert az specifikusan csak a hulladékgazdálkodásról szól, így valószínûleg jobban figyelembe tudja venni a szakterület és a szakma specialitásait. Vajon ez hogyan sikerül a Hgt.-nek?
A Hgt. 3.§-a tartalmazza a definíciókat, köztük rögtön a legfontosabbal, magával a hulladékéval kezdve, amikor kimondja:
„E törvény alkalmazásában
- hulladék: bármely, az 1. számú melléklet szerinti kategóriák valamelyikébe tartozó tárgy vagy anyag, amelytõl birtokosa megválik, megválni szándékozik, vagy megválni köteles;”
Most ne menjünk bele annak a hamis, az objektivitás látszatát keltõ megfogalmazásnak az elemzésébe, mintha az 1. sz. melléklet bármilyen segítséggel is lenne a fogalom értelmezésében, hiszen iskolapéldája a pontatlan fogalmazásnak, a tautológiának és a valójában a kérdést szabályozatlanul hagyó “szabályozásnak” az 1. sz. melléklet (Hulladékkategóriák) 16 sorával:
„Bármely más hulladékká vált anyag vagy termék, amely nem tartozik a fenti kategóriákba”.
De vajon miért “nem megy” a hulladék jogszabályi definiálása még az EU-nak sem, és miért produkál a közösségi jogalkotó is egy olyan fogalmat, amely logikailag az alábbi képlettel írható le: hulladék az, ami hulladékká vált. A válaszhoz koncentráljunk a fogalom tényleges összetevõire:
tárgy vagy anyag – ezzel kapcsolatban továbbra is fenntartom a Ktv.-vel összefüggésben kifejtett álláspontomat
amelytõl birtokosa megválik – ezek szerint az minõsül hulladéknak, amit annak birtokosa (és itt egy további cikkre elégséges ellentmondás rejtõzik, miszerint mije van a hulladéknak: tulajdonosa, birtokosa, avagy annak kezelésére kötelezettje, stb.) eldob; igenám, de akkor hogyan fordulhat elõ olyan, jogellenesnek minõsített helyzet, amit a Hgt. 5.§ (7) bekezdése tilalmaz, miszerint valaki hulladékot halmoz fel ingatlanán – ha ugyanis ingatlanán tartja felhalmozva, akkor nem vált meg tõle, ha viszont nem vált meg tõle, akkor az nem hulladék, tehát a jogszabálysértés elkövetése fogalmilag kizárt
megválni szándékozik – ismét a szubjektív elemek túltengése tapasztalható itt, azaz attól válik egy dolog hulladékká, hogy azzal tulajdonosa/birtokosa mit szándékozik tenni; ez egyes esetekben még elfogadható is lenne, amikor valaki hulladékként kezel veszélytelen anyagokat, ám más helyzetekben (pl. a kérdéses dolog fizikai/kémiai természeténél fogva) az is „hulladék” kellene, hogy legyen, amitõl tulajdonosa/birtokosa (és itt szándékosan maradok a hibás fogalmak használatánál, kissé persze önmagamnak ellentmondva, de nem eldobva a mai magyar környezetvédelmi jog szókészletét) nem akar megválni
megválni köteles – itt tûnik az ki, hogy a jogalkotó felismerte az akarati elemben rejlõ bizonytalanságot, mi több, veszélyt, csak éppen arról feledkezett meg, hogy nagyon kevés esetben határozza meg norma expliciten, hogy mitõl köteles a tulajdonos/birtokos megválni; és ha meg is határozza, úgy fogalmaz: a hulladéktól köteles a személy megválni; ha a dolog azonban más termelési folyamatba alapanyagként ismét bekerül, az már nem hulladék, ergo nem kell tõle megválni, ergo nem hulladék, és az ördögi kör folytatódik – közben csak egyvalami nem változik: a szóban forgó dolog tulajdonságai
Véleményem szerint itt van a megoldás és ebben a felismerésben rejlene annak megértése, hogy miért nincs szükség a hulladék definíciójára: mert egy adott dolog kezelését, az azzal való bánás módját nem az kell, hogy meghatározza, hogy minek nevezem vagy címkézem, ami pedig abból fakad, hogy azzal valakinek milyen szándékai vannak, hanem hogy milyen objektív tulajdonságokkal rendelkezik. És amíg a jog a hulladék jogszabályi definícióját igyekszik megalkotni ahelyett, hogy az egyes anyagi minõségekkel rendelkezõ dolgok kezelését szabályozná minél részletesebben, addig jóvátehetetlenül tévúton jár4.
Számos esetben merült fel saját joggyakorlatunkban is, hogy komoly jogszabályi követelmények (pl. környezeti hatásvizsgálat elvégzése) alól sikerült kibújnia a kérelmezõnek azáltal, hogy tevékenységét nem hulladékkezelésnek, hanem másodnyersanyag feldolgozásnak nevezte, esetleg nem veszélyes hulladék égetésének, hanem anyagok termikus kezelésének, stb. Itt azonban éppen nem a természettudományos reakció kellene, hogy kövesse a jogot, s annak megfelelõen járjon el, hogy a jog miként definiál egy anyagot, hanem fordítva: a jog kellene, hogy elfogadja egy anyag természettudományos jellemzõit, és azoknak megfelelõen kellene, hogy megfogalmazza az annak kezelésével kapcsolatos követelményeket5.
Javaslatom, válaszom az ellentmondás feloldására egyszerû, “egyetlen” problémája csak, hogy a teljes magyar hulladékgazdálkodási jog koncepcionális átgondolását igényli:
ad 1.: határozzuk meg azokat az anyagi minõségeket, amelyek a környezetet veszélyeztetik (ez megtörtént pl. a veszélyes hulladékok esetében, a hulladékminõsítés kritériumainál6)
ad 2.: határozzuk meg, hogy ezek milyen kezelést igényelnek (védelmi intézkedések felsorolása) és hogy egyes helyzetekben milyen módon kell azokkal bánni
ad 3.: az említett anyagi minõségekkel rendelkezõ dolgokkal kapcsolatban minden körülmények között az elõírásoknak megfelelõ magatartást kell tanúsítani, legyenek azok alapanyagok, amelyekben az adott minõség fellelhetõ, félkész- vagy késztermékek (rendeltetésszerû használatra alkalmasak vagy akár alkalmatlanok), vagy valamilyen köztes állapotban lévõk
Ezáltal tulajdonképpen megszûnik a hulladék/másodnyersanyag kérdés, hiszen az anyagi minõség lesz a döntõ, nem a besorolás, s bezárul egy kiskapu a visszaforgatásnak álcázott hulladékkezelés elõtt; a mûszaki paraméterek veszik át a vezetõ szerepet a jogiak helyett – itt a hulladékgazdálkodás terén, ismerjük be, jogosan. A hulladék fogalmát pedig hagyjuk a köznyelvre, ott úgyis inkább a szemét az elterjedt kifejezés.
