A közösségi jog létrejötte, fejlõdése, különös tekintettel az Európai Bíróság jogfejlesztõ tevékenységére

1. Bevezetõ gondolatok: jogrendszer és bírói jogalkalmazás viszonya a történelemben

Az Európai Közösségek Bírósága szerencsés csillagzat alatt született. A második világháború a jogpozitivista szemléletmód visszaszorulását eredményezte, a jogelméletben és a bíróságok tevékenységében ismét felerõsödött a jogelvek szerepe, a jogalkalmazásban pedig erõteljesebben jelentkeztek a természetjogias – vagy a pozitivisták kissé lebecsmérlõ szóhasználatával: “metafizikus” – hatások. Egyesek odáig mentek, hogy vizsgálni kezdték a német pozitivista jogászi gondolkodás szerepét a náci Németország bíróságainak szerintük túlságosan is lojális tevékenységében: “…az az elv, hogy a törvény az törvény, semmiféle korlátot nem ismert, s ebben a német jogászságot évtizedeken keresztül majdnem korlátlanul uraló pozitivista jogi gondolkodás fejezõdött ki.” A wiesbadeni járásbíróság a háború után viszont már azon az alapon nyilvánította semmisnek a zsidók vagyonának elkobzásáról rendelkezõ törvényeket, hogy azok “a természetjoggal ellentétesek”. A háború borzalmai, a diktatúrák kegyetlenkedései és az addig elképzelhetetlennek tartott terror ismét a korábban a jog testérõl leválasztani szándékozott olyan elvek felé irányította a figyelmet, mint “igazságosság”, “emberi méltóság”, “alapvetõ emberi jogok” stb.A jogelvek szerepének felértékelõdésével együtt erõsödött a neo-konstitucionalista szemléletmód is, mely ezen elvek érvényesülésének garanciáját az alkotmányban, valamint az annak védelmére hivatott alkotmánybíráskodásban vélte megtalálni. A jogalkalmazásban ezek a változások az alapelvek védelmét is felvállaló és a bíráknak nagyobb mozgásteret engedõ alkotmányos igazságszolgáltatás kialakulását és térnyerését eredményezték, mely a pozitivista, törvényes igazságszolgáltatással szemben immár nem csupán a jogalanyok magatartásának jogszerûségérõl mondott ítéletet, hanem a jogszabályok jogszerûségérõl, illetve alkotmányosságáról is. Az igazságszolgáltatás ezen fajtájáról írta Tocqueville, hogy “az amerikai bíróságoknak az a joga, hogy kimondhassák a törvények alkotmányba ütközõ voltát, az egyik legerõsebb akadály, amelyet valaha is szembeszegeztek a politikai csoportosulások zsarnokságával.”
A történelem folyamán ingamozgásszerûen váltották egymást a pozitivizmus és az elv-, vagy ha úgy tetszik: értékközpontúság korszakai. “Praetor ius dicere potest, facere non potest” -mondták a rómaiak – majd kifejlesztették a prétori jogot.Cicero már a római jog dualista jellegét hangsúlyozta: “ ex iure civili ac praetorio”. Az õsi, merev civiljoggal szemben a jogalkalmazói jogfejlesztés révén létrejövõ prétori jog a maga rugalmas, a társadalmi változásokat is követni képes természete révén alkalmasnak bizonyult olyan új jogintézémények meghonosítására is, mint például a bona fides elvén alapuló kötelmek joga. A prétori jog a római jogrend válasza volt a jogrendszerekkel szemben támasztott azon állandó követelményre,mely a hatalomból eredõ pozitív jogrendnek a nép szokásaiból és erköcseibõl eredõ erkölcsi renddel történõ összhangba hozásának igényeként fogalmazható meg. Azóta is ez jelenti a jogalkalmazás általi jogfejlesztés egyik legfontosabb funkcióját. Világossá vált továbbá az is, hogy nem kell egy jogelvnek a pozitív jog részének lennie ahhoz, hogy a mindennapok jogviszonyaiban ténylegesen ható, nagy szerepet játsszó szabály legyen.
A középkor keresztény értékközpontúságát a felvilágosodás pozitivizmusa váltotta fel. Paradoxonnak tûnhet pozitivizmusról beszélni egy természetjogi alapról induló filozófia esetében, ám a hatalommegosztás és a népszuverenitás eszméje mégis a törvényhozás és a törvény mindenhatóságát valló teóriák kialakulásához vezetett. Montesquieu megfogalmazásában “a bíró a törvény szája”.
A felvilágosodás és a liberalizmus azonban nem csupán a középosztály, hanem sok esetben a középszer, s nem csupán a többség, hanem a tömeg uralmát hozta el, vagy vetítette elõ. Az új irányzatokat, a romantikát, s ennek politikai megfelelõjét, a konzervativimust ezért ismét az értékek, eszmények felé fordulás, valamint az erõs szkepticizmus jellemezte. “…a lovagiasság kora a múlté. Az okoskodók, ökonomisták, számítgatók kora jött el, s örökre oda Európa dicsõsége…Oda az elvek iránti fogékonyság…”-írta Edmund Burke. A szkeptikus életérzés fejezõdik ki Vörösmarty soraiban is: “És itt a törvény – véres lázadók,/Hamis bírák és zsarnokok mezébõl/Fehérre mosdott könyvnek lapjain.” Victor Hugo regényében, “A nyomorultak”- ban szembeállította az állami pozitív jogrendet a magasabb rendû örök emberi és isteni szabályokkal. Végkövetkeztetése szerint a társadalom számkivetettjei csak abban az esetben szûnnek meg majd nyomorultakként tengetni életüket a társadalom perifériáján, ha a pozitív jogi szabályokat sikerül összhangba hozni a magasabb rendû erkölcsi normákkal.Megjelent és a jogalkalmazás vonatkozásában is egyre nagyobb szerephez jutott a szociális gondolat, a társadalmi szolidaritás eszméje. 1829. szeptember 10.-én Zalaegerszegen egy fiatal, alig 26 esztendõs tiszti ügyész, bizonyos Deák Ferenc védõbeszédében például arra figyelmelmeztette a per bíráit, hogy “A törvény…nem különböztet, csak általános rendszabásokat tesz, büntetést határoz a vétkes ellen, de azon mellékes környülállásokra, azon ezer meg ezer tekintetekre, melyek a bûnöst oly igen mentik, vagy terhelik, egyesleg ki nem terjeszkedhetvén, azoknak megfontolását a bírónak bölcsességére s emberszeretõ szívére bízza. Nálunk a bíró nem vak eszköze a törvény szavainak, hanem érezve és gondolkodva ítélõ teljesítõje annak.”
A múlt század második felében azután kialakult és – különösen Németországban – szinte egyeduralkodóvá vált a pozitivista jogfilozófia. Ez a szemléletmód a bírói jogalkalmazás számára természetesen a pozitív joghoz kötöttség követelményét fogalmazta meg: “…a szövegek mondenekelõtt.” A jogalkalmazás ezen felfogását csak erõsítette a hatalommegosztás elvéhez történõ merev ragaszkodás, melynek értelmében jogot csak a jogalkotó alkothat, a bíró csak az alkalmazás lehetõségével rendelkezik az adott jogeset vonatkozásában. A merev és sokszor életidegen pozitivista szemléletmód ellenhatásaként azután kialakultak azok az elméletek, melyek a bíró mozgásterét növelve kívánták a jog társadalmi hatékonyságát növelni. Különösen “a skolasztika utolsó bástyájának megostromlása” érdekében zászlót bontott német szabadjogi mozgalom és a szabad jogtalálás ehrlichi tana fejtett ki nagy hatást a kortársak között. Ezt követõen – egészen a második világháborúig – egymás mellett éltek és egymással vitáztak ezek a teóriák, a XX.század véres diktatúrái által okozott sokkhatás azonban az elvek és értékek központi szerepét valló felfogás gyõzelmét hozta el.
Ezen vázlatos történelmi tabló felrajzolása azt a célt szolgálta, hogy általa bemutassuk: a jogalkalmazói jogfejlesztés, azaz egy jogrendszer dinamikájához történõ bírói jozzájárulás lehetõsége egy adott korban attól függ, mekkora az elvek,értékek és eszmények szerepe a jogi és általában a társadalmi közgondolkodásban, illetve más megközelítésben: milyen mértékû a törekvés a bírói jogalkalmazás pozitív joghoz kötésére. Az utóbbi esetben ugyanis a jogalkalmazás szerepe kimerül a jogrendszer statikájának biztosításában, azaz a jogszabályok szûk értelmezéssel történõ alkalmazásában. A bíró ebben az esetben a jogrend katonájának képében áll elõttünk, aki érvényt szerez a jogrendszer szabályainak, biztosítja a jogok élvezetét és garantálja a kötelezettségek teljesítését. Személyében a törvényalkotó állam jelenik meg és mond ítéletet. Ezt a képet erõsítette a hatalommegosztás teóriája is, mely a törvényalkotó hatalommal szemben feltétlen tisztelettel viselkedõ, annak primátusát feltételek nélkül elfogadó, a jogszabályokat azok alkotóinak feltételezett akarata szerint értelmezõ bírókat látott, illetve lát szívesen.
A bírói jogfejlesztés legfontosabb funkciója megtalálni a hidat az általános elvek, értékek, eszmények szférája, valamint a jog birodalma között, biztosítva ezáltal a jogrendszer öntörvényû, szerves fejlõdését és szabályainak hatékony érvényesülését. Így ha egy jogrendszerben a jogalkotás átmenetileg megnehezül, a bíróság válhat azon fórummá, ahol a jog fejlõdik, új jogelvek születnek és telnek meg tartalommal, ahol új jogi megoldások formálódhatnak. Minél inkább bonyolult és nehézkes a jogalkotás, minél több a joghézag és minél nagyobb az általános , homályos tartalmú szabályok száma az adott jogrendszerben, annál inkább szükség van a bíróságok ezen jogfejlesztõ tevékenységére. Ezek a jellemzõk pedig különösen ráillenek egy olyan születõ, formálódó jogi rezsimre, mint a közös európai jogrend.
A történelmi szituáció tehát az ötvenes években kedvezõ volt az Európai Közösségek Bírósága számára: a pozitivizmus “bilincseit” a második világháború és a kommunista veszély letörte a bíróságok kezérõl, megnõtt a demokratikus elvek, eszmények szerepe a jogalkalmazásban, a törvényes igazságszolgáltatás ideáját pedig az alkotmányos igazságszolgáltatás teóriája váltotta fel. Az európai bírák, ha amerikai társaikkal ellentétben valamely törvény alkotmányellenességét nem is állapíthatták meg, arra azonban általában lehetõséget kaptak, hogy ezt az alkotmánybíróságnál kezdeményezzék.Oldódtak tehát a hatalommegosztás “béklyói” is.A második világháborút követõen létrejövõ európai alkotmánybíróságok pedig példát mutattak arra,hogy miként lehet egy elveket és eszményeket nagy számban megfogalmazó joganyagra, az alkotmányra támaszkodva bírói eljárás keretében egy egész jogrendszer további fejlõdését alapvetõen meghatározó döntéseket hozni.
A következõ fejezetek arra keresik a választ, hogy miként használta ki ezt a kedvezõ történelmi helyzetet az Európai Bíróság a meginduló integráció által létrehozott új európai jogrend és annak anyagi joga, a közösségi jog kialakítása és fejlesztése terén.

%%%

2. Az Európai Bíróság hatásköre, helye, szerepe az európai jogrendben

2.1. A legfõbb funkció: a jog uralmának biztosítása

Az Európai Bíróság minden mást megelõzõ legfõbb funkciója annak garantálása, hogy az európai integráció folyamata a joguralom elve által meghatározott módon haladjon elõre. A joguralom elve az európai integráció vonatkozásában azt jelenti, hogy a tagállamok által közösen megalkotott jogszabályok, valamint a közösségi szervek rendelkezéseinek tényleges érvényesülése semmiféle egyéb akarat függvénye nem lehet. Nem csupán a jog uralmának,hanem a közösségi szolidaritásnak az elve is csorbát szenvedne akkor, ha a közösen megalkotott szabályok gyakorlati érvényesülését egyoldalú aktusokkal, illetve mulasztásokkal korlátozni lehetne. A joguralom elve nem engedi meg azt sem, hogy a tagállamok jogértelmezésbe burkolt jogalkalmazás révén kíséreljék meg gátolni a közösségi normák érvényesülését. Az ezen gyakorlat elleni fellépés követelményét a Bíróság egyenesen a 164.Cikk generálklauzulájából vezette le, rámutatva egyszersmind arra, hogy a Római Szerzõdésnek a joguralom elvét deklaráló 164. (és 219.) Cikke nem politikai jellegû kinyilatkoztatás csupán, hanem olyan alapvetõ és élõ jogelv, melyet a luxembourgi testület joggyakorlata során felhasznál és érvényesít.
Az Európai Bíróság ezen legfõbb funkcióját, vagyis a jog uralmának biztosítását azokkal az eszközökkel látja el, melyeket az alapító Szerzõdések biztosítanak a számára. A Bíróság kompetenciái – jogi természetüket tekintve – több csoportba oszthatók: egyes hatáskörök alkotmánybírósági, mások közigazgatási bírósági, ismét mások nemzetközi bírósági hatáskörökre emlékeztetnek, de eljárhat a testület magánjogi, sõt munkajogi ügyekben is. Ezek közül természetesen az elsõ két csoportba sorolható hatáskörök a legfontosabbak – kiegészítve a speciálisnak tekinthetõ elõzetes döntési eljárással -, míg a 182.Cikk szerinti nemzetközi jogi, a 179.Cikk szerinti munkajogi és a 178., illetve a 181. Cikk alapján folytatott magánjogi bíráskodás a közösségi jog fejlõdése szempontjából kisebb jelentõségûnek mondható.

2.2. Az “alkotmánybírósági” hatáskörök

Alkotmánybírósági hatáskörre emlékeztetõ jogosítványokat fogalmaz meg a 173., a 175. és a 184. Cikk, valamint a 228.Cikk 6.bekezdése. A 173. Cikk értelmében a Bíróság a közösségi jog vonatkozásában jogosult, illetve kötelezett a “judicial review”-ra, azaz a jogszabályok “alkotmányossági” ( a Szerzõdés szövege szerint “jogszerûségi”) vizsgálatára, valamint a jogszerûtlen intézkedések megsemmisítésére. A 175. Cikk a “mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértésre” vonatkozó szabályokat tartalmazza, míg a 228.Cikk (6) bekezdése a nemzetközi szerzõdések “elõzetes alkotmányossági vizsgálatára” teremti meg a lehetõséget. Ehhez azonban hozzá kell tenni, hogy a 173. és 175. Cikkben megfogalmazott rendelkezések – természetüket tekintve – vegyes hatásköröket eredményeznek, hiszen amennyiben a 173.Cikk szerinti eljárás tárgya egy egyedi ügyben meghozott bizottsági határozat jogszerûségének vizsgálata, akkor az Európai Bíróság közigazgatási határozat “törvényességi vizsgálatát” végzõ közigazgatási bíróságként fog eljárni az ügyben. Ugyanígy, a 173.Cikk (3) bekezdése “a közigazgatás hallgatása” miatti eljárás alapját is képezheti.
Az Európai Bíróság az egyetlen szerv Európában, mely közösségi aktusokat megsemmisíthet. Sokáig azonban nem volt egyértelmû az, hogy a tagállamok bíróságai jogosultak-e a közösségi szervek aktusait érvénytelenné nyilvánítani, s így az elõttük folyó ügyben azok alkalmazásától eltekinteni. A bizonytalanságra az okot a 177.Cikk azon rendelkezése szolgáltatta, melynek értelmében a tagállam bírói szerve – ide nem értve a legmagasabb szintû bírói szerveket – az elõtte folyó ügyben felmerült, valamely közösségi aktus érvényességével kapcsolatos kérdést – elõzetes döntés céljából – az Európai Bíróság elé terjesztheti. Mivel pedig az elõzetes döntési eljárás kezdeményezése a nemzeti bírói szerv diszkrecionális jogkörébe tartozó kérdés, így – utalva egyszersmind a 183.Cikkre is – a Szerzõdés szó szerinti értelmezése arra az eredményre vezethet, hogy a tagállami bíróság maga is jogosult döntést hozni valamely közösségi jogszabály érvényessége felõl, s – mivel a Szerzõdés szövege ezt kifejezetten nem zárja ki – , ha azt meg nem is semmisítheti, alkalmazásától azonban az adott ügyben eltekinthet.Mindez pedig azt eredményezhette volna, hogy Európában kialakul a közösségi jogszabályok bírói felülvizsgálatának egy – az Egyesült Államokban Marshall fõbíró által meghonosítotthoz hasonló – decentralizált modellje, szemben az európai kontinentális gyakorlattal, ami szerint a jogszabályok törvényességi, illetve alkotmányossági vizsgálatára csak egyetlen erre kijelölt központi bírói szerv jogosult.
Az Európai Bíróság azonban közbelépett és nem engedte meg a judicial review amerikai modelljének meghonosodását Európában. Kimondta ugyanis, hogy a tagállamok bíróságainak joga van megállapítani azt, hogy a közösségi szerv által hozott döntés érvényes, de azt nem, hogy érvénytelen. Ezt pedig azzal indokolta, hogy “az eltérések a tagállamok bíróságai között a közösségi döntések érvényességét illetõen veszélybe sodornák a közösségi jogrend egységességét, és lerontanák a jogbiztonság alapvetõ követelményét.” Ennek következtében ha egy tagállami bíróság elõtt folyó ügyben kétely támad egy közösségi aktus érvényességét illetõen és a végsõ ítélet az ezen kérdésre adott válasznak a függvénye , az adott bírói szerv akkor is köteles elõzetes döntés iránti kérelmet elõterjeszteni, ha határozatával szemben a nemzeti jog elõírásai értelmében helye van jogorvoslatnak. Persze, a kérdés meglehetõsen hipotetikus, hiszen egyrészt aligha vállalkozna egy nemzeti fórum arra, hogy az Európai Bíróság bevonásának mellõzésével önállóan érvénytelennek nyilvánítson mondjuk egy közösségi rendeletet, másrészt pedig az a fél, akinek érdeke fûzõdik az adott jogszabály érvényességéhez, nyilván fellebbezne a bíróság határozata ellen, s így az ügy elõbb-utóbb azon bírói fórum elé kerülne, melyet már a 177.Cikk (3) bekezdése szerinti kötelezettség terhel az elõzetes döntési eljárás kezdeményezésére.
Az Európai Bíróság tehát a közösségi aktusok érvényessége felõli döntés jogát egyedül magának vindikálta, így – a tagállami bíróságok diszkrecionális jogának korlátozása révén – saját hatáskörét bõvítette. Ez egyben világosan rámutat arra a jól megfigyelhetõ kettõsségre is, mely az Európai Bíróságnak a tagállami bíróságokhoz fûzõdõ kapcsolatát jellemzi: a luxembourgi testület egyrészt bíztatja a nemzeti bírói fórumokat a közösségi jog következetes és önálló alkalmazására, s – fõként a közösségi rendelkezések közvetlen hatályának megállapítása révén – meg is teremti ennek a lehetõségét, mivel azt szeretné, hogy a közösségi jog ne idegen testként jelenjen meg a nemzeti jog rendszerében, hanem élõ szövetet alkosson azzal. Másrészt viszont jól kitapintható a Bíróság arra irányuló törekvése, hogy a közösségi jog fejlesztése, a fejlõdési irányok meghatározása tekintetében kialakítsa, fenntartsa és érvényesítse saját monopóliumát. A nemzeti bíróságok tehát alkalmazzák a közösségi jogot minél szélesebb körben, biztosítsák a közösségi jog által nyújtott jogok élvezetét, marasztalják el államaikat a közösségi jog által meghatározott kötelezettségek elmulasztása miatt, de ne akarják fejleszteni, tág jogértelmezéssel módosítani, vagy a nemzeti jogi rendelkezésekhez “igazítani” azt. A bírói jogfejlesztés, az “alkotó jogalkalmazás” joga – szól az Európai Bíróság üzenete – egyedül õt illeti, a nemzeti bíróságok alkalmazzák a közösségi jogot “úgy, ahogy van”, ha pedig kételyük támad, kérjenek elõzetes döntést.
A Bíróság az idõk folyamán szinte minden hatáskörét jelentõsen kitágította. A 173.Cikk vonatkozásában ennek legismertebb esete az ún. Csernobil-eset , amelyben a Bíróság a 173.Cikk egyértelmû és teljesen világos rendelkezésein túllépve úgy döntött, hogy az Európai Parlament is jogosult megsemmisítési keresetet indítani az elõjogait sértõ intézkedések ellen. Ezen döntését a Bíróság azzal indokolta, hogy a 173. Cikk (akkor hatályos) szövege ellentétben áll a joguralom elvét deklaráló 164.Cikkel, hiszen az utóbbinak feltétele a közösségi intézmények közötti egyensúly biztosítása, amihez pedig nagyobb érdek fûzõdik, mint az Európai Parlament perképességének megvonásához a 173.Cikk szerinti eljárásban.
A felülvizsgálható jogi aktusok körét szintén kiterjesztõen értelmezte a Bíróság, amikor az ERTA-ügyben kimondta: “a 173.Cikk szerint a Bíróság felülvizsgálatának alapjául szolgáló aktusnak tekint az intézmények által elfogadott minden olyan intézkedést, amellyel kapcsolatban az volt a szándék, hogy jogi erõvel rendelkezzék”, azaz a jogszerûségi felülvizsgálat nem szorítkozhat csupán a 189.Cikkben nevesített jogforrásokra.A felülviszgálat lehetõsége szempontjából tehát nem az intézkedés hivatalos minõsítése a fontos, hanem a célja és a tartalma . A Bíróság hatáskörének ezen növekedését nevezhetjük akár tárgyi hatáskõr-bõvülésnek is. A minõsítés kérdése a nem kiváltságos kérelmezõk keresetindítási jogosultsága szempontjából is nagy jelentõséggel bír: a cél és tartalom szerinti minõsítés elvének elfogadása a formális minõsítés helyett ugyanis a keresetindításra jogosult személyek körének kibõvülését eredményezte, akárcsak a “személyes érintettség” fogalmának kiterjesztõ értelmezése . Mindez pedig természetesen szintén a luxembourgi testület hatáskörének növekedéséhez vezetett (alanyi hatáskör-bõvülés). A tárgyi hatáskör-bõvülés körébe sorolhatjuk a rendelet jogellenességére való hivatkozás határainak kitágítását is. A Simmenthal-ügyben ugyanis – elvonatkoztatva a rendelkezés szövegétõl, mely csak rendelet esetén engedi meg a 184.Cikk által biztosított lehetõség igénybevételét – a közösségi szervek azon döntéseire is kiterjesztette a 184. Cikk hatályát a Bíróság, “amelyek ugyan nem rendelet formáját öltik, de hasonló hatással rendelkeznek, és ezen az alapon természetes és jogi személyek nem, hanem csak tagállamok és a Közösség szervei támadhatják meg a 173.Cikk alapján”. Ezt pedig azzal indokolták a bírák, hogy az “RSZ 184.Cikke annak az általános elvnek ad kifejezést, hogy bármely félnek jogot adjon eljárás indítására azzal a céllal, hogy a szervnek az adott személyt közvetlenül és személyesen érintõ döntésének jogi alapjául szolgáló korábbi aktusának semmissé nyilvánítását elérje, amennyiben a fél a Szerzõdés 173.Cikke alapján nem jogosult arra, hogy közvetlenül indítson eljárást az adott aktusok ellen, és ami anélkül befolyásolta helyzetét, hogy érvenytelennek nyilvánítását kérhetné.” A Bíróság értelmezése szerint tehát a 184.Cikk által biztosított jog a 173.Cikkben nyújtott keresetindítási jognak a nem kiváltságos kérelmezõk vonatkozásában történt korlátozását kompenzálja, így minden olyan jogforrásra ki kell terjednie, melyre vonatkozóan a 173.Cikk korlátozó rendelkezései fennállnak. A Bizottság v. Görögország-ügyben az irányelvek 184.Cikk szerinti megtámadásának feltételét “olyan súlyos és szemmel látható hibában” határozta meg a Bíróság, aminek következtében azt “nem létezõnek lehet tekinteni.”
A 228.Cikk (6) bekezdése a Tanács, a Bizottság és a tagállamok diszkrecionális jogává teszi annak eldöntését, hogy kikérik-e a Bíróság véleményét egy tervezett egyezmény és a Szerzõdés rendelkezéseinek összeegyeztethetõsége kapcsán. A Bíróság esetleges elutasító álláspontjának az a következménye, hogy az egyezmény csak különleges feltételek mellett léphet hatályba.

2.3. Alkotmánybíróság-e az Európai Bíróság?

Az eddig leírtakból is érezhetõ, hogy joggal tehetõ fel a kérdés: tekinthetõ-e az Európai Bíróság úgy, mint az Európai Unió alkotmánybírósága? A kérdésre adott nemleges válasz könnyen megindokolható azzal, hogy az alkotmánybíráskodás elképzelhetetlen tényleges írott alkotmány nélkül, márpedig az Európai Uniónak nincsen alkotmánya. De még ha el is fogadjuk az alapító Szerzõdéseket a Közösség jogrendjének “legfõbb törvényeiként”, azok mégis olyan hiányosságokban szenvednek, melyek komolyan megkérdõjelezik azok alkotmányjellegét. Így például hiányzik belõlük a Közösség által polgárainak garantált emberi, polgári és politikai jogok, illetve kötelezettségek jegyzéke. Hiányoznak belõlük továbá a pontos és részletes hatásköri rendelkezések a közösségi és a tagállami hatáskörök vonatkozásában csakúgy, mint a rendkívüli, illetve a szükségállapotra vonatkozó eljárási szabályok.Ezzel szemben viszont bõségesen tartalmaznak a Szerzõdések olyan – például mezõgazdasági, pénzügyi, kereskedelmi, versenyjogi, közlekedési stb. – szabályokat, melyek kívül esnek az alkotmányoktól megkövetelt szabályozási körön.
Az alkotmány politikai értelemben nem más, mint a status quo rögzítése, egy politikai rezsim deklarációja a fennálló, vagy általa bevezetni szándékozott rendszer jogi legalizálása érdekében. Az alkotmány tehát egy már létrehozott és regnáló rendszer stabilitásának jogi kifejezõdése, így fogalmilag kizárt alkotmányról beszélni egy még formálódó, fejlõdõ, kialakulóban lévõ politikai rendszer esetében. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy az ezen politikai rezsim fejlõdését leginkább meghatározó szabályok nem rendelkezhetnek alkotmányokra emlékeztetõ jellemzõkkel. Ha például az adott rendszer már létrehozta saját elkülönült intézményeit, akkor rendelkezni kell ezen intézmények hatáskörérõl, egymáshoz való viszonyáról. Ha ezek az intézmények abban a helyzetben vannak, hogy jogot is alkothatnak, akkor meg kell határozni ezen jogszabályok jellemzõit, valamint helyüket a jogforrási hierarchiában. Rögzíteni kell továbbá azokat az elveket és célokat, melyek a rendszer fejlõdését meghatározzák, és ki kell jelölni azokat a konkrét feladatokat is, melyek a célok elérése érdekében szükségesnek látszanak. Végül, ha azok, akik a rendszer fejlõdési irányának meghatározására a legnagyobb befolyással bírnak, úgy döntenek, hogy a rendszer kialakulásának azon elv szerint kell végbemennie, melyet a joguralom elvének nevezünk, akkor létre kell hozniuk azt a szervet, vagy szerveket, melyek ezen elv érvényesülésének garantálására kötelezve vannak és meg kell alkotniuk azon hatásköröket is, melyek segítségével ezen funkciójukat be is tudják tölteni. Mivel pedig a rendszer fejlõdését meghatározó alapvetõ szabályok rendelkeznek – márpedig a fejlõdés elõrehaladtával egyre inkább ez a helyzet – alkotmányra emlékeztetõ tulajdonságokkal, a joguralom elvének érvényesítésére hivatott szerv tevékenysége is szükségszerûen alkotmánybírósági jellemzõket fog felvenni anélkül, hogy a szó szoros értelmében alkotmánybíróságnak lenne nevezhetõ.A joguralom elvének garantálása ugyanis elképzelhetetlen anélkül, hogy létezzen, vagy létezzenek olyan független szervek, melyek
· biztosítják a jogforrási hierarchia szabályainak érvényesülését, azaz a felsõbbrendû normák által meghatározott érvényességi kritériumok betartását a jogalkotás során,
· döntsenek a rendszer szervei között támadt hatásköri vitákban, valamint
· jogosultak legyenek a rendszer legfõbb szabályainak hiteles értelmezésére is
Ezen hatáskörök pedig szinte teljes mértékben megegyeznek azokkal a kompetenciákkal, melyekkel az alkotmánybíróságok rendelkeznek. Levonhatjuk tehát azt a következtetést, hogy egy programjellegû,célkitûzõ, alkotmánynak nem nevezhetõ norma is éppúgy alapja lehet egy alkotmánybíráskodáshoz hasonló jogalkalmazói tevékenységnek, mint egy, a szó szoros értelmében vett, valódi írott alkotmány. Ennek az az oka, hogy a jog uralmának garantálása a jogalkalmazás vonatkozásában végülis ugyanazon következményekhez vezet, függetlenül a rendszer és annak alapnormájának jellemzõitõl: a rezsim valamely szervének, vagy szerveinek a fenti hatáskörökkel mindenképpen rendelkezniük kell.
A hatáskörök hasonlósága mellett mindazonáltal lényeges különbség van egy fejlõdõ politikai rendszer kvázi-alkotmánybírósága és egy valódi alkotmánybíróság között. Míg ugyanis az utóbbiak legfõbb funkciója a jogrend és az annak alapját képezõ jogelvek védelme révén egy regnáló rendszer statikájának biztosítása, addig az elõbbi óhatatlanul a kialakulófélben lévõ jogrendszer felépítéséhez fog hozzájárulni, azaz a nasciturus jogrend dinamikájának lesz a letéteményese.Szinte biztosra vehetõ, hogy nem csupán értelmezni fogja a rendszer legfõbb szabályait, de új jogelveket, sõt jogintézményeket is ki fog fejleszteni. Ítéleteinek jogfejlesztõ hatása – a kialakulatlanság és a pontos, mindenre kiterjedõ jogi szabályozás hiánya következtében – messze meg fogja haladni azt a mértéket, melyet az alkotmánybíróságok fejtenek ki saját jogrendszerük vonatkozásában. Tevékenységében törvényszerûen fognak keveredni a jogalkalmazás és a jogalkotás elemei, és az is valószínûsíthetõ, hogy az utóbbiak aránya a kontinentális jogrendszerek bíróságaitól megszokott mértéket jócskán meg fogja haladni. Több lesz tehát, mint alkotmánybíróság: “alkotmányozó bíróságként” is müködni fog egyben.
Az Európai Bíróság tehát egy formálódó jogrendszer alkotmánybírósági hatáskörökhöz hasonló kompetenciákkal felruházott központi bírói szerve. Tevékenységének kereteit és szabályait a Közösségek alapító Szerzõdései határozzák meg, melyek közül – jelentõségüket tekintve – messze kiemelkedik az EGK-t létrehozó Római Szerzõdés. Ezen jogszabályról az Európai Bíróság megállapította, hogy noha az “nemzetközi egyezmény formájában jött létre, nem kevesebbet hoz létre, mint a Közösség alkotmányos chartáját, amely a jog uralmán alapszik” A Római Szerzõdés a Bíróság számára lex generalis, a legfõbb, legáltalánosabb norma, melyet a többi egyezmény értelmezése során is felhasznál.
Az Európai Bíróságnak az elõzõekben ismertetett “alkotmánybírósági” hatásköre összességében olyan jogi státuszt eredményezett, mely az alkotmánybíráskodás európai kontinentális modelljével mutat hasonlóságokat. A Bíróság ugyanis
· egyedüliként jogosult a közösségi jog vonatkozásában a judicial review-ra, azaz valamely közösségi jogi aktus jogszerûtlenség miatti megsemmisítésére,
· ennek keretében egyedüliként jogosult a közösségi szervek között támadt hatásköri viták eldöntésére,
· a legfõbb jogszabályok kizárólagos hiteles értelmezõje,
· absztrakt normakontrollt végez rendes bírósági eljárás keretében az arra feljogosított szervek, illetve személyek indítványa alapján,
· döntése erga omnes hatályú, jogosult jogi aktus megsemmisítésére is,
· minden eljárásjogilag megfelelõen feltett kérdést meg kell vizsgálnia, nem hivatkozhat annak “politikai” jellegére (“a politicial question doctrine” hiánya ),
· eljárása nincs konkrét bírósági ügyhöz kötve.
Meg kell azonban jegyezni azt, hogy az Európai Bíróság ezen jellegzetes európai alkotmánybírósági funkcióját csak a közösségi jog vonatkozásában tölti be. A nemzeti jogrendszerek esetében természetesen más a helyzet. A közösségi jog nem teszi lehetõvé ugyanis az Európai Bíróság számára, hogy nemzeti jogi rendelkezéseket értelmezzen, így tehát azt sem teheti meg, hogy nemzeti jogi rendelkezések közösségi joggal való összhangját vizsgálja. A közösségi jog érvényesítése a tagállami bíróságok feladata, mely szervek kötelesek a közvetlenül hatályos közösségi normákat alkalmazni az elõttük folyó eljárások során, kollízió esetén pedig kötelesek eltekinteni a közösségi joggal ellentétes nemzeti jogszabályok alkalmazásától: “a nemzeti jogrendszer minden olyan rendelkezése és minden olyan törvényalkotói, államigazgatási vagy más bírói gyakorlat jogellenes, amely rontja a közösségi jog hatékonyságát, azzal, hogy megvonja a hatáskört a közösségi jogot alkalmazó nemzeti bíróságtól, hogy minden szükségeset megtegyen azon nemzeti intézkedések félretételére, amelyek akár ideiglenesen akadályozhatják a közösségi jogszabályokat teljes hatályuk kifejtésében.” Ha a nemzeti bíróságot ilyen, a közösségi jog hatékony alkalmazását gátló nemzeti szabály köti, akkor “félre kell tennie azt a nemzeti szabályt” – fogalmazta meg a Bíróság a Factortame-ügyben meghozott ítéletében.
A gyakorlatban persze a Bíróság mégis kénytelen nemzeti jogszabályok közösségi joggal való összhangjának vizsgálatába bocsátkozni például akkor, amikor a 169.Cikk szerinti eljárás során meg kell állapítania egy nemzeti jogszabályról, hogy az teljesíti-e a közösségi irányelv által támasztott követelményeket. Itt azonban az eljárás szereplõinek köre pontosan meghatározott: a Bizottság áll szemben valamelyik tagállammal, ez ez eljárás tehát semmiképpen nem nevezhetõ “mindennapos” eljárásnak. A tagállami bíróságok elõtt folyó szokásos, “napi” ügyekben azonban ezen bírói fórumok jogosultak és kötelesek a közösségi jog érvényesítésére. Ezen tevékenységük során az amerikai bíróságok által a Madyson contra Marbury-ügy óta folytatott judicial review-hoz hasonló funkciót töltenek be. Azt lehet tehát mondani, hogy az európai “alkotmánybíráskodás” kétszintû: a közösségi jog jogszerûségét garantálni hivatott központi – európai stílusú – “alkotmánybíráskodás” mellett létrejött a közösségi “alkotmánybíráskodásnak” egy második, decentralizált – amerikai stílusú – modellje is, mely a tagállami bíróságok által folytatott jogszerûségi felülvizsgálat eszközével, a közösségi joggal összhangban nem álló nemzeti jogszabályok alkalmazásának mellõzése révén garantálja a közösségi jog “ tényleges és hatékony érvényesülését”. A nemzeti bíróságok ezen “alkotmánybíráskodási” tevékenységét az Európai Bíróság két módon tudja támogatni: egyrészt azáltal, hogy a közvetlenül hatályos közösségi rendelkezések körét kiterjesztve növeli azon közösségi jogszabályok számát, melyekre a nemzeti bíróságok elõtt folyó eljárások során hivatkozni lehet, másrészt pedig úgy, hogy amennyiben azt a nemzeti bíróság szükségesnek látja, értelmezi a közösségi jog – de csakis a közösségi jog! – rendelkezéseit.
Mivel az európai írott alkotmányok szinte kivétel nélkül rögzítik a legfontosabb emberi jogokat, azok védelme az európai jogfejlõdés során az alkotmánybíráskodás szerves részévé vált. Emiatt sokan hiányolták az Európai Bíróság hatáskörébõl az emberi jogok védelmére alkalmas kompetenciákat, s a kérdés különösen fontossá vált akkor, amikor 1974.-ben az ún. Solange I-ügyben a német alkotmánybíróság attól tette függõvé a közösségi jog feltétlen és abszolút elsõdlegességének elismerését a német joggal szemben, hogy az képes és hajlandó-e garantalni a német alkotmány által elismert alapjogok érévnyesülését. A német alkotmánybíróságot tehát nem gyõzte meg az Európai Bíróságnak 1970.-ben az Internationale Handelsgesellschaft-ügyben hozott ítélete, melyben kijelentette, hogy “az alapvetõ jogok tiszteletben tartása a Bíróság által védett általános jogelvek integráns részét képezik” Azt persze eleve csak a szélsõséges pozitivisták gondolhatták komolyan, hogy mivel a Szerzõdések nem tartalmaznak az alapjogok védelmére utaló rendelkezést, így azok a jogtudósok, vagy gyakorló jogászok, akik Európa külöbözõ országai által delegálva, de mégiscsak a közös európai jogi kultúra és értékek által meghatározott gondolkodásmóddal és értékrenddel váltak tagjaivá az Európai Bíróságnak, ebbéli tevékenységük során – csupán a tételes jogi kötelezés hiánya miatt – majd az emberi jogokat teljes mértékben figyelmen kívül hagyva fognak eljárni. A közösségi jog rendelkezéseinek kiterjesztõ értelmezése nem áll messze a Bíróságtól, így nem okozott gondot számára az sem, hogy az alapvetõ jogok védelmének feladatát a 164.Cikkre hivatkozva – mint a Bíróság által betartandó “jog” részét képezõ általános jogelv – állapítsa meg. Az alapjogok védelme során a Bíróság egyrészt a tagállamok alkotmányaira ,másrészt pedig az általuk kötött emberi jogi egyezményekre hivatkozik. Az utóbbiak közül jelentõségét tekintve messze kiemelkedik az Emberi Jogok Európai Egyezménye.
Az Európai Bíróság alapjogokat védelmezõ tevékenységének elismeréseként volt értelmezhetõ az, hogy 1986.-ban a német alkotmánybíróság is megváltoztatta korábbi álláspontját és elismerte, hogy a közösségi jog éppúgy védi és tiszteletben tartja a német alkotmányban rögzített alapjogokat, mint a német alkotmány. Ezzel a német alkotmánybíróság “letette a fegyvert”, és – ha nem is végérvényesen -, felhagyott a közösségi jog alkotmányossági kontroll alá helyezésének szándékával.

2.4. A “bírói dialógus” eszköze: az elõzetes döntési eljárás

A Római Szerzõdés 177.Cikke által bevezetett elözetes döntési eljárás a közösségi jog speciális bírósági eljárása, melynek indoka, hogy a közösségi jog – közvetlen hatálya következtében – a tagállamok bíróságai elõtt folyó eljárások során alkalmazandó és érvényesítendó jogként szerepelhet. Mivel pedig az elsõsorban a saját nemzeti jogukban jártas nemzeti jogalkamazók számára a közösségi jog rendelkezéseinek értelmezése nem mindig egyszerû és egyértelmû feladat, célszerûnek tûnt megadni számukra azt a lehetõséget, hogy az értelmezéshez segítségül hívhassák az Európai Közösségek Bíróságát. Másrészt pedig a közösségi jog egységes alkalmazását is elõsegítik a Bíróság ezen jogértelmezései.
A Bíróság az elõzetes döntési eljárás során az igazságszolgáltatásnak csak az egyik funkcióját, az alkalmazandó jog értelmezését gyakorolja, ennek során a nemzeti bíróság számára megadja azokat a kritériumokat, melyek fényében annak meg kell hoznia döntését. Az értelmezésbõl adódó következtetések levonása tehát a nemzeti jogalkalmazó joga, illetve kötelezettsége, ám a határozat meghozatalakor az Európai Bíróság közösségi jogra vonatkozó értelmezését köteles figyelembe venni: az tehát nem valamiféle “szakértõi vélemény”, mely a szabad mérlegelés körébe esik.
A Bíróság az elõzetes döntési eljárás során nem jogosult az adott ügy tényeinek vizsgálatára: “A Szerzõdés 177.Cikke, amely a nemzeti bíróság és a Bíróság közötti munkamegosztáson alapul, nem teszi lehetõvé, hogy az utóbbi az ügy tényeirõl akár tudomást vegyen, akár megítélje az értelmezés iránti kérelem okait” Nincs hatásköre annak eldöntésére sem, hogy “az értelmezés céljából elõterjesztett rendelkezések alkalmazhatók-e a konkrét ügyben” Nem jogosult továbbá vizsgálni az elõterjesztés indokoltságát és azokat a körülményeket sem, melyekre tekintettel a nemzeti bíróság a kérdést feltette. “A 177. Cikk alapján indult eljárás keretein belül, a Bíróságnak nincs joghatósága döntést hozni valamely belsõ jogszabály és a közösségi jog összeegyeztethetõségérõl” és “ nem alkalmazhatja az adott jogszabályt az eset tényeire” . Végül pedig – ami a legfontosabb – “…a Szerzõdés 177. Cikke nem teszi lehetõvé a Bíróság számára, hogy egy konkrét ügyben döntést hozzon.”
Az Európai Bíróság tehát a 177.Cikk szerinti eljárás során általános, elvont és kötelezõ hatályú jogértelemzõ tevékenységet folytat “azon célból, hogy a nemzeti bíróság állást tudjon foglalni az összeegyeztethetõségrõl az elõtte levõ ügy eldöntése érdekében.” Az általános és elvont jogértelmezés azt jelenti, hogy a Bíróság a közösségi jog által használt fogalmaknak olyan általános értelmezését adja, mely az adott ügytõl függetlenül önmagában is megáll. A valóságban természetesen a rendelkezésére álló teljes mozgásteret kihasználja annak érdekében, hogy a nemzeti bíróság számára használható választ adjon. A Züchner-ügyben például megadta azokat a nemzeti bíróság által megvizsgálandó kritériumokat, melyek fennállása esetén a vizsgált magatartás a 85.Cikk (1) bekezdésének hatálya alá esik. Ugyancsak a nemzeti jogalkalmazó által felhasználható válasz érdekében lépi át a Bíróság a nemzeti jog értelmezésének tilalma által felállított korlátot akkor, amikor – igaz, hogy nem konkrét módon, hanem csak “elvi szinten” – mégis összehasonlítja egymással a közösségi és a nemzeti jog rendelkezéseit.
Az elõzetes döntési eljárás során hozott határozatok akkor tölthetik be az egységes jogalkamlmazást elõsegítõ funkciójukat, ha azokat az európai bíróságok tevékenységük során precedensként felhasználhatják. Valószínûleg többek között ez a felismerés motiválta a luembourgi testületet akkor is, amikor a CILFIT-ügyben elfogadta az ún. “acte claire”-doktrínát, mely a nemzeti bíróságok mérlegelési jogának kiszélesítését jelentette az elõzetes döntési eljárás kezdeményezése vonatkozásában. Az “acte claire”-doktrína elfogadásával a Bíróság saját hatáskörét korlátozta annak érdekében, hogy a közösségi jog valóban a tagállamok bíróságai által alkalmazott “mindennapos” joggá váljék. Az Európai Bíróság a közösségi jogot tehát nem csupán a tagállamokkal szemben “szabadította fel”, hanem konzekvens módon – legalábbis ebben a vonatkozásában – önmagával szemben is, amennyiben annak a nemzeti bíróságok általi önálló alkalmazásának lehetõségét ezen doktrína elfogadása révén kitágította. A nemzeti bíróságok önálló jogalkalmazásának támogatása mellett ugyanakkor a Bíróság arra bíztatja a nemzeti jogalkalmazó szerveket, hogy a “bírói dialógus” során adott válaszait precedensként kezeljék, a gyakorlatban tehát igyekszik erga omnes hatállyal felruházni ezen határozatait.
A 177. Cikk szerinti elõzetes döntési eljárás két fõ célját, vagyis a nemzeti bíróságok támogatását és az egységes jogalkamazás biztosítását elérendõ, szinte nincs a Szerzõdés vonatkozó rendelkezésében olyan fordulat vagy fogalom, amely ne “esett volna áladozatául” a Bíróság kiterjesztõ értelmezésének.
A 177.Cikk megfogalmazása szerint “A bíróság elõzetes ítélettel dönt: a) a Szerzõdés értelmezésérõl, b) a közösségi szervek és az EKB aktusainak érvényességérõl és értelmezésérõl, c) a Tanács által létrehozott szervezetek alapszabályainak értelmezésérõl, ha ezek az alapszabályok így rendelkeznek.” Az Amszterdami Szerzõdés értelmében továbbá az elõzetes döntési eljárás tárgyaként jöhetnek szóba a büntetõ ügyekben történõ rendõri és igazságszolgáltatási együtmûködés keretében megkötött nemzetközi egyezmények, az azokat végrehajtó intézkedések, valamint a határozatok és a kerethatározatok is, de csak akkor, ha az adott tagállam ezt kifejezetten vállalta. Végül csak a jogerõs határozatot hozó bíróság kezdeményezhet elõzetes döntési eljárást a bevándorlási, vízum- és menekültügyi, valamint a személyek szabad mozgásával összefüggõ szerzõdési rendelkezések és közösségi aktusok vonatkozásában. Kiterjed továbbá a Bíróság hatásköre azon tagállamok által kötött, de nem közösségi szerzõdésekre is, melyek a Bíróság hatáskörét az adott szerzõdés vonatkozásában kifejezetten megállapítják.
Az Európai Bíróság az elõzetes döntési eljárás tárgyaként szóba jöhetõ jogszabályok vonatkozásában elõszõr a Haegemann-ügyben tért el a Római Szerzõdés szövegétõl: a 177.Cikk (1) bekezdés b.) pontjának hatályát kiterjesztette mindazon egyezményekre, melyeket a Közösség nem tagállammal kötött. Az igazán nagy lépést azonban akkor tette meg a luxembourgi testület, amikor – a Szerzõdés szövegétõl teljesen elszakadva – olyan egyezmény, nevezetesen a GATT-megállapodás vonatkozásában állapította meg az elõzetes döntési eljárás lehetõségét, melynek a Közösség egyáltalán nem részese . A Bíróság ezen döntése a teleologikus és funkcionális jogértelmezés iskolapéldája: ha ugyanis nem állapítja meg a 177.Cikk szerinti eljárás lehetõségét, akkor nem biztosítható a szóban forgó egyezmény rendelkezéseinek egységes alkalmazása a tagállamokban, ami végül azt eredményezi, hogy a Közösség közös kereskedelempolitikájának sikere kerül veszélybe. A szóban forgó ítélet indokolásából megállapítható, hogy a Bíróság nem a szerzõdésben részes felek alapján dönt a 177.Cikk szerinti eljárás lehetõségérõl, hanem az adott szerzõdés tárgyának a Közösség hatásköréhez való viszonya határozza meg döntését. A Bíróság ezekben az ügyekben is a joggyakorlatára olyannyira jellemzõ, és a teleologikus jogértelmezéssel szorosan összefüggõ argumentum ad absurdum – technikát alkalmazza, s azt a kérdést teszi fel magának, hogy amennyiben a szoros nyelvtani értelmezés szerint dönti el az ügyet, biztosítható-e a közösségi jog tényleges, hatékony és egységes alkalmazása. Ha az erre a kérdésre adott válasz nemleges, a Bíróság – miként azt láttuk – kész a tételes jogi rendelkezéstõl messze elszakadva, kreatív jogalkalmazóként meghozni döntését.
A Bíróság megállapította továbbá az elõzetes döntési eljárás lehetõségét
· a nem közvetlen hatályú közösségi aktusok vonatkozásában , valamint
· a Közösség által nem tagállammal kötött, illetve a vegyes nemzetközi egyezmények által létrehozott szervek aktusainak vonatkozásában is.
Az elõzetes eljárás tárgyaként szóba jöhetõ jogszabályok körének meghatározásához hasonlóan, kiterjesztõ jogértelmezéssel állapította meg a luxembourgi testület a szerzõdésszöveg által használt “tagállam bírói szerve” kitétel tartalmát is: a Bíróság értelmezése szerint lényegében minden olyan igazságszolgáltatást végzõ testület “bírói szervnek” minõsül a 177.Cikk vonatkozásában, mely képes ügyeket érdemben eldönteni. Így “bírói szervnek” fogadta el például a kizárólag tanácsadói jogkörrel felruházott holland Államtanácsot (Raad van State) , és – egy másik ügyben – az olasz pretoret is . A második Nodsee-ügyben pedig meghatározta azokat a kritériumokat, melyek teljesülése esetén egy választottbíróság elõzetes döntés iránti elõterjesztését is elfogadja.
Az elõzetes döntési eljárás jó példája annak, hogyan tágítja – célközpontú és funkcionális jogértelmezéssel – a Bíróság saját hatáskörét annak érdekében, hogy ezáltal közelebb jusson legfõbb céljának eléréséhez: a közösségi jog hatékony és egységes alkalmazásához az Unió tagállamaiban. A 177. Cikk szerinti eljárás ugyanis – fejtette ki a Bíróság a Rheinmüller-ügyben – “alapvetõ fontosságú a Szerzõdés által létrehozott közösségi jellegû jog megóvásában és célja annak biztosítása, hogy e jog minden körülmények között minden államban ugyanaz maradjon.”

2.6. Az Európai Bíróság és a nemzeti bíróságok viszonya
Az Európai Bíróság nem európai felsõbíróság és soha nem is vindikált magának ilyenfajta szerepet. Nincs tehát hierarchikus viszony a luxembourgi testület és a tagállamok igazságszolgáltatási szervei között, azaz nem lehet az Európai Bíróságtól jogorvoslatot kérni valamely nemzeti bíróság határozata ellen. Ugyanakkor a fent tárgyalt hatáskörökbõl nyilvánvaló, hogy a Bíróság központi helyet foglal el a közösségi jog vonatkozásában Európában, különösen annak értelmezése és fejlesztése terén. Mint láttuk, az Európai Bíróság tekinthetõ továbbá az Unió alkotmány- és közigazgatási bíróságának is.
Az Európai Bíróság a tagállami bíróságokat partnernek tekinti és hatékony, jó munkakapcsolat kialakítására törekszik velük. Ennek egyik bizonyítéka az elõzetes döntési eljárás szabályainak nagyvonalú kezelése az elõterjesztõ tagállami bíróság segítése, támogatása érdekében.
A közösségi jog alkalmazása vonatkozásában a luxembourgi és a tagállami bíróságok között egyfajta munkamegosztás érvényesül. Ezen hatásköri elkülönülés értelmében az Európai Bíróság nem dönthet el olyan jogvitákat, melyek a tagállamok polgárai között, illetve valamely tagállam és annak polgára(i) között támadtak. Az ilyen ügyekben csak arra kompetens, hogy – elõzetes döntés formájában – értelmezze a közösségi jogot, illetve állást foglaljon annak érvényessége felõl. A Bíróság kizárólagos kompetenciájába tartozik ugyanakkor minden olyan ügy, melynek valamely szereplõje az Unió valamelyik szerve, vagy pedig tagállamok állnak szemben egymással. A nemzeti bíróságok és az Európai Bíróság közötti hatáskörmegosztás rendezõ elve tehát nem az alkalmazandó jog jellegében, hanem a felek személyében keresendõ.
Annak ellenére, hogy nemzeti bíróságtól elvileg nem kerülhet át ügy az Európai Bírósághoz, a gyakorlatban mégis elõfordul, hogy a nemzeti bíróságok által már jogerõsen elbírált üggyel kénytelen a Bíróság foglalkozni, igaz megváltozott szereplõkkel. Erre akkor kerülhet sor, ha a nemzeti fórum elõtt folyó perben alulmaradt fél a nemzeti bíróságok által alkalmazott nemzeti jog közösségi jogot sértõ volta miatt a Bizottsághoz fordul panaszával, mely szerv a panasz alapján eljárást indít és végül határozatot hoz.Amennyiben ezt a határozatot a korábbi eljárás pernyertese az Európai Bíróság elõtt megtámadja, az így meginduló bírósági eljárás tárgya lényegében ugyanaz lesz,mint a nemzeti bírósági eljárásé, csupán a panaszt tevõ fél helyére alperesként a Bizottság lép be. Mivel a közvetlenül hatályos közösségi rendelkezéseken alapuló közigazgatási határozatok is a nemzeti jog fölött állnak, így a Bíróság határozatának kötelezõ hatálya és végrehajtandósága szempontjából sincs jelentõsége a nemzeti bíróságok korábbi döntéseinek, azaz de facto megfoszthatja azokat hatályuktól, amennyiben elutasítja a Bizottság határozatát megtámadó felperesek keresetét. Hangsúlyozni kell azonban, hogy ebben az esetben sem egy jogorvoslati eljárásról van szó, hanem két külön processzusról: egy jogerõs ítélettel lezárt nemzeti bírói eljárásról, valamint egy közösségi közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatáról. A Bíróság ítéletének tényleges hatása azonban ebben az esetben olyan lehet, mintha felülbírálta volna a nemzeti bíróságok döntését.
A probléma csak az, hogy mivel ebben az esetben az Európai Bíróság eljárásának kizárólagos tárgya a Bizottság határozata ellen benyújtott kereset, így nincs lehetõsége arra, hogy valamilyen formában kártalanítsa a közösségi joggal ellentétes nemzeti jogot alkalmazó tagállami bíróságok jogsértõ eljárása miatt kárt szenvedett személyeket. A megoldás ebben az esetben csak egy jogsértés miatt megindított rendkívüli nemzeti jogorvoslati eljárás lehet, így kézenfekvõnek látszana megkövetelni a tagállamoktól, hogy feltétel nélkül biztosítsák a jogerõs ítélettel lezárt ügyek rendkívüli felülvizsgálatának lehetõségét abban az esetben, ha valamely közösségi szerv határozata , vagy az Európai Bíróság ítélete nyomán egyértelmûvé válik, hogy az eljárás során a nemzeti igazságszolgáltatási szervek nem tettek eleget azon kötelezettségeiknek, melyeket a közösségi jog primátusának elve rájuk ró, azaz a közösségi jogot sértõ módon jártak el.
Az Európai Bíróságnak a közösségi jog végrehajtásában és ellenõrzésében játszott szerepével, s így a széles értelemben vett közigazgatási bírósági hatáskörével az 5. fejezet foglalkozik.

%%%

3. Az Európai Bíróság és az európai jogrend

3.1. A jogrendszer jellemzõi
Annak érdekében, hogy az Európai Bíróságnak az európai jogrend kialakulásában játszott szerepét értékelhessük,mindenekelõtt arra a kérdésre kell választ keresnünk, hogy valóban beszélhetünk-e európai jogrendrõl a szónak abban az értelmében, ahogy például magyar, német, francia stb. jogrendrõl beszélünk. Ehhez pedig össze kell gyûjtenünk azokat a kritériumokat, jellemzõ ismérveket, melyek a jogrendszert a jogi szabályok puszta halmaza fölé emelik.
Elõszõr is: nincs jogrendszer átfogó jogelvek nélkül. Ezek az átfogó jogelvek pedig mindig a kor és a nép szokásaiból, erkölcsébõl fakadnak. Lehet az átfogó jogelvek forrását alapnormának (Kelsen), szokásjognak, népszellemnek (Savigny) , vagy bármi másnak nevezni, a lényeg ugyanaz: minden jogrend alapja egy, az adott korra és az adott társadalomra jellemzõ általános értékrend. Az átfogó, erkölcsi megalapozottságú jogelvek nélküli szabályhalmaz jogrendszer voltáról vitázni annyit ér, mint vita tárgyává tenni azt, hogy háznak nevezhetõ-e az a téglakupac, melynek elemeit habarcs nélkül dobálták egymásra, és talán még a szükséges statikai számításokat sem végezték el. Kétségtelen, hogy a házak bizonyos jellemzõi ezen a téglahalmazon is megfigyelhetõk és “tanulmányozhatók”, ám annak, aki ezt bizonygatja, csak azt tudom tanácsolni, hogy egy idõre költözzön be ebbe az “épületbe”. Ha szerencséje lesz, még idõben meghallja majd az összeomlás mélybõl feltörõ, egyre erõsödõ moraját…
Másodszor: a jogrendszer az arra feljogosított szervek (személyek) által megfelelõ eljárás során megalkotott jogi normák hierarchikus rendje. A jogszabályokat az emeli ki ugyanis az élet minden területén nap mint nap megalkotott szabályok tömegébõl, hogy meghatározott szervek (személyek) által, meghatározott eljárás során születnek meg. A jogi hierarchia – kelseni értelemben felfogott – rendszere értelmében pedig minden jogi norma számára a felette elhelyezkedõ szabály állapítja meg az érvényesség kritériumait: “Az alacsonyabb szinten lévõk érvényességüket a következõ magasabb szinten lévõktõl származtatják” Ezen jogi hierarchia hiányában nem lenne lehetõség arra, hogy ítéletet alkothassunk egy adott jogi norma érvényességérõl és hogy ezen értékítélet segítségével elbírálhassuk a megalkotott szabályok közötti tartalmi összeütközésbõl eredõ vitákat.Sõt a jogi hierarchia hiányában még a jogalanyok magatartásának jogszerûsége feletti bírói döntés meghozatala is lehetetlen feladat lenne, hiszen az egymásnak ellentmondó jogi normák közül nem lehetne kiválasztani az adott ügyben alkalmazandót, ez pedig bírói önkényhez, a jogbiztonság teljes hiányához, végsõ soron pedig anarchiához vezetne.
Harmadszor: a jogrendszer szabályainak általános és kötelezõ hatállyal kell rendelkezniük, mert csak így tudja betölteni legfõbb funkcióját: a jogalanyok magatartásának szabályozását az összesség érdekében. Ennek eszközei a kötelezõ bírói ítéletek és a végrehajtásukat garantáló állami kényszer, mint a jogsértés szankciói.
Az európai integráció alapító Szerzõdései hagyományos értelemben vett nemzetközi egyezményekként születtek meg, mely egyezményeket a szerzõdõ Felek – alkotmányos elõírásaiknak megfelelõen – belsõ nemzeti joguk részévé tették. Ezen egyezmények tehát önmagukban véve nem módosították a status quot, vagyis az egymástól függetlenül létezõ nemzeti jogrendszerek önálló regnálását. Az alapító Szerzõdések ugyanakkor már rendelkeztek olyan jellemzõkkel és tartalmaztak olyan rendelkezéseket is, melyek egy új jogrend kialakulásának irányába mutattak. A Szerzõdésekben rögzített célok és feladatok rendszere egyrészt már világosan meghatározta azokat az alapvetõ elveket, melyek betartása nélkül a célok elérése és a feladatok sikeres elvégzése nem remélhetõ, másrészt pedig a Szerzõdések alapján jogalkotó hatáskörrel rendelkezõ szervek és jogalkotásra irányuló eljárások jöttek létre. Adva volt tehát már három a jogrendszer fogalmi kritériumai közül: léteztek az alapvetõ jogelvek, a jogalkotó szervek, valamint a jogalkotásra irányuló eljárások szabályai. Ami azonban még homályban maradt: az új szervek által alkotott jog és a nemzeti jogok viszonya.Az ugyanis nyilvánvaló, hogy amennyiben nem beszélhetünk a közösségi és a nemzeti jogszabályok pontosan meghatározott hierarchikus rendjérõl, nem beszélhetünk európai jogrendrõl sem.
Két kérdés azonnal felvetõdött: melyek azok a közösségi jogi rendelkezések, melyek behatolva a nemzeti jogok rendszerébe, a nemzeti jogszabályokhoz hasonlóan, közvetlenül állapíthatnak meg jogokat és kötelezettségeket a magánszemélyek számára is, valamint hogy a közösségi és a nemzeti jogi rendelkezések kollíziója esetén milyen szabály alapján kell a jogalkalmazónak a vitát eldöntenie. A probléma abból adódott, hogy az így létrejövõ rendszerre nem volt alkalmazható a kelseni jogrendszer-teória: nem léteztek ugyanis azok az érvényességi kritériumok, melyek alapján a nemzeti, valamint a létrejövõ közösségi jogi normák hierarchikus rendjét meg lehetett volna állapítani. Az alapító Szerzõdéseket, mint nemzetközi jogi aktusokat – a nemzeti alkotmány rendelkezései szerint – ugyan még el lehetett helyezni a belsõ nemzeti jogrendben, a közösségi szervek által alkotott másodlagos jogi normák és a nemzeti jogszabályok viszonyának eldöntése azonban sem a tagállamok alkotmányai, sem pedig a Szerzödések szövege alapján nem volt lehetséges.A nemzeti jogrendszerekben a törvények jogszerûségére vonatkozó egyetlen kritérium például azok alkotmányossága volt, mely követelmény betartását vagy az alkotmánybíróság garantálta, vagy – a korlátlan parlamenti szuverenitás elvének következtében – egyszerûen csak a törvényalkotó alkotmánytisztelõ önmérséklete (Anglia).
Azt lehet tehát mondani, hogy a közösségi jog megjelenésével egy olyan új jogrendszer jelent meg Európában, mely önmagában megfelelt ugyan a jogrendszerekkel szemben támasztott kritériumoknak, a nemzeti jogrendszerekkel együtt azonban nem: hiányoztak ugyanis a hierarchia szabályai, valamint az érvényesség és a közvetlen hatályosulás kritériumai.Ezek megállapítására mind a Szerzõdések, mind pedig az alkotmányok alkalmatlannak bizonyultak. Ekkor az történt, ami a pozitív jogalkotás megbénulása vagy megnehezedése esetén a jogtörténet során már oly sokszor megesett: a jogalkotás hátsó cselédszobájából elõlépett és egyre inkább dominálni kezdett a bírói jogfejlesztés.

3.2. A közösségi jog primátusa

A Szerzõdések szövege – valószínûleg politikai megfontolásokból – nem tartalmaz a közösségi jog elsõdlegességére vonatkozó kifejezett rendelkezést.A Római Szerzõdésnek a másodlagos közösségi jogforrásokat felsoroló 189.Cikke is úgy állapítja meg azok fõ jellemzõit, hogy nem tér ki a benne szereplõ jogforrásoknak a nemzeti joghoz való viszonyára. Az irodalomban ezért általánosnak nevezhetõ az a vélemény, hogy a közösségi jog nemzeti jog feletti primátusának elfogadása szempontjából a döntõ lépést az Európai Bíróságnak a Costa v. Enel-ügyben meghozott ítélete jelentette, melynek indokolásában a Bíróság a nemzeti jogot – keletkezési idejétõl függetlenül – a közösségi jog alá rendelte.
Anélkül, hogy csökkenteni kívánnánk az Európai Bíróságnak a közösségi jog primátusának általános alapelvként történõ elfogadásában szerzett érdemeit, szükségesnek tartjuk leszögezni, hogy nem ebben látjuk a bírósági joggyakorlat legnagyobb szerepét az európai jogrend kialakítása terén, hanem abban, hogy nagyon határozott és következetes joggyakorlata révén konzekvensen tágította azon közösségi rendelkezések körét, melyek vonatkozásában a primátus kérdése egyáltalán felmerülhet, vagyis amelyek a tagállamok jogalkalmazó szervei által közvetlenül alkalmazhatók. Az elsõdlegesség elvét ugyanis, ha nem is kifejezetten, indirekt módon azért tartalmazza a Római Szerzõdés szövege, és levezethetõ a modern jogrendszerek jogforrási hierarchiáját meghatározó alapelvekbõl is.
A Szerzõdés 5. Cikke elõszõr is hierarchikus viszonyt létesít a Közösség és annak tagállamai között, amikor az utóbbiakat az elõbbi érdekében általános végrehajtási kötelezettséggel terheli. Ezen végrehajtási kötelezettséget ráadásul a Bizottság adminisztratív és a Bíróság jogi felügyelete alá helyezi a Szerzõdés 155., illetve 169. Cikke. A jogrendszerek tanulmányozása során aligha találunk olyan jogrendet, melyben egy általános végrehajtó hatáskörrel rendelkezõ szerv által alkotott jog elsõdlegességet élvez az azon szerv által alkotott joggal szemben, melynek rendelkezéseit végre kell hajtania.Ebben az esetben ugyanis a végrehajtó szerv, ha úgy tartja kedve, jogalkotás révén egyszerûen “megsemmisítheti” végrehajtási kötelezettségét,vagy módosíthatja annak tartalmát, hiszen az általa alkotott jog lerontja az õt végrehajtásra kötelezõ jogszabályt. Ez a helyzet pedig – felesleges is mondani – teljes jogi képtelenség: “a rendszer természetével ellentétes lenne, ha megengedné a tagállamoknak olyan intézkedések bevezetését vagy fenntartását, melyek a Szerzõdés hatékony érvényesülését veszélyeztetik” – fogalmazott a Bíróság.
Másrészt a jogforrási hierarchia egyik fontos rendezõ elve, hogy a nagyobb személyi hatállyal rendelkezõ jog primátust élvez a jogalanyok kisebb körére kiterjedõ szabályozással szemben. Ha nem így lenne, a kisebbség érdekeit a többség érdekeinek rovására lehetne érvényesíteni, s a többségi akarat végrehajtása minden esetben ki lenne szolgáltatva az adott kisebbség akaratának. Errõl az elképzelt állapotról írta James Madison, hogy “…valamennyi kormányforma alapelvének a fordítottján alapul, tudniillik hogy az egész társadalom autoritása a részek autoritásának volna alávetve. Olyan szörny volna ez, amelynek fejét a végtagjai irányítják.”
Harmadsorban pedig az is nehezen képzelhetõ el, hogy egy jogrendszerben lehetõvé váljék a közösen alkotott jog önálló,szuverén jogalkotó aktussal történõ lerontása. Ez olyannyira ellentmondana a tisztességes eljárás, a tág értelemben vett pacta sunt servanda, valamint a jogbiztonság elvébõl fakadó minden alapvetõ elvárásnak, hogy az ilyen jogrendszer fennállása minden bizonnyal csak ideig-óráig tartana. Ebben az esetben ráadásul az a helyzet is elképzelhetõ, hogy egy adott közösségi jogszabály valamely tagállamban alkalmazható, a másikban viszont – mivel valamilyen nemzeti normával ütközik – alkalmazhatatlan. Ha a Bíróság ekképp értelmezte volna a Római Szerzõdés rendelkezéseit, akkor ezzel egyszersmind értelmetlennek, alkalmazhatatlannak és teljességgel hiábavalónak nyilvánította volna azt a jogszabályt, melynek többek között õ maga is a létét közönheti, s melynek rendelkezéseit érvényre juttatni a legfõbb kötelessége.
Megállapíthatjuk tehát, hogy az Európai Bíróság a közösségi jog primátusának elfogadásakor csupán levonta azokat a következtetéseket, melyek a Római Szerzõdés rendelkezéseinek a modern jogrendszerek jogforrási hierarchiáját jellemzõ alapelvek fényében történõ elemzésébõl adódtak. Ha nem így történt volna, az európai jogrend létre sem jöhetett volna, a primátus elvének egyértelmû rögzitése viszont megteremtette a kapcsolatot a közösségi jog és a nemzeti jogrendszerek között: létrejött a jogrendszer fogalmi elemének tekintett hierarchikus viszony, lehetõvé vált a tényleges alkalmazás, a kelseni értelemben vett értékítéletek alkotása.
A teljes igazság kedvéért azonban valamivel még ki kell egészítenünk a fenti gondolatmenetet. A közösségi jog és a nemzeti jogok viszonyát elrendezõ primátus elve ugyanis nem mindenben elégíti ki a modern jogrendszerek jogforrási hierarchiája által támasztott követelményeket. A fent leírt három rendezõelv mellett ugyanis létezik még egy negyedik is, mely a népszuverenitás elvének megfelelõen azt mondja ki, hogy a nagyobb fokú demokraktikus legitimációval rendelkezõ testület által alkotott jog elsõdlegességet élvez a kisebb demokratikus legitimációjú szerv által alkotott joggal szemben. Az Európai Unióban nyilvánvalóan nem ez a helyzet: csupán egyetlen közösségi szerv, az Európai Parlament rendelkezik – a nemzeti törvényhozásokhoz hasonlóan – közvetlen demokratikus legitimációval, ám pontosan ez az a szerv, melynek a közösségi jogalkotásban játszott szerepe a legcsekélyebbnek mondható. A legfõbb jogalkotó testület, a tagállami kormányok képviselõibõl álló Tanács csupán – a tagjainak a nemzeti parlamentek irányában fennálló felelõsségi helyzetébõl származó – közvetett legitimációval rendelkezik, a Bizottság pedig, mely szintén eredeti jogalkotói hatáskört gyakorló szerv, teljesen híján van mindenfajta demokratikus legitimációnak.Ez volt az az ellentmondás, mely egyes tagállamok számára megnehezítette a közösségi jog primátusának elfogadását .Az hogy ez végül minden tagállamban mégis megtörtént, annak a bizonyítéka, hogy a közösségi jog fejlõdése az alkotmányjogi dogmák területét sem hagyta, illetve hagyja érintetlenül. Az európai jogrendben elvált egymástól a demokratikus legitimáció foka és a jogforrási hierarchiában betöltott pozíció: mi ez, ha nem a népszuverenitási elv klasszikus értelmezésének a meghaladása, melynek értelmében egy pusztán közvetett demokratikus legitimációval rendelkezõ szerv nem alkothat magasabb szintû jogot a közvetlen demokratikus legitimációval rendelkezõ szerv által alkotottnál? A Bizottság, mely semmiféle demokratikus legitimációval nem rendelkezik, eredeti jogalkotói hatáskörrel bír, s emellett az általános végrehajtói, ellenõrzõi és felügyeleti jogkör gyakorlójaként az Unió motorjának a szerepét is betölti: mi ez, ha nem a hatékonyság, az eredményes cselekvés általi legitimáció elvének burkolt elismerése, s ezáltal a legitimációt csak és kizárólag demokratikus legitimációként elfogadni hajlandó dogmatikus felfogás meghaladásának a jele? A Tanács tagjai, azaz a tagállamok kormányainak képviselõi olyan jogszabályt alkothatnak, mely nem csupán magasabb szintû a nemzeti parlamentek által alkotottnál, de ez utóbbi testületek számára végrehajtási kötelezettséget is elõírhat.A végrehajtó hatalmak képviselõi tehát, mint az Európai Unió Tanácsának tagjai, végrehajtásra kötelezhetik a törvényhozást! Mi ez, ha nem a klasszikus hatalommegosztási elvek lassú erodálódásának a jele?
A primátus elvének elfogadásával megvalósult tehát a jogrendszerrel szemben támasztott utolsó kritérium is: adva volt a hierarchiát megvalósító szabály. A másik kérdés azonban még mindig nyitott maradt: melyek azok a közösségi normák, melyek közvetlen alkalmazhatóságuk révén képesek “behatolni” a nemzeti jogrendszerekbe és ott érvényesíteni a közösségi jog elsõdlegesség elvét? Ezen kérdés megválaszolása a közvetlen hatály elvének vizgálata révén lehetséges, mely elv vonatkozásában az Európai Bíróság jogrendszer-kialakító, vagy ha úgy tetszik: alkotmányozó tevékenységének jelentõsége minden egyéb tényezõt messze megelõzött.

3.3. A közvetlen hatály elve és az Európai Bíróság

Az Európai Bíróságnak a Costa v. Enel-ügyben kifejtett álláspontja szerint a Közösség valódi hatalmának a forrása az állami hatáskörök átruházása, illetve a tagállamok szuverenitásának korlátozása. Ha pedig a Közösség állami hatáskörökbõl részesült, akkor ezen hatáskörök vonatkozásában meg kell adni számára a polgárok közvetlen kötelezésének, illetve jogokkal való felruházásának lehetõségét, hiszen csak ebben az esetben biztosítható az, hogy a Közösségre történõ hatáskör-átruházás ne járjon a jogi szabályozás hatékonyságának jelentõs csökkenésével azáltal, hogy a hatáskör birtokosának akaratát egy más akarattól, nevezetesen a tagállamok akaratától is függõvé teszi. A közvetlen hatály elve a közös európai jogrend kialakítását biztosító azon alapelv, mely a nemzetközi jogi diszciplína elvetésével a közösségi jog belsõ nemzeti jogként történõ és minden egyéb akarattól független alkalmazását hivatott garantálni. Amíg tehát a primátus elve nem más, mint a minden jogrendszer fogalmi elemét képezõ hierarchikus szabály, addig a közvetlen hatály elve azt hivatott biztosítani, hogy a közösségi jog normái a nemzeti jogok rendszerébe bekerülve elfoglalhassák az ezen szabály által számukra nyújtott helyet az immár közös európai jogrend hierarchiájában. A közvetlenül nem hatályos közösségi rendelkezések ugyanis – elvileg – csak a tagállamokat kötelezik, így rájuk a klasszikus nemzetközi jogi megközelítés alkalmazható. Azonban csak elvileg: a gyakorlatban ugyanis a Bíróság még a közvetlenül nem alkalmazható közösségi jogszabályok számára is igyekezett utat nyitni a nemzeti jogrendek felé, s ebbõl a célból kifejlesztett egy rendkívül szellemes doktrínát, nevezetesen a közvetett hatály teóriáját.
Mivel az Európai Bíróság a közösségi jogot összességében a nemzeti jogrendszerek felett helyezi el, ebbõl következõen a közösségi jog azokban az esetekben is megállapít a bíróságok által érvényesítendõ érvényességi kritériumokat a nemzeti jog számára, amikor közvetlen összeütközés az adott jogszabályok között nem jöhet létre. A különbség csupán az, hogy ezekben az esetekben az érvényességi kritérium nem a tartalmi megfelelõség, hanem a közösségi jogszabály által kitüzött cél elérése.A közvetett hatály elvének tehát az az alapja, hogy valamely közvetlenül nem hatályos közösségi jogszabály – pl. irányelv – által megfogalmazot cél nem, vagy nem maradéktalan teljesülése az érvényességi kritérium megszegésének, vagyis jogrendszerbeli diszharmóniának tekintendõ, melynek kiküszöbölésére a jogalkalmazónak akkor is törekedni kell, ha az adott közösségi jogszabály közvetlen alkalmazása nem lehetséges.Ha tehát a nemzeti bíróság nem teheti meg azt, hogy félreteszi a közösségi szabállyal ellentétes nemzeti szabályt, akkor “minden hatalmában levõ eszközzel a nemzeti jog közösségi joghoz igazítására kell törekednie” , azaz köteles a nemzeti jogot a közösségi jog fényében értelmezni. Ebben az esetben tehát nem közvetlenül kerülnek be a közösségi jog szabályai a nemzeti jog rendszerébe, hanem bírói jogértelmezés révén, vagyis közvetett módon. Azonban mihelyt a közösségi norma a nemzeti jogrendbe egyszer már bekerült, függetlenül ennek módjától és okától, abban a pillanatban érvényesülni fog a jogrendszer hierarchikus szabálya, vagyis a közösségi jog primátusának elve.Ilymódon tehát a közösségi jog primátusának nem feltétele a közösségi jogszabály közvetlen hatálya: érvényesülhet bírói jogértelmezés révén is. Ez a gyakorlat egyébként megfelel a jogrendszerekkel és a jogalkalmazással szemben támasztott modern igényeknek, melyek a bírói tevékenységtõl a jogrend, azaz a jogi hierarchia minden lehetséges eszközzel történõ védelmét várják el, s melyek annak a fejlõdésnek a következményeinek tekinthetõk, melynek során a szigorúan pozitív, törvényes igazságszolgáltatást a legalista és természetjogi hatásokat is magába foglaló, a törvények védelme mellett a jogrend védelmét is feladatának tekintõ alkotmányos igazságszolgáltatás váltotta fel. A közvetett hatály teóriája tehát a közös európai jogrend szempontjából felmérhetetlen jelentõséggel bír, hiszen a jogrendszer sine qua non-jának tekintett hierarchikus szabályt, a primátus elvét “kiszabadította a közvetlen hatály fogságából”.
A közvetett hatálynak továbbá megvan az az elõnye a közvetlen hatállyal szemben, hogy alkalmazása révén minden esetben lehetõség nyílik két magánszemély jogvitájának a közösségi joggal összhangban történõ elbírálására – természetesen a bírói jogértelmezés lehetõségei által meghatározott kereteken belül. A nemzeti bíróság ekkor ugyanis úgy alkalmaz egy magánszemélyek jogvitájában nem alkalmazható közösségi jogszabályt, hogy névlegesen a nemzeti jogot alkalmazza. Ennek technikája pedig a bírói jogértelmezés.
Míg az “eredeti” közvetlen hatállyal rendelkezõ közösségi jogszabályok esetén a Bíróság tevékenysége csupán a közvetlen hatály védelmére terjed ki, addig az eredetileg közvetlenül nem hatályos rendelkezések közvetlen hatályának megállapításakor valódi jogalkotói funkciót lát el: megváltoztatja ugyanis a jogszabály személyi hatályát. Ezekben az esetekben az eljárás tárgya egy olyan közösségi rendelkezés, mely a tagállamokat kötelezi és ezen kötelezettség teljesítésére határidõt szab. A határidõ eredménytelen leteltekor a kötelezettségét nem teljesítõ tagállam esetén beáll a jogsértés állapota, diszharmónia keletkezik a jogrendszerben, mely háromféleképpen oldható fel:

1. A Bizottság a 169.Cikk alapján kikényszerítési eljárást indít az adott tagállammal szemben, mely eredménnyel zárul.
2. A Bíróság – valamely egyedi eljárás során – a végrehajtási kötelezettséget megfogalmazó rendelkezést annak közvetlen hatályának kimondásával “hatályba lépteti” az adott tagállamban.Ez azonban nem mentesíti az adott tagállamot a jogszabályban foglaltak teljesítésének kötelezettsége alól.
3. A nemzeti bíróság – a közvetett hatály doktrínája alapján – jogértelmezés révén megpróbálja összhangba hozni a közösségi és a nemzeti szabályokat. Ez afféle korlátozott hatékonyságú “tartalék megoldás” arra az esetre, ha a közvetlen hatály kritériumai az adott közösségi jogszabály esetén nem teljesülnek.

Amíg tehát a rendeletek közvetlen hatálya a jogszabály eredendõ célja, addig ugyanez a közvetlenül nem hatályos jogszabályok esetén szankció: a végrehajtási kötelezettség elmulasztásának szankcionálása a kötelezettséget megfogalmazó rendelkezések személyi hatályának a magánszemélyekre történõ kiterjesztése révén. Amíg a rendeletek közvetlen hatályának beállta a jog helyes müködésének az eredménye, addig az egyéb jogszabályok közvetlen hatályának megállapítását mindig jogrendszerbeli diszharmóniák eredményezik.Ezekben az esetekben a közösségi jogot alkalmazó bíróságnak fikciót kell alkalmaznia, úgy kell az adott ügyet elbírálnia, mintha az adott tagállam végrehajtotta volna a közösségi jogszabályban foglaltakat. Az Európai Bíróság, akinek legfõbb funkciója a jog uralmának biztosítása, nyilvánvalóan nem fogadhatta el a jogsértést hivatkozási alapként, hiszen ebben az esetben “fennállna az a veszély, hog a jogsértést jogelvi szintre emelik , amit a Bíróság nem tehet meg anélkül, hogy ezáltal a 164.Cikk által megfogalmazott feladatával konftrontálódjék.” Nem fogadhatta el továbbá azt sem, hogy a magánszemélyek részére a közösségi jog által biztosított jogok érvényesülése a tagállamok akaratának függvényévé váljék. A közös európai jogrend jellegzetessége ugyanis – fejtette ki a Van Gend & Loos-ügyben -, hogy alanyai nem csupán a tagállamok, hanem a magánszemélyek is,akiket nem csupán kötelezettségek terhelnek, hanem jogok is illetnek. Ezek a jogok pedig nem csupán a Szerzõdés kifejezett rendelkezése révén keletkezhetnek, hanem létrejöhetnek a tagállamokat terhelõ egyértelmû kötelezettségek révén is.
Az Európai Bíróságnak a közvetlen hatály elvével összefüggõ joggyakorlata a következõ három területen vizsgálható:
· a közvetlen hatály általános kritériumrendszerének meghatározása,
· a közvetlen hatály valamely jogszabályra, vagy rendelkezésre vonatkozó konkrét megállapítása,
· a közvetlen hatály tartalmának megállapítása.
Nyilvánvaló, hogy nem minden rendelkezés alkalmas arra, hogy magánszemélyekre közvetlenül jogokat és kötelezettségeket állapítson meg.Az ilyen szabályokra lényegében a nemzeti jogszabályokkal szemben támasztott követelmények tekinthetõk irányadónak.A Van Gend & Loos-ügyben a tilalmat megfogalmazó rendelkezések közvetlen hatályra való alkalmasságát mondta ki a Bíróság,s a közvetlen hatály feltételeként az egyértelmûséget (“eindeutigen Verpflichtungen”), a “világos és korlátozásmentes” negatív kötelezést (“klares und uneingeschranktes Verbot”), valamint a nemzeti jogalkotói aktusok meghozatalára irányuló fenntartás hiányát jelölte meg.
A közvetlen hatály doktrínájának további fejlõdése felfogható úgy, mint a fenti feltételek fokozatos tágítása, eróziója. A Lütticke-ügyben olyan tilalmat megfogalmazó rendelkezés – az RSZ 95.Cikk (1) bekezdésének – a közvetlen hatályát állapította meg a Bíróság, melynek végrehajtása érdekében a tagállamok belsõ jogalkotói aktusok meghozatalát helyezték kilátásba.Megszûnt tehát a nemzeti jogalkotói aktusok meghozatalára irányuló fenntartás hiánya a közvetlen hatály feltétele lenni, feltéve, hogy az ezen aktusok meghozatalára nyitva álló határidõ eredménytelenül eltelt. A Lütticke-ügy történelmi jelentõsége – jogelméleti szerepe mellett – abban rejlett, hogy megindította azt a folyamatot, mely a Római Szerzõdésnek az átmeneti idõszak végéig megszüntetendõ diszkriminatív nemzeti korlátozásokat tiltó rendelkezéseinek közvetlenül hatályossá válásához vezetett. A Defrenne-esetben pedig már általános jelleggel mondta ki a Bíróság, hogy a végrehajtásra szoruló, de végre nem hajtott közösségi rendelkezés a határidõ leteltével közvetlenül hatályossá válik, továbbá megismételte azt az elvet, miszerint “az a tény, hogy meghatározott szerzõdési rendelkezések kifejezetten csak a tagállamok számára fogalmaznak meg kötelezettségeket, nem zárja ki azt, hogy az így megfogalmazott kötelezettségek betartásában érdekelt magánszemélyek is jogokat szerezzenek. “ A második Defrenne-eset tehát a negatív kötelezés követelményének erózióját eredményezte.Azt is egyértelmûvé tette egyúttal a Bíróság, hogy “ a tagállamok által felvállalt kötelezettség nem zárja ki a Közösség hatáskörét az adott területen.” A Reyners v. Belgium-ügyben olyan szerzõdési rendelkezés – az 52.Cikk- közvetlen hatályát állapították meg a luxembourgi bírák, mely további közösségi jogalkotást helyezett kilátásba. Ebben az esetben tehát nem a meghozott jogszabályok végrehajtásáért felelõs tagállamok részérõl történt a mulasztás,hanem egy szinttel feljebb: a Közösség szervei követtek el “mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést” azáltal, hogy a Szerzõdésben foglalt jogok érvényesülése érdekében nem alkották meg a szükséges és elõírányzott jogszabályokat. A Bíróság álláspontja azonban ugyanaz volt: a magasabb szintû jogszabályok által biztosított jogokat az alsóbb szinten elhelyezkedõ – jogalkotó vagy végrehajtó – szervek mulasztása nem veszélyeztetheti! Ezt a jogalkalmazói gyakorlatot nevezik alkotmányos igazságszolgáltatásnak.
Az irányelvek esetén hasonló a helyzet: a közvetlenül kötelezett címzettek a tagállamok, kötelezettségüket meghatározott határidõn belül teljesíteniük kell, a jogszabály eredeti célja, hogy a magánszemélyek vonatkozásában a joghatások közvetett módon, tagállami aktusok révén álljanak be. A tagállam mulasztása tehát azt eredményezi, hogy az irányelvben meghatározott jogok és kötelezettségek az adott állam polgárai esetében nem érvényesülnek. Elvileg ebben az esetben a Bizottságnak kikényszerítési eljárást kell kezdeményeznie az adott tagállammal szemben, ám mivel ez a lépés a brüsszeli testület diszkrecionális döntési jogkörébe tartozó kérdés, így a magánszemélyek jogainak kizárólagos védelmére nyilvánvalóan nem alkalmas. Mivel pedig a Bíróságnak más eszköz nem áll a rendelkezésére, kénytelen adott esetben a szóban forgó rendelkezést közvetlenül hatályosnak nyilvánítani, lehetõséget adva ezáltal a mulasztó állam polgárainak jogaik bírói úton történõ érvényesítésére. Ebbõl is látszik, amit korábban már hangsúlyoztunk: az eredetileg közvetlenül nem hatályos jogszabály közvetlenül hatályossá válása a jog diszfunkcionális mûködésének tekinthetõ, alapja ugyanis minden esetben közösségi vagy állami kötelezettségszegés: “…minden esetben, amikor egy irányelvet megfelelõen végrehajtanak, a magánszemélyekre nézve a mindenkori tagállam által foganatosított végrehajtási intézkedések révén fejtik ki hatályukat.” Az irányelvek közvetlen hatályára vonatkozó, a Bíróság által felállított legfontosabb alapelvek a következõk:

1. A Szerzõdésnek a rendeletek közvetlen hatályát megállapító rendelkezésébõl nem következik, hogy más, ezen Cikkben említett jogszabályi kategóriák soha nem eredményezhetnek hasonló hatásokat. Az irányelvek kötelezõ erejének továbbá ellentmondana a közvetlen hatály teljes kizárása .A Bíróság ezen megállapításából az következik, hogy az irányelvek közvetlen hatályát, mint a kötõerõ biztosítékát, azaz – mint ahogy fent már megállapítottuk – egyfajta szankcióként, a másik oldalról nézve pedig jogorvoslatként fogja fel.
2. Az irányelvek közvetlen hatályának hiányában az effet utile elve sérülne meg. Ez tehát a Bíróság tevékenységét ebben a kérdésben (is) meghatározó alapvetõ jogpolitikai indok.
3. Az irányelvek közvetlen hatályának megállapítása szempontjából az adott rendelkezés “jogi természetének, rendszerének és jelentésének” a feltárása szükséges. A kérdéses rendelkezés közvetlen hatálya független az irányelv egészének közvetlen hatályától .
4. Az irányelv végrehajtását elmulasztó tagállam nem hivatkozhat saját mulasztására polgáraival szemben, a polgárok viszont jogosultak az irányelvre hivatkozni “minden belsõ, nem irányelv-konform jogszabállyal szemben”, feltéve, hogy az irányelv “tartalmilag feltétlen és kielégítõ mértékben pontos”szabályozást tartalmaz. A mulasztás az irányelvben meghatározott határidõ lejártával áll be.

Ezeket az alapelveket a Bíróság több ítéletében lényegében szó szerint megegyezõ módon, vagy visszautalásszerûen megismételte.
Mindeddig a közvetlen hatály vertikális típusáról volt szó, vagyis a megfelelõen végre nem hajtott közösségi jogszabályra hivatkozó magánszemély államával, illetve annak valamely szervével állt szemben. A közvetlen hatály korlátai azonnal szembetûnõvé válnak, mihelyt egy magánszemély egy másik magánszeméllyel szemben kívánja a végre nem hajtott irányelv által biztosított jogait érvényesíteni. Ebben az esetben ugyanis két alapvetõ jogelv ütközik: a Bíróságnak egyrészt védelemben kell részesítenie az irányelv rendelkezéseihez kapcsolódó jogszerû elvárásokat, másrészt viszont nem állapíthatja meg valakinek a felelõsségét olyan jogszabály alapján, melynek az illetõ nem címzettje. A közvetlen hatály megállapítása ugyan a magánszemélyekre is kiterjeszti a jogszabályba foglalt jogokat és kötelezettséget, ám a jogbiztonság elvével nyilvánvalóan nem férne össze a közvetlen hatály magánszemélyekre történõ visszamenõleges megállapítása. A Bíróság által megállapított közvetlen hatály révén a horizontális jogviszonyokban keletkezõ ezen ellentmondás feloldására a következõ lehetõségek adódtak:

1. A horizontális közvetlen hatály elutasítása azon az alapon, hogy egy magánszemély nem tehetõ felelõssé állama mulasztásáért. Itt szeretném megjegyezni azt, hogy vannak olyan szerzõdési rendelkezések, melyek vonatkozásában a horizontális közvetlen hatály fennállása nyilvánvaló és meg sem kérdõjelezhetõ.Ilyenek például a versenyjogi rendelkezések (85. és 86.Cikk), melyek közvetlen és feltétlen tilalmakat fogalmaznak meg a közösségi jog hatálya alá tartozó vállalatok számára.
2. A horizontális közvetlen hatály korlátok között történõ elfogadása.
3. A mulasztó tagállam felelõsségének valamiképpeni realizálása. Ez úgy történhet, hogy a mulasztásból kárt szenvedett magánszemély állama ellen indít pert, mivel annak kötelezettségszegése következtében – a horizontális közvetlen hatály hiánya miatt – nincs lehetõsége közvetlenül a károkozótól követelnie kára megtérítését (közvetlen hatály hiánya miatti mögöttes állami felelõsség).

A Bíróság joggyakorlata során a fenti 2. és a 3. megoldást fogadta el. Több ügyben megállapította ugyanis azoknak az alapvetõ, alkotmányosnak nevezhetõ közösségi jogi elveket megfogalmazó rendelkezéseknek a horizontális jogviszonyokban is érvényesülõ közvetlen hatályát, melyek – a Bíróság jogértelmezése szerint – a közösségi jog valamennyi alanyát kötelezik Ilyen jogelvek, illetve rendelkezések:
· az állampolgársági és egyéb alapon történõ diszkrimináció tilalma ,
· a személyek, az áruk, a szolgáltatások és a tõke szabad áramlása .
A Szerzõdés fenti alapelveket megfogalmazó rendelkezéseinek horizontálisan is érvényesülõ közvetlen hatállyal való felruházása mellett a Bíróság a Marshall-ügyben általános jelleggel mondta ki azt, hogy “ egy irányelv önmagában magánszemélyeket nem kötelezhet…” , mivel a Szerzõdés 189 Cikke szerint az irányelvek csak a címzett tagállamokat kötelezik, így horizontális közvetlen hatályuk kizárt. A fõügyész állásfoglalásában annak a véleményének adott hangot, hogy “ Az irányelveknek az ún. horizontális hatállyal való felruházása teljesen eltüntetné a rendeletek és az irányelvek között a Szerzõdés 189. és 191. Cikke által megállapított különbségeket.” Az irányelvek horizontális közvetlen hatályának hiányát a Bíróság az “állami szerv” fogalmának a lehetõ legtágabb módon történõ meghatározásával igyekezett kompenzálni .
A fenti 3. megoldás vonatkozásában a Francovich-ügyben tette meg a döntõ lépést a Bíróság, amikoris kimondta az állami kárfelelõsség elvét a közösségi jog nem, vagy nem megfelelõ végrehajtása miatt. Az irányelvek horizontális közvetlen hatályának hiánya – a Bíróság döntése szerint – ugyanis nem okozhat jogsérelmet a polgárok számára, ezért ebben az esetben a mulasztó államnak kell mögöttesen belépnie a jogviszonyba és viselnie a felelõsséget végrehajtási kötelezettségei megszegéséért. A polgároknak tehát jogukban áll a horizontális jogviszonyt vertikálissá transzformálva közvetlenül államukat perelni, a nemzeti bíróságok pedig jogosultak és kötelesek kártérítésre kötelezni az államot abban az esetben, ha megállapítható, hogy az elmulasztotta a közösségi jogból származó kötelezettségei teljesítését. A Francovich-döntés tehát nem az irányelvek horizontális közvetlen hatályának elfogadását jelentette – ezt a bírósági joggyakorlat továbbra is kizárja – , hanem a horizontális jogviszony vertikálissá és ezáltal peresíthetõvé tételét szolgálta. A Bíróság ítélete már csak amiatt is szerencsés volt, mert megszüntette az állami és a magánszektor alkalmazottai között a jogaik érvényesíthetõsége vonatkozásában de facto fennálló különbséget, a közösségi jog végrehajtására – az államok által polgáraik számára fizetendõ kártérítések kilátásba helyezése révén -gyakorolt hatása és jogpolitikai jelentõsége pedig szinte felbecsülhetetlen.
Ami pedig az Európai Bíróságnak a közvetlen hatály tartalmi meghatározásában játszott szerepét illeti, mindenekelõtt kiemelendõ az a következetes gyakorlat, mellyel az ezen jellemzõvel rendelkezõ közösségi jogszabályok független, autonóm érvényesülését védte és védi.A közvetlen hatály lényege ugyanis az, hogy általa közvetlen jogviszony jön létre a Közösség és a közösségi jog hatálya alá tartozó magánszemélyek között, így minden olyan nemzeti intézkedés vagy gyakorlat, mely az ilyen közössségi jogszabályok tartalmát megváltoztatja, alkalmazásuk szempontjából feltételeket, külön nemzeti szabályokat állapít meg, tehát az azokban foglalt jogok és kötelezettségek automatikus és teljes érvényesülését bármilyen módon gátolja vagy lehetetlenné teszi, jogellenes. Ebben az esetben ugyanis – még a “jószándékú”, nem diszkriminatív nemzeti intézkedések esetén is – a közös jog lényege: az egységes alkalmazás kerülne veszélybe, ami nélkül pedig autonóm európai jogrendrõl beszélni nem lehet. Így többek között nem megengedett
· a rendeletek közösségi jellegének “elrejtése” nemzeti jogszabályba foglalás révén, mivel ez a gyakorlat ellentmondana a közvetlen hatály elvének, sértené a közösségi szervek azon jogát, hogy jogalkotás révén közvetlenül kerüljenek kapcsolatba az Unió polgáraival, másrészt pedig – a jogértelmezési lehetõség megvonásával – csökkentené a Bíróság hatáskörét is.
· Tilos bármiféle jogszabályi, adminisztratív, vagy egyéb akadály emelése a közösségi rendeletek közvetlen hatályosulása elé. Így például a nemzeti hatóságok semmilyen formában nem gátolhatják a közvetlenül hatályos közösségi jogszabályok által biztosított jogok gyakorlását, ugyanakkor biztosítaniuk kell az ezen normák által meghatározott kötelezettségek betartatását.
· Ugyancsak nem megengedett a nemzeti bíróságok azon jogának korlátozása, hogy eldönthessék a közvetlen hatállyal rendelkezõ közösségi jogszabály végrehajtása érdekében megszületett nemzeti rendelkezések tartalmi megfelelõségét. A közvetlen hatály tehát megteremti a lehetõséget a nemzeti bíróságok számára, hogy döntést hozzanak a közösségi jog végrehajtása érdekében megszületett nemzeti normák jogszerûsége vonatkozásában.
· A nemzeti hatóságok nem bocsáthatnak ki a közvetlenül hatályos közösségi jogszabályok vonatkozásában kötelezõ érvényû értelmezési szabályokat, mivel az ilyen jellegû normák értelmezése egyedül a Közösség és a tagállamok bíróságainak joga és kötelessége. A nemzeti bíróságok értelmezési jogosítványai tehát a közvetlenül hatályos közösségi jog vonatkozásában a nemzeti szervek által nem korlátozhatók.
· Mivel a közvetlen hatállyal rendelkezõ közösségi jog elsõdlegességet élvez a nemzeti joggal szemben, így az ilyen jellegû közösségi normákat a nemzeti bíróságok kötelesek automatikusan alkalmazni és a velük ellentétes nemzeti szabályokkal szemben is érvényesíteni. Ha egy nemzeti bíróság elött folyó ügyben vita támad valamely közösségi jogszabály közvetlen hatálya felõl, az adott bírói fórum köteles elõzetes döntés iránti kérelmet elõterjeszteni. A közösségi jog primátusa értelmében továbbá a közösségi közigazgatásnak a közvetlenül hatályos közösségi jogra alapuló határozatai is a nemzeti jog fölött állnak. Az ilyen közigazgatási (bizottsági) határozatok kötelezõ erejét és végrehajtását az sem befolyásolhatja, hogy a nemzeti bíróságok korábban az adott ügyet jogerõsen már elbírálták.
Összegzésül még egyszer szeretném hangsúlyozni, hogy míg a közvetlen hatály Bíróság általi védelme a jog helyes, addig megállapítása a jog helytelen müködését jelenti és ez utóbbi ellentmond a jogbiztonság elvébõl fakadó azon követelménynek is, melynek értelmében valamely jogszabály lényeges jellemzõinek – így többek között személyi hatályának – megállapítása nem a jogalkalmazó, hanem a jogalkotó szervek joga és feladata. Ez az ellentmondás különösképpen nyilvánvalóvá vált a horizontális közvetlen hatállyal kapcsolatos kérdések kapcsán. Az Európai Bíróság azonban nem tehetett mást:a kötelezettségszegés merev jogértelmezéssel történõ védelme, a saját jogsértésre való hivatkozás elfogadása ugyanis sokkal inkább veszélybe sodorta volna, sõt teljes mértékben aláásta volna a jogbiztonságot a Közösségben.
A közvetlen hatály Bíróság általi megállapítása valamely végre nem hajtott közösségi jogszabály esetén tehát a kisebbik rossz választását jelenti a közösségi jog függetlensége, egységessége és hatékony érvényesülése érdekében.

%%%
4. Az Európai Bíróság és a Közösség hatásköre

4.1. A Közösség általános hatásköre

Az Európai Közösség hatásköre azon ügyek összességét jelenti, melyekben a közösségi szervek jogosultak, illetve – meghatározott esetekben – kötelesek eljárni. Ez a Közösség általános hatásköre, mely a tagállamok nemzeti hatásköreinek átruházása révén jött létre, s melytõl meg kell különböztetni a Közösség belsõ hatásköri rendjét, mely az egyes közösségi szervek – beleértve a tagállamokat is – hatáskörét határozza meg az általános hatáskörbe tartozó közösségi feladatok, politikák megvalósítása során. A közösségi szervek részére biztosított kompetenciák, mint különös hatáskörök gyakorlása során tehát az általános hatáskör úgy jelenik meg, mint hatásköri korlát, mely a saját különös hatáskörében eljáró szerv tevékenységének, eljárásának határait jelöli ki.
A Közösség általános hatáskörét, csakúgy mint a belsõ hatásköröket a Közösség alkotmányos alapjának tekinthetõ szerzõdési joganyag állapítja meg. Mindazon ügyek, melyek a szerzõdésekben nem szerepelnek közösségi feladatként, illetve célkitûzésként, a tagállamok kizárólagos hatáskörében maradtak. A 3B Cikkely értelmében ugyanis “a Közösség a Szerzõdés által ráruházott hatáskörben és az abban meghatározott céloknak megfelelõen jár el,.. s tevékenysége nem léphet túl azon, ami a Szerzõdés célkitûzéseinek megvalósításához szükséges.”
Ezen látszólag egyértelmû és világos megfogalmazás ellenére a Bíróság számos esetben találkozott azzal a kérdéssel, hogy egy adott ügy kapcsán rendelkezik-e a Közösség hatáskörrel. Az ún. cellulóz-ügyben például arról kellett döntenie a Bíróságnak, hogy alkalmazhatók-e a közösségi jog versenyjogi szabályai akkor, ha a közösségi jogot sértõ megállapodást kötõ felek a Közösség területén kívüli honosságú jogi személyek. A Bíróság végül a közösségi versenyjog alkalmazása vonatkozásában mind a felperesek által hangoztatott bejegyzés szerinti területi hatály elvét, mind pedig a Bizottság által védelmezett hatáselvet elvetette, s a végrehajtás szerinti területi hatály elvét állította fel. A Magill-ügyben a Bíróság ismételten megerõsítette azt az esetjogából “nyilvánvalóan következõ” elvet, hogy nem lehet a Közösségen belül olyan nemzetközi egyezmények rendelkezéseire hivatkozni, amelyet a Szerzõdés hatálybalépése, vagy valamely tagállam csatlakozása elõtt fogadtak el, mivel a közösségi jog nem foglalhatja magában olyan államok jogát, amelyek nem tagok. Ha pedig a Szerzõdést már ratifikált állam köt ilyen megállapodást, akkor ez a közösségi szerveknek a Szerzõdésben biztosított hatáskörét nem korlátozhatja, mivel a tagállamok egyoldalúan nem jogosultak a Szerzõdés rendelkezéseinek módosítására. Ebben az ügyben tehát a tagállamok által kötött nemzetközi egyezmények korlátozó hatásától “mentette meg” a Közösség hatáskörét az Európai Bíróság ítélete.A Walrawe-ügyben a sporttevékenység közösségi jog hatálya alá tartozása volt a kérdés, s a Bíróság válasza értelmében a sporttevékenységre annyiban terjed ki a közösségi jog hatálya, amennyiben az a 2.Cikk szerinti gazdasági tevékenységnek minõsül. A Doná v. Mantero ügyben azután a hivatásos labdarúgást a 2.Cikk szerinti gazdasági tevékenységnek minõsítve a Bíróság megállapította a Közösség hatáskörét. Az ún. tûzkárbiztosítás-ügyben a biztosítási szolgáltatásoknak a közösségi versenyjog hatálya alá tartozását mondta ki a Bíróság, mivel “ha az EGK Szerzõdés bizonyos tevékenységeket ki akart vonni a versenyszabályok alól, akkor kifejezett kivételeket fogalmazott meg erre vonatkozóan”.
A közösségi jog közvetlenül hatályosuló normái vonatkozásában pedig gyakran magánjogi aktusok, illetve magán-, vagy jogi személyek magatartásának közösségi jog hatálya alá tartozásának kérdését kell eldöntenie a Bíróságnak. A versenyjogi ügyekben például a Bizottság határozatának megsemmisítését kérõ felperesek védekezésének egyik leggyakoribb indoka, hogy a Bizottság esetükben tévesen állapította meg a 85. vagy a 86. Cikk alkalmazhatóságát. A Bíróságnak ilyenkor az adott megállapodás, döntés vagy magatartás jellegének és hatásának a közösségi jog szabályai tükrében történõ elemzése révén kell választ adnia a közösségi jog hatályának kérdésére. A Bíróság számára ezekben az ügyekben nem a megállapodás formális jogszerûségének kérdése a döntõ, hanem az, hogy létrejött-e versenykorlátozó hatás, azaz megállapítható-e a közvetlenül hatályos, azaz magánszemélyekre nézve is kötelezõ rendelkezések megszegése. A hatáskör-analízis egyik legfontosabb alapelvét mondta ki a Bíróság, amikor úgy fogalmazott, hogy a közösségi intézmények vonatkozásában az aktus hatékonysága fontosabb szempont, mint a hatáskör formális hiánya .(Ugyanakkor ezt az elvet nem tartotta alkalmazhatónak az Unió külügyi jogköre kapcsán).
Az Unió általános hatáskörének megállapítása tehát nem olyan egyszerû feladat, mint amilyennek elsõ pillantásra látszik.A helyzetet tovább bonyolítja, hogy a közösségi jog közvetlen hatálya azzal a következménnyel jár, hogy az Európai Bíróságnak olyan jogesetekkel is foglalkoznia kell, melyekben a tagállamok által saját kizárólagos nemzeti hatáskörben meghozott jogszabályai közösségi jogot sértõ voltáról kell nyilatkozni. Az ugyanis, hogy az Unió általános hatáskörét a 3B Cikkely rendelkezései korlátozzák, nem jelenti azt, hogy az azon kívül esõ szabályozási tárgyak vonatkozásában a tagállamok tetszés szerint járhatnak el: a közösségi jog primátusának elve ugyanis feltétlen, azaz minden közvetlenül hatályos közösségi norma esetén érvényesül minden nemzeti jogszabállyal szemben, s nem korlátozódik csupán a párhuzamos jogosítványok területére.A Bíróság számos ügyben megállapította, hogy nem lehet olyan nemzeti hatáskörben meghozott nemzeti jogszabályokra hivatkozni, melyek gátolják, vagy akadályozzák a közösségi jog “egységes és teljes” érvényesülését. Ezekben az esetekben a Bíróság következetesen alkalmazta a közösségi jog primátusának elvét és magánszemélyeknek sem engedte meg, hogy úgy éljenek a nemzeti hatáskörben alkotott jogszabályok által biztosított jogaikkal, hogy eközben magatartásuk ellentétes legyen a közösségi jog közvetlenül hatályos szabályaival. A Consten and Grundig-ügyben például úgy rendelkezett a Bíróság, hogy “ a közösségi versenyjogi szabályok nem teszik lehetõvé a nemzeti védjegyjog rendeltetésének nem megfelelõ gyakorlását abból a célból, hogy azzal a közösségi kartelljog alkalmazását meghiúsítsák”.Az ún. kukoricavetõmag-ügyben pedig a nemzeti ipari vagy kereskedelmi tulajdonjog olyan gyakorlását nyilvánította a közösségi jogot sértõnek a Bíróság, mely – összekapcsolódva a licenciavevõ kizárólagos forgalmazási jogával – abszolút területi védelmet eredményez. Ezek az esetek egyértelmûen bizonyítják, hogy a Bíróság elõtt nem lehet a nemzeti hatáskörre hivatkozni akkor, ha az abban meghozott (pl nemzeti védjegyjogi, vagy ipari tulajdonjogi) jogszabályok szerinti eljárás közösségi jogot sértõ hatást eredményez. Ez is azt mutatja,hogy az integráció mai fejlettségi foka és a közösségi jog napjainkban tapasztalható kiterjedtsége mellet lényegében már nincs olyan terület, ahol a tagállamok – sõt egyre inkább a magánszemélyek is! – jogi cselekményeik során figyelmen kívül hagyhatnák a közösségi jog szabályait.
A Közösség általános hatáskörének kérdését érintette a Bizottság v. Tanács ügy is , melynek során a Bíróság a 235.Cikk alkalmazhatóságával kapcsolatban megállapította, hogy az olyan tartalék jogkört tartalmaz, mely csak minden egyéb jogalap híján szolgálhat a Közösség hatáskörének alapjául.
A Közösség hatásköre nem azt jelenti, hogy ezen ügyekben kizárólag a közösségi szervek jogosultak ellátni, sõt a párhuzamos hatáskörök vonatkozásában a szubszidiaritás elve értelmében a tagállamok eljárása számít alapesetnek. Ezen ügyek kapcsán számos olyan kérdés felmerül, melyek megválaszolásában – pontos és kimerítõ szerzõdési rendelkezések hiányában – a Bíróság esetjoga mindvégig komoly szerepet játszott. Ezek a kérdések a következõk:
· Mely ügyek tartoznak a Közösség kizárólagos hatáskörébe?
· Hogyan tehet szert valamely terület vonatkozásában a Közösség kizárólagos hatáskörre?
· Biztosít-e lehetõséget a közösségi jog retranszferre, azaz valamely terület visszaszármaztatására a Közösség kizárólagos hatáskörébõl párhuzamos hatáskörbe?
· Mi a jogszerû eljárás a párhuzamos hatáskörbe tartozó ügyek vonatkozásában?

4.2. A Közösség kizárólagos hatásköre

A Közösség általános hatáskörét érintõ ügyekben tehát azt a kérdést kell a Bíróságnak megválaszolnia, hogy az adott tényállásra – megállapodásra, magatartásra vagy jogi aktusra – alkalmazhatók-e a közösségi jog szabályai. Ehhez mindenekelõtt meg kell vizsgálni a vita tárgyát képezõ aktus jellemzõit és hatásait, s ezeket össze kell vetni a közösségi jog rendelkezéseivel. Láttuk, hogy a hatáskör-analízis során a Bíróság a közösségi hatáskört tágan értelmezve azon aktusokat is konzekvensen a közösségi joggal ellentétesnek nyilvánít, mely aktusok nemzeti hatáskörben jogszerûen születtek meg, vagy a nemzeti hatáskörben jogszerûen alkotott jogszabályok keretein belül maradtak, ám hatásukat tekintve mégis ellentétesek a közösségi jog szabályaival. Ebben az esetben tehát nem a nemzeti jogszabály közösségi jogot sértõ volta a kérdés, hanem a nemzeti jog által biztosított jogosultságok felhasználásának módja és hatásai. Emellett pedig természetesen a közösségi jogszabályok által használt fogalmak elemzése szükséges annak megállapításához, hogy az adott tevékenység, magatartás vagy aktus a közösségi jog hatálya alá tartozik-e vagy sem.
Ha az általános hatáskör-analízis arra az eredményre vezet, hogy az adott ügyben fenáll a Közösség hatásköre, akkor az még mindig kétféle lehet: vagy kizárólagos vagy párhuzamos.A kizárólagos közösségi hatáskörbe tartozó ügyek jellemzõje, hogy ezekben az esetekben a tagállamok csak abban az esetben alkothatnak jogot, ha azt a Tanács engedélyezte, vagy ahhoz – meghatározott feltételek egyidejû fenállása esetén – a Bizottság hozzájárult. A kizárólagos hatáskörök vonatkozásában a Bíróság szerepe kettõs: egyrészt – mivel a közösségi jog nem tartalmazza az ebbe a körbe tartozó ügyek kimerítõ, taxatív felsorolását – az általános közösségi hatáskörbe tartozó szabályozási területek csak a közösségi joganyag szövegének, összefüggéseinek és céljainak elemzése révén sorolhatók be a párhuzamos vagy kizárólagos hatáskörök csoportjába, másrészt pedig fontos szerepet játszott a bírósági esetjog a kizárólagos hatáskör jogi természetének meghatározásában is.
Ami a Bíróság elsõ funkcióját illeti, arra jó példa a kizárólagos közösségi hatáskör megállapítása a közös kereskedelempolitika, vagy a hasadóanyagokkal való ellátás és azok szállítása vonatkozásában.Ez a hatáskör-analízis jól példázza a Bíróság jogértelmezõ gyakorlatát és egyben rámutat annak okaira is. Mivel a közösségi joganyag – nem utolsósorban politikai okokból- csak elvétve tartalmazza a kizárólagos hatáskörrel való felruházásra vonatkozó rendelkezéseket, ezért a Bíróságnak az Egyezmények szövegének elemzése során arra a kérdésre kell választ keresnie, hogy az adott területen megvalósítható-e a közösségi célkitûzés kizárólagos közösségi hatáskör hiányában is. Ha ugyanis így is megvalósítható, akkor a szubszidiaritás elve értelmében fenn kell tartani a tagállamok eljárását is lehetõvé tevõ párhuzamos hatáskört. Ezen joggyakorlat oka pedig az egyezményi joganyag programalkotó jellegében rejlik: a Szerzõdések szövegei nem azt mondják ki, hogy valamely szabályozási terület az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik, hanem célokat jelölnek ki és meghatározzák a célok elérése érdekében szükséges feladatokat. A bírósági analízis tárgya tehát ebben az esetben annak vizsgálata, hogy a közösségi célkitûzés az adott terület vonatkozásában mennyire átfogó és ezen célkitûzés eredményes megvalósítása biztosítható-e abban ez esetben, ha a nemzeti jogalkotó szervek hatásköre is fennmarad. A Bíróság tehát ezekben az ügyekben is a jogértelmezés azon elveit követi, mely elvek egész tevékenységére rányomják a bélyeget: a “tartalom és cél szerinti megítélés” elvét, valamint a “cél és tevékenység szerinti értelmezés” elvét.
Ami pedig a Bíróság azon szerepét illeti, mely a kizárólagos hatáskör jogi természetének megvilágítására irányul, arra nézve a következõ példákat említhetjük: a 47-48/83 sz. ügyben a Bíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a tagállamok szükséghelyzetben az Unió kizárólagos hatáskörének fennállása esetén is alkothatnak jogot. Az ún supply agency-ügyben pedig azt mondta ki a Bíróság, hogy a kizárólagos közösségi hatáskör fennmarad akkor is, hogy az annak keretében létrehozott rendszer érvényességi ideje anélkül járt le, hogy a rendszer további mûködtetését illetõen bármiféle döntés született volna. Amíg tehát az elsõ megállapítás szûkíti, addig a második tágítja a kizárólagos hatáskör korlátait.
A Bíróságnak a kizárólagos közösségi hatáskörök vonatkozásában elfoglalt álláspontja nagyon közel áll azokhoz a gondolatokhoz, melyeket James Madison fejtett ki a Federalist hasábjain az Egyesült Államok alkotmányának ratifikálása mellett érvelve: “Nincs vitathatatlanabb alaptétele a jognak, vagy akár a józan észnek, mint az, hogy ha a cél szükséges, akkor az eszközök engedélyezve vannak; ha adva van az általános jogkör megtenni valamit, abba beletartozik minden különös jogkör, ami szükséges, hogy valóban meg legyen téve.”
Aligha vitatható: a közösségi célok által “szentesített” kizárólagos felhatalmazás is ilyen “különös” jogkörnek tekinthetõ.

4.3. A kizárólagos hatáskörök bõvítése

Az integráció folyamata felfogható úgy, mint folyamatos hatáskör-átruházás: a Közösség hatásköre a tagállamok hatáskörének rovására növekszik. Ezen folyamat során új közösségi hatáskörök születnek, illetve már meglévõ práhuzamos hatáskörök válnak kizárólagossá. Amíg az új közösségi hatáskörök megállapítása a közösségi jog alkotóinak, mindenekelõtt a Szerzõdéseket aláíró és ratifikáló tagállamoknak a kompetenciája, addig a párhuzamos hatáskörök kizárólagossá válásának vonatkozásában – a folyamatot szabályozó pontos tételes jogi szabályok hiányában – a Bíróság esetjoga meghatározott szerepet játszott.
Ha valamely, a párhuzamos hatáskörök területére esõ életviszonyt a nemzeti jogalkotó szabályoz, ezen aktusával nem hoz létre kizárólagos hatáskört az adott életviszony vonatkozásában. Ennek oka nyilvánvalóan az, hogy az általa alkotott jogszabállyal szemben a közösségi jog primátust élvez, így a megalkotott norma csak addig marad alkalmazható, ameddig a közösségi jog hallgat az adott kérdésben. A párhuzamos hatáskörök jogalkotás révén történõ kizárólagossá tételének tehát alapfeltétele, conditio sine qua non-ja a megalkotott jog primátusa. Enélkül az adott jogszabály nem alkalmas arra, hogy jogalkotás révén kizárólagos kompetenciát eredményezzen.
A kizárólagos hatáskör megállapítható természetesen kifejezetten, jogi rendelkezések – ún. pre-emption-klauzulák – alkalmazása révén is. Ebben az esetben a Bíróság – miként azt a Wulro- , vagy a Denkavit Futtermittel v. Észak-Rajna-Vesztfália -ügyben tette – a pre-emption-klauzulák elemzése révén dönt a megalkotott nemzeti jogszabály és a közösségi jog viszonyáról. Itt azonban nem az a kérdés, hogy egy adott nemzeti jogi rendelkezés összhangban áll-e a közösségi joggal, hanem az, hogy a pre-emption-klauzula – szövegét tekintve – alkalmas-e arra, hogy kizárólagos hatáskört eredményezzen. Ha ugyanis alkalmas erre, akkor nem szükséges semmiféle kollíziós analízist végeznie a Bíróságnak, lévén, hogy a nemzeti rendelkezés – hatáskör hiányában – eleve, azaz tartalmától függetlenül alkalmazhatatlan.
A közösség jogalkotás önmagában véve még nem eredményezi azt, hogy az adott területen kizárólagossá válik az Unió hatásköre, csupán azt, hogy – amennyiben a megalkotott norma kötvetlen hatállyal bír – minden vele ellentétes nemzeti jogszabály alkalmazhatatlanná válik. Az elõfoglalás elvének elfogadása és általánossá válása felé vezetõ úton az elsõ lépést a Simenthal-ügyben tette meg a Bíróság. Ebben az ítéletében ugyanis – túllépve a szûk értelemben vett primátus elvén – már azt fejtette ki, hogy az EGK Szerzõdés rendelkezései és a közösségi intézmények közvetlenül alkalmazható rendelkezései “ kizárják a nemzeti jogalkotási intézkedések érvényes meghozatalát abban a mértékben, amennyire azok összeegyeztethetetlenek lennének a közösségi elõírásokkal. Ha ugyanis azon nemzeti jogalkotási aktusok, melyek olyan területet érintenek, amelyet a közösségi jogalkotó már szabályozott, vagy amelyek egyébként összeegyeztethetetlenek a közösségi jog rendelkezéseivel, bármiféle jogi hatást eredményezhetnének,akkor ez egyben azon kötelezettségek érvényesülésének tagadását jelentené, melyeket a tagállamok a Szerzõdés alapján fenntartások nélkül és visszavonhatatlanul felvállaltak, s ezáltal a Közösség alapjai válnának kérdésessé.” Ez tehár már egy minõségileg magasabb szint: nem csupán alkalmazhatatlanná teszik a közösségi normák a velük ellentétes nemzeti rendelkezéseket, hanem eleve lehetetlenné teszik azok jövõbeni meghozatalát, vagyis normatív tiltott zóna létrehozásával kizárólagos hatáskört teremtenek annyiban, amennyiben a meghozott nemzeti jogszabályok “ összeegyeztethetetlenek lennének a közösségi elõírásokkal”. Ez az ítélet egyben azt is elõrevetítette, hogy a Bíróság gyakorlatában a jövõben a kollíziós viták eldöntése során a tartalmi összeütközések elemzése mellett egyre nagyobb hangsúly helyezõdik majd a hatásköri kérdések vizsgálatára.
A Prantl-ügyben azután a Bíróság már expressis verbis kimondta az elõfoglalás, azaz a hatáskör jogalkotás révén történõ kizárólagossá tételének elvét: “ha egyszer a piac közös szervezetének szabályai úgy tekinthetõek, hogy teljes rendszert alkotnak, a tagállamoknak már nincs hatáskörük ezen a területen, hacsak a közösségi jog kifejezetten másként nem rendelkezik.” Ezzel az ítélettel az elõfoglalás elve a közösségi jog általánosan elfogadott elvévé vált, a pre-emption analízis pedig bekerült az Európai Bíróság mindennapos “eszköztárába”.
A pre-emption analízis tárgya egy tisztán hatásköri kérdés eldöntése: alkalmas-e a közösségi joganyag az adott területen arra, hogy kizárólagos hatáskört eredményezzen, vagy nem. Avagy megfordítva a kérdést: elképzelhetõ-e a nemzeti jogalkotás az adott területen anélkül, hogy a közösségi jog érvényesülése bizonytalanná váljék. A Prantl-ügyben két követelményt állított fel a Bíróság arra vonatkozóan, hogy az elõfoglalás bekövetkezzék:
· a közösségi jog szabályai az adott területen teljes rendszert alkossanak (leszabályozás),
· a közösségi jog ne tartalmazzon kifejezett fenntartó rendelkezéseket a nemzeti hatáskör vonatkozásában (kifejezett fenntartás hiánya).
Egy évvel késõbb, az ún CERAFEL-ügyben a Bíróság a fenti kritériumokat kiegészítve megállapította, hogy a közösségi jog abban az esetben is kizárhatja a nemzeti jogalkotás lehetõségét, ha az utóbbi akadályozná a “piac közös szervezetének megfelelõ mûködését”. Az ítélet szövegét elemezve megállapítható, hogy ezek a kritériumok csak annyiban tekinthetõk konjunktív feltételnek, amennyiben a kifejezett fenntartás hiányára vonatkoznak. Azok a követelmények ugyanis, hogy az adott kérdéssel “a piac szervezete kimerítõen foglalkozott”, valamint, hogy a nemzeti jogalkotás akadályozná “a piac közös szervezetének megfelelõ mûködését”,egymáshoz való viszonyukat tekintve vagylagos feltételeknek tekinthetõk, azaz valamelyik kritérium fennállása már önmagában is elegendõ a kizárólagos hatáskör megállapításához.
1988.-ban a Bizottság v. Belgium ügyet pedig már a pre-emption elv következetes és kizárólagos alkalmazásával döntötte el a Bíróság: a nemzeti jogalkotó hatáskörének hiányára hivatkozva a felperes Bizottság javára döntött annak ellenére, hogy a közösségi és a nemzeti rendelkezések között semmiféle tartalmi összeütközés nem volt: a belga jogszabály csupán kiterjesztette a közösségi rendelkezések tárgyi hatályát. A bírósági döntés üzenete egyértelmû: a kizárólagos közösségi hatáskör azt jelenti, hogy az adott területen a nemzeti jogalkotás teljes mértékben kizárt: még kiegészítõ, végrehajtó jellegû normák kibocsátására sincs lehetõség, és nem releváns körülmény a nemzeti jogszabálynak a közösségi joggal való összhangja sem.
Az Európai Bíróság által felállított pre-emption doktrína kétségkívül integrációpárti elmélet és a föderális jogrend kialakulásának irányába mutat. Jogpolitikai indokoltsága azonban nem vonható kétségbe: ha a tagállamok a kizárólagos közösségi hatáskörbe tartozó ügyekben tetszésük szerint “javíthatnák”, illetve egészítenék ki a közösségi jog szabályait, akkor a Bíróság által felállított , nagyon fontos alapelv, a teljes és egységes alkalmazás elve kerülne veszélybe. Ezen a területen ugyanis – szól a bírósági joggyakorlat üzenete – a közösségi jog javítására, hatékonyságának növelésére egyetlen eszköz áll csupán a tagállamok rendelkezésére: a közösségi jog módosítása, illetve fejlesztése. A normatív tiltott zónák létrejöttének tehát mindenképpen van egy közösségi jogalkotást serkentõ hatása. A tagállamok nincsenek ugyanis eltiltva a jogalkotástól még ezekben az ügyekben sem, ám ezt nem önállóan, szuverén módon, hanem csak a többi tagállammal együtt, “a közös érdek letéteményeseként”, közösségi jogot alkotva tehetik meg.
Mert azt egy pillanatra se felejtsük el, hogy azokat a jogszabályokat, melyek az elõfoglalásra leginkább alkalmasak, végülis a tagállamok képviselõi alkotják.

4.4. A jogalkotási hatáskörök visszaszármaztatása (retranszfer)

A kizárólagos közösségi hatáskörök által megszüntetett nemzeti jogalkotói jogosítványok – idõben és tartalmában is korlátozott – feléledésének lényegét a “retranszfer”, azaz visszaszármaztatás kifejezés nem fejezi ki pontosan. Nem arról van szó ugyanis, hogy valamely szabályozási terület a kizárólagos hatáskörök területérõl visszakerül a párhuzamos kompetenciák közé, hanem arról, hogy valamely konkrétan meghatározott kérdés vonatkozásában a tagállamok lehetõséget kapnak – a közösségi jog által meghatározott keretek között – nemzeti jogszabályok kibocsátására. Ennek oka azonban nem a nemzeti jogalkotói hatáskörök védelmében keresendõ – errõl már csak azért sem lehet szó, mivel a kizárólagos közösségi hatáskörbe tartozó ügyek esetében a nemzeti hatáskörök már megszûntek létezni, és ami nincs, azt nyilvánvalóan nem lehet védeni -, hanem arról, hogy a közösségi jog hatékonysága érdekében szükségesnek látszik a tagállamok felhatalmazása nemzeti rendelkezések meghozatalára.A közösségi jog hatékony érvényesülésének, a “teljes és egységes alkalmazásnak” a doktrínája az Európai Bíróság gyakorlatának az egyik – ha nem a legfontosabb – vezérlõ elve. Így nem meglepõ, hogy az ún. baromfihúspiac-ügyben a Bíróság annak ellenére jogszerûnek nyilvánította a közösségi jogszabály végrehajtása érdekében meghozott nemzeti rendelkezéseket, hogy erre a tagállamok semmiféle felhatalmazást nem kaptak. Ha azonban a tagállamok ezen aktusokat nem bocsátották volna ki, akkor veszélybe került volna a közösségi jog tényleges érvényesülése, így a nemzeti jogalkotó szervek eljárása – akiket amúgy is terhel az 5.Cikk szerinti általános végrehajtási kötelezettség – a Bíróság döntése értelmében összhangban állt a közösségi jog szabályaival. Ugyancsak a közösségi jog hatékony érvényesülésének elve határozhatta meg az Európai Bíróság bíráinak gondolkodását a Bizottság v. Egyesült Királyság ügyben, amikor a Bizottság általános felügyeleti jogkörét kitágítóan értelmezve megállapították, hogy – meghatározott feltételek egyidejû fennállása esetén – a Bizottság hozzájárulása helyettesítheti a Tanács engedélyét a nemzeti jogszabályok kibocsátásához. Egyik esetben sem arról, volt tehát szó, hogy a Bíróság hozzájárult volna a nemzeti hatáskörök többé-kevésbé hallgatólagos újjáélesztéséhez, hanem arról, hogy elfogadta azt, hogy a nemzeti jogalkotó szervek még a kizárólagos közösségi hatáskörök vonatkozásában is megtehetik azokat a szükséges intézkedéseket, amelyeket a “teljes és egységes” alkalmazás elve megkövetel. A tagállamok -fejtette ki a Bíróság – ezekben az esetekben a “közös érdek letéteményeseként” kötelesek eljárni, ami nyilvánvalóan azt jelenti, hogy bár formálisan belsõ nemzeti jogszabályt alkotnak, ezen jogalkotó tevékenységük során azonban fokozott mértékben kötelesek figyelembe venni a közösségi jog szabályait és elveit. Azt pedig, hogy ez valóban így történt-e, természetesen a Bíróság fogja megállapítani egy konkrét ügy kapcsán.
Minderre joggal mondhatja valaki: a Bíróság esetjogában a cél szentesíti az eszközt, hiszen amennyiben az a közösségi jog hatékony érvényesülését segíti elõ, a Bíróság kész tágan értelmezni akár még a közösségi jog olyan alapvetõ szabályait is, mint a hatáskör-visszaszármaztatás tilalma kifejezett felhatalmazás hiányában, ha viszont a teljes és egységes alkalmazás szempontjából indifferens az ügy, akkor a luxembourgi testület szigorúan érvényesíti a közösségi jog rendelkezéseit. Ezzel szemben viszont felhozható, hogy a kizárólagos közösségi hatáskörök nem “önmaguktól”, vagy a közösségi szervek egyoldalú rendelkezései következtében váltak kizárólagossá, hanem a tagálamok akarata hozta létre azt a teljesnek mondható rendszert a közös piac valamely szektorában, melynek szabályai az adott területet már olymértékben lefedik, hogy a közös rendszert mûködtetõ szabályok érvényesülése a nemzeti jogalkotói hatáskörök fennmaradása esetén már nem lenne biztosítható.Az Európai Bíróság legfõbb – akár történelminek is mondható – feladata annak biztosítása, hogy az európai integráció a jog uralmának jegyében haladjon elõre. A joguralom eszméje pedig csak tiszta és világos hatásköri rendszer kialakításával és fenntartásával képzelhetõ el, továbbá minden egészséges jogérzékkel megáldott ember számára elfogadhatatlan lenne az a gyakorlat, melynek során valaki a közösen elfogadott szabályok tényleges érvényesülését egyoldalú aktusokkal veszélyeztetné, vagy tenné lehetetlenné.

4.5. A párhuzamos hatáskörök és a szubszidiaritás elve

A párhuzamos hatáskörök területén tehát annak ellenére, hogy mindkét fél látszólag egyenrangú jogalkotói jogosítványokkal rendelkezik, valójában az Unió jogalkotója az “ügyek ura”, hiszen csak õ rendelkezik azzal a lehetõséggel, hogy az ebbe a körbe tartozó életviszonyok szabályozását kizárólagos hatáskörébe vonja. Ez olyan lehetõség, olyan hatalom, amit valamivel kompenzálni, korlátozni kell.
De vajon létezik-e olyan szabály, gyakorlat, vagy elv, mely az Unió és tagállamai viszonylatában korlátot emel a párhuzamos hatáskörök Közösség általi kisajátítása elé? Igen, létezik, s ez nem más, mint egy régi, évszázados jogelv, melyet Maastrichtban foglaltak bele az Unió “alkotmányába”, azaz a Római Szerzõdés szövegébe: a szubszidiaritás elve.
A szubszidiaritás elve általános formában azt a követelményt fogalmazza meg, hogy minden életviszonyt a jogalanyokhoz legközelebbi olyan szinten kell szabályozni, melyen az még hatékonyan megvalósítható. Az elv nem csupán a föderális államok jogalkotói hatásköri rendszerében jelenik meg, hanem áthatja például a központi hatalom és az önkormányzatok közötti hatáskörmegosztás rendszerét is. Az Unió és tagállamai tekintetében a szubszidiaritás elvének szerzõdésben történõ rögzítése pedig azt eredményezte, hogy a párhuzamos hatáskörök vonatkozásában uralkodóvá vált a nemzeti jogosítvány vélelme, azaz a közösségi jogalkotónak, ha valamely, a párhuzamos hatáskörök körébe esõ életviszonyt szabályozni kíván, minden esetben bizonyítania kell annak szükségességét, a szabályozást pedig az arányosság követelményének szigorú figyelembe vételével kell megvalósítania.
A szubszidiaritás elvét a Maastrichti Európai Uniós Szerzõdés 3B. Cikke iktatta be az Unió felépítésének és mûködésének alapelvei közé. E rendelkezés értelmében “a Közösség az e Szerzõdés által ráruházott jogok és a benne kitûzött célok korlátain belül cselekszik. Azokon a területeken, melyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, a Közösségek a szubszidiaritás elvével összhangban cselekednek, akkor, és oly mértékben, amennyiben a javasolt aktus céljait a tagállamok nem tudják kielégítõen elérni, és ugyanakkor a Közösségek a javasolt aktus nagyságrendjébõl és hatásaiból kifolyólag azt jobban véghez tudja vinni. Semmilyen, a Közösségek általi cselekvés nem mehet túl azon, ami e szerzõdés céljainak teljesítéséhez szüksége.”
Az EUSZ-rendelkezés tehát a hatékonyság követelménye által támasztott szükségesség elvét tette a közösségi jogalkotás legitimációs alapjává. Szerepel továbbá benne a közösségi célok megvalósítására való törekvés követelménye, ami a közösségi jog alapvetõen célorientált jellegével függ össze. A A szubszidiaritás elve értelmében tehát egy párhuzamos jogalkotói jogosítvány jogalkotás révén történõ kizárólagossá tétele csak abban az esetben lehetséges, ha az
1. a közösségi célok elérése érdekében szükséges,és
2. a szabályozás kellõ hatékonysága nemzeti jogalkotás révén nem biztosítható.
A közösségi jogalkotónak mindkét feltétel fennállását bizonyítania kell.
Mindez pedig az Európai Bíróság számára természetesen azzal a következménnyel jár, hogy amennyiben egy konkrét ügy kapcsán valamelyik fél a szubszidiaritás elvére hivatkozik, kénytelen elvégezni a szükségesség és az arányosság – nyilvánvalóan nem túl hálás feladatot jelentõ – vizsgálatát. Az elv bekerülése a Szerzõdés szövegébe ugyanis azt eredményezte, hogy a jogviták során hivatkozni lehet rá, s a vitában részt vevõ közösségi szervet terheli a szükségesség és az arányosság bizonyításának terhe. Érdekes kérdés – és erre majd csak a Bíróság joggyakorlata adhatja meg a választ -, hogy megítélhetõ-e kártérítés az Unió valamely szervével szemben, ha az a szükségesség határait átlépõ és/vagy az arányosság elvét figyelmen kívül hagyó jogalkotásával kárt okozott egy tagállamnak, vagy – közvetlenül hatályos közösségi jogszabály esetén – magánszemélynek.
A szubszidiartitás tehát éppen úgy a hatáskörelosztás rendezõelve, mint az elõfoglalás doktrínája, a két elv közötti összefüggés pedig abban ragadható meg, hogy az elsõ, vagyis a szubszidiartitás elve a második, azaz az elõfoglalás feltételeként értelmezhetõ. Korábban már rögzítettük az elõfoglalásnak egy – ha úgy tetszik: logikai – kritériumát, mely szerint csak elsõdlegességet élvezõ jog lehet alkalmas arra, hogy jogalkotás révén kizárólagossá tegyen egy addig párhuzamos hatáskört, most azonban ehhez hozzátehetjük még azt is, hogy Maastricht óta már csak a szubszidiartitás elvével összhangban álló jogalkotás képes erre. Az elõfoglalás feltételrendszere tehát kibõvült, ezzel párhuzamosan pedig megvalósulásának lehetõsége némiképp beszûkült.
A doktrínák tehát – mint a jogban általában – összefüggnek. Az Unió és a tagállamok közötti hatáskörelosztás dinamikáját jelentõ elõfoglalás és az ezt a dinamikát fékezni, lassítani igyekvõ szubszidiaritás két olyan általános (“alkotmányos”) elve a közösségi jognak, melyek tartalommal való megtöltése, részletes jogi természetrajzzal való felruházása nehéz, hálátlan, de szakmailag kétségkívül szép feladatot jelent.
Ez a feladat pedig az Európai Bíróságra vár…

%%% 5. Az Európai Bíróság szerepe a közösségi jog végrehajtásában és ellenõrzésében

5.1 A közösségi jog végrehajtásának általános modellje

A jog végrehajtása azon cselekvések összességét jelenti, melyeket a hatáskörrel rendelkezõ szervek a jogrend szabályai szerint kötelesek, illetve jogosultak megtenni a jogszabályok érvényesülése érdekében. A jogi normák ugyanis általános formában fogalmazzák meg a jogokat és a kötelezettségeket, ezek tényleges, egyedi megvalósulása azonban adminisztratív aktusok sokaságát igényli. Ennek érdekében a jogszabályok végrehajtására feljogosított szervezetrendszer – a jogrend szabályainak keretei között – elõkészíti, megszervezi, koordinálja és végrehajtja azokat a feladatokat, melyekre a jogszabályok tényleges érvényesülése érdekében szükség van. Ezen adminisztratív-végrehajtó tevékenységnek részét képezi a jogszabályokra vonatkozó javaslattételi és az ellenõrzési funkció is. Ez utóbbi keretében az adminisztratív szervek ellenõrzik a jogszabályok betartását, a vélt jogsértéseket kivizsgálják, majd megállapításaikat határozatban hozzák a jogalanyok tudomására.Bár kétségkívül sok, az igazságszolgáltatásra emlékeztetõ jellemzõvel bír, az adminisztratív szervek ezen tevékenysége azonban mégsem tekinthetõ bíráskodásnak.
A közösségi jog vonatkozásában a Bizottság és a tagállamok látják el a végrehajtás feladatát, bár a törvényhozó és a végrehajtó hatalom az európai jogrendben nem vált el teljes mértékben egymástól. A Bizottság ugyanis, amellett, hogy “gyakorolja azokat a jogokat, amelyeket a Tanács az általa kiadott rendelkezések végrehajtása céljából ráruház” , feladata ellátása céljából és a Szerzõdés alapján rendeleteket és irányelveket adhat ki , vagyis eredeti jogalkotó hatáskörrel is rendelkezik. A tagállamok pedig – mint a Szerzõdések ratifikálói – egyrészt “alkotmányozó”, vagyis jogalkotó funkciót látnak el, másrészt pedig – mint az 5.Cikk kötelezettjei – kötelesek a közösségi jogból származó kötelezettségeik teljesítése érdekében minden általános és egyedi intézkedést megtenni, azaz a közösségi jog végrehajtását minden rendelkezésükre álló eszközzel biztosítani. A Bizottság és a tagállamok között létrejött “végrehajtási föderalizmusban” a brüsszeli testület tölti be a központi, centrális szerepet, a tagállamok pedig a végrehajtás decentralizált “helyi” szerveiként jelennek meg. A közösségi jog tagállami végrehajtása a hagyományos állami végrehajtáshoz hasonlít azzal a különbséggel, hogy a közösségi jog vonatkozásában a nemzeti törvényhozó szerv is végrehajtó szervként szerepel(het). A Bizottság pedig a közösségi végrehajtás centrális szerveként birtokolja a javaslattételi és az ellenõrzõ funkciót lehetõvé tevõ jogosítványokat.
A tagállamok és a Bizottság viszonyát a “fékek és egyensúlyok”-, illetve – közösségi szóhasználattal – “az intézményi egyensúly és harmónia elve “jellemzi. A Bizottság ugyanis jogosult arra, hogy a közösségi jogból származó kötelezettség bármiféle megszegése miatt eljárást indítson valamely tagállam ellen, a tagállamok viszont kezdeményezhetik a Bizottság valamely aktusának megsemmisítését, illetve valamely aktus meghozatalának elmulasztása miatt bírósági eljárást indíthatnak a Szerzõdés megsértésének megállapítása céljából. Míg tehát a tagállamok nem jogosultak arra, hogy végrehajtási intézkedések megtételére kötelezzék a Bizottságot, csupán bírósági eljárás kezdeményezésére van joguk a 173., illetve a 175.Cikk alapján, addig a Bizottság indokolással ellátott állásfoglalásában konkrét lépések megtételére szólíthatja fel a tagállamokat. A tagállamok továbbá csupán a bizottsági aktusok jogszerûségét támadhatják meg, a Bizottság eljáráskezdeményezési jogköre viszont az 5.Cikkben megfogalmazott teljes tagállami végrehajtási kötelezettségre kiterjed,ami a közösségi joggal ellentétes jogalkotáson kívül magába foglalja a közösségi jog érvényesülését a gyakorlatban gátló, de formálisan jogszerû állami jogalkotást, gyakorlatot,illetve intézkedéseket is . Mindez a brüsszeli testület központi szerepének a bizonyítéka, és bár a legtöbben a mellérendeltséget hangsúlyozzák a tagállamok és a Bizottság viszonyában a közösségi jog végrehajtása terén, ez az asszimetria az ellenõrzés vonatkozásában mindenféleképpen egyfajta látens hierarchiát mutat.
A tagállamok és a Bizottság végrehajtási kötelezettsége egyaránt összetett jellegû: jogalkotói és adminisztratív aktusok meghozatatát egyaránt magába foglalja. A kizárólagos közösségi hatáskörbe tartozó ügyek vonatkozásában azonban a tagállami végrehajtás pusztán adminisztratív eszközökre korlátozódik, hiszen – mint azt a Bíróság töb ízben megállapította – ezen ügyek vonatkozásában a tagállamok még végrehajtó jellegû jogszabályokat sem alkothatnak.

5.2. A Bíróság szerepe a közösségi jog végrehajtásában

Az Európai Bíróság, mint a Közösség tág értelemben vett közigazgatási bírósága
· a 169., a 170. és a 171.Cikk alapján elbírálja azokat a kereseteket, melyeket a Bizottság valamely tagállam, illetve egy tagállam egy másik tagállam ellen indított a közösségi jogból származó kötelezettség megszegése miatt (végrehajtási kötelezettség megszegése miatti perek),
· a 173.Cikk alapján elbírálja azokat a kereseteket, melyeket a Bizottság határozatának megsemmisítése érdekében indítottak (bizottsági határozat felülvizsgálata iránti perek),
· a 175. Cikk alapján elbírálja azokat a kereseteket, melyek magánszemélyek a Közösség valamely szerve ellen intézkedés meghozatalának elmulasztása miatt indítottak (közigazgatás hallgatása miatti perek), valamint
· a 177. Cikk alapján értelmezi a végrehajtandó közösségi jogot a nemzeti bíróságok által az elõzetes döntési eljárás keretében feltett kérdések alapján.
Mint korábban már írtuk, a Bizottság általános aktusainak jogszerûségi felülvizsgálata, valamint az általános aktusok meghozatalának elmulasztása miatt indított keresetek elbírálása inkább alkotmánybírósági funkcióra emlékeztet.
A fenti eljárások során az Európai Bíróság jogfejlesztõ tevékenysége abban nyilvánul meg, hogy
· értelmezi, definiálja a közösségi jog által használt fogalmakat, feltárja azok értelmét, rögzíti a közösségi jogi szabályok alkalmazásának határait és feltételeit, mindezek révén pedig megállapítja a végrehajtási kötelezettség tartalmát és terjedelmét egy adott rendelkezés vonatkozásában (az anyagi jog fejlesztése),továbbá
· felállítja a végrehajtásra vonatkozó lényeges eljárási alapelveket, megállapítja az eljárási garanciákat és ezáltal biztosítja a megfelelõ eljárást, az eljárásjogi szabályok betartását (az eljárásjog fejlesztése).

5.3. A végrehajtási kötelezettség elmulasztása miatt indított eljárások

Az Európai Bíróság korábban már többször idézett alapelve értelmében a közösségi jogot a maga teljességében, egységesen és hatékonyan kell alkalmazni a tagállamokban. Ez az elv a végrehajtás vonatkozásában is a teljesség, egységesség és hatékonyság hármas követelményét fogalmazza meg a közösségi és a nemzeti végrehajtó szervekkel szemben. Az egységesség és a hatékonyság azonban sokszor csak egymás rovására teljesülhet: tagállamonként különbözõ lehet ugyanis a hatékony végrehajtás eszközrendszere, hiszen ugyanazon célt különbözõ jogi és társadalmi közegekben kell a nemzeti szerveknek elérni. A közösségi jog tényleges érvényesülése hatékony végrehajtást igényel, ami tagállamonként eltérõ eszközök alkalmazását és eltérõ intézkedések foganatosítását követeli meg.A “kreatítv” nemzeti végrehajtás azonban – még ha valóban a közösségi jog hatékony végrehajtását szolgálja is – óhatatlanul is nemzetivé formálhatja a közösségi jogot, s ezáltal az egységes alkalmazás követelményének teljesülését veszélyeztetheti. Nincs tehát könnyû helyzetben a Bíróság akkor, amikor a végrehajtási kötelezettség megszegése tárgyában kell döntést hoznia, hiszen gyakran különbözõ érdekek és különbözõ elvek között is döntenie kell.
Az alapszabadságokat és a közösségi politikákat megfogalmazó szerzõdési rendelkezések által meghatározott közösségi célkitûzések megvalósulása érdekében a Bíróság a tagállami kötelezettségeket tágan értelmezte, a mentesülés feltételei vonatkozásában viszont szûk korlátokat állapított meg. Felállította továbbá a kölcsönös elismerés és az egyenértékûség elvét, valamint számos szerzõdési rendelkezést közvetlenül hatályosnak nyilvánított.A tagállami kötelezettségeket megfogalmazó rendelkezések kiterjesztõ értelmezésére és közvetlen hatállyal történõ felruházására – a teljesség igénye nélkül – az alábbi példák hozhatók fel:
· a “vámmal egyenértékü díj” fogalmának meghatározása ,valamint a vámok és a vámjellegû díjak kiszabását, és a protekcionista nemzeti adóztatást megtiltó rendelkezések közvetlenül hatályossá nyilvánítása.
· A mennyiségi korlátozással egyenértékû intézkedés fogalmának meghatározása (Dassonville-formula) , valamint a mennyiségi korlátozást és az azzal egyenértékû intézkedést megtiltó rendelkezések közvetlenül hatályossá nyilvánítása.
· Azon látszólag nem diszkriminatív nemzeti elõírások, illetve szabványok alkalmazásának tilalma, melyek hatásukat tekintve a hazai termékeket védik az import korlátozásával, illetve kizárásával.A nemzeti intézkedések tényleges hatását középpontba állító jogértelmezés talaján fejlõdött ki a kölcsönös elismerés és az egyenértékûség doktrínája.
· A munkaerõ szabad áramlását megfogalmazó rendelkezések közvetlenül hatályossá nyilvánítása .
· A szabadfoglalkozásúak szabad letelepedésének jogát megfogalmazó rendelkezés közvetlenül hatályossá nyilvánítása .
· A szolgáltatásnyújtás valamint a szolgáltatásban részesülõ személy fogalmának kiterjesztõ értelmezése , valamint a szolgáltatások szabad mozgását korlátozó intézkedések tilalmát megfogalmazó rendelkezések közvetlenül hatályossá nyilvánítása .
· A tiltott állami támogatások körének tág megállapítása az ún piacberuházó-elv alkalmazása révén , valamint a bejelentési kötelezettség elmulasztásával folyósított állami támogatások tilalmát megfogalmazó rendelkezés közvetlenül hatályossá nyilvánítása .
A Szerzõdés rendelkezéseibõl következõ végrehajtási kötelezettség alóli mentesülés vonatkozásában viszont szûken vonta meg a tagállamok mozgásterét a Bíróság, mivel joggyakorlata értelmében minden olyan szabályt megszorítóan kell értelmezni, mely a Szerzõdés általános elveinek alkalmazása alóli kivételt fogalmaz meg. Így például az áruk szabad áramlásának nemzeti elõírásokkal történõ korlátozása a Közösségen belül csupán akkor megengedett, ha az “a hatékony adóellenõrzés, a közegészség védelme, a kereskedelmi forgalom tisztasága, vagy a fogyasztók védelme “ érdekében elkerülhetetlen.
Az irányelvek átvételével kapcsolatos kötelezettségek megszegése miatt indított eljárások során a Bíróság joggyakorlata nagyon konzekvens abban a tekintetben, hogy nem vizsgálja a kötelezettségszegés okait, nem fogadja el a különféle kifogásokat, egyedül azt teszi vizsgálat tárgyává, hogy a tagállam által megtett intézkedések, illetve azok hiánya hogyan befolyásolja az irányelv által meghatározott cél elérését.Nem azt vizsgálja tehát, hogy az adott tagállam tett-e valamiféle végrehajtási intézkedést az irányelv átvétele érdekében, hanem csak az eredményt értékeli, vagyis azt a hatást elemzi, melyet a tagállami intézkedések, illetve ezek hiánya gyakorolt a közösségi jogszabály által meghatározott cél elérésére.Ha megállapítja, hogy a tagállam által foganatosított intézkedések, illetve azok elmaradása az irányelvbe foglalt cél elérését akadályozza,vagy lehetetlenné teszi, a mulasztás okától függetlenül minden esetben megállapítja a közösségi jogból származó végrehajtási kötelezettség megszegését.Az Európai Bíróság a tagállami végrehajtási kötelezettséget tehát objektív kötelezettségnek tekinti, mely alól – részben vagy egészben – csak maga a közösségi jogalkotó adhat felmentést, a tagállam egyoldalúan nem “mentesítheti” magát a közösségi jog végrehajtása alól. Ennek megfelelõen nem fogadta el védekezési kifogásként a Bíróság a különféle belsõ nehézségekre való hivatkozást, így nem volt sikeres többek között a parlament feloszlására hivatkozó , vagy a felelõsséget más állami szervre hárító kifogás sem. Nem fogadták el továbbá a bírák a még csak folyamatban lévõ közösségi jogalkotásra , illetve a más tagállam, vagy a közösségi szervek által elkövetett jogsértésre való hivatkozást sem . A Bíróság joggyakorlata szerint gyakorlatilag egyedül csak vis maiorra lehet az eljárás során sikeresen hivatkozni.
Az irányelvek végrehajtása vonatkozásában az Európai Bíróság olyan jogelveket, illetve jogintézményeket is kifejlesztett, melyek alapjaiban változtatták meg a közösségi jog tagállami végrehajtásának folyamatát: ilyennek tekinthetõ a kölcsönös elismerés valamint az egyenértékûség elve, illetve a magánszemélyekkel szembeni állami kárfelelõsség intézménye a végrehajtási kötelezettség megszegése miatt.
A kölcsönös elismerés doktrínája alapjaiban változtatta meg a jogharmonizáció folyamatát a Közösségben. A korábbi aprólékos, minden részletre kiterjedõ jogi szabályozást az ún “új megközelítésû” irányelvek (“new approach directives”) váltották fel, melyek már csak az alapvetõ követelményeket tartalmazták és vélelmezték a közösségi jog szabályainak való megfelelõséget. Az új megközelítésü irányelvek már csak azon alapvetõ biztonsági, vagy általános érdekeket szolgáló követelményeket írják elõ, melyeknek a Közösség piacán forgalomba hozott termékeknek meg kell felelniük, ha a gyártó, vagy a forgalmazó a szabad árumozgás elõnyeit élvezni kívánja. A további részletszabályokat pedig az irányelvek által meghatározott kereteken belül elkészített harmonizált szabványokban fektetik le. Az új megközelítésû irányelvek csak a tagállamokban gyártott új termékekre, valamint a harmadik országból importált árukra vonatkoznak Az irányelveknek és a harmonizált szabványoknak megfelelõ és ezt CE-jelöléssel jelzõ termékek behozatalát, forgalmazását és üzembe helyezését a tagállamok semmilyen belsõ nemzeti elõírásra vagy szabványra való hivatkozással nem akadályozhatják meg. A Bíróság által kifejlesztett kölcsönös elismerési doktrínának köszönhetõen a Közösségen belüli szabad árumozgás érdekében már nincs szükség az aprólékos, minden részletre kiterjedõ, “totális” harmonizációra, a közösségi jogalkotás során elegendõ csupán a minimum-követelményeket megfogalmazni, a tagállamok pedig kötelesek vélelmezni a CE-jelzéssel ellátott termékek közösségi elõírásoknak való megfelelõségét.
Amíg a kölcsönös elismerés elve az áruk szabad mozgását biztosító harmonizációs folyamatokat egyszerûsítette meg és gyorsította fel, addig a Francovich-ügyben hozott ítéletében az Európai Bíróság a közösségi jog tagállam általi megsértésének új szankcióját,nevezetesen a jogsértés miatt kárt szenvedett magánszemélyekkel szembeni állami kárfelelõsség intézményét hozta létre. Kétségtelen, hogy a végrehajtási kötelezettség tagállam általi megszegésének a közösségi joggal leginkább összhangban lévõ szankciója a kötelezettségszegés Bíróság általi megállapítása és – Maastricht óta – pénzbírság kiszabása a Bizottság által indított kikényszerítési eljárás során. Az is vitathatatlan azonban, hogy a luxembourgi testület által kifejlesztett két szankció, nevezetesen a végre nem hajtott közösségi rendelkezés közvetlen hatállyal való felruházása, valamint az állami kárfelelõsség elve sokkal gyorsabban és hatékonyabb módon szolgálja a közösségi jogszabály végrehajtásában érdekelt magánszemélyek érdekeit.Az elõbbi ugyanis azt biztosítja, hogy a tagállam által végre nem hajtott közösségi jogra is lehessen a nemzeti bíróságok elõtt hivatkozni, a második pedig az állami mulasztás következtében kárt szenvedettek számára káruk megtérülését teszi lehetõvé. Ezek azonban csupán szankció-jellegû intézkedések, melyeket minden esetben kötelezettségszegés elõz meg. A jog érvényesülésének helyes módja azonban szabályainak maradéktalan végrehajtása az arra kötelezettek által. A tagállami végrehajtási intézkedések elmaradása esetén ugyanis a közösségi jogszabály nem fog érvényesülni a mindennapokban, a magánszemélyek közötti rendszeres jogviszonyokban, nem lesz valóban “élõ” jogi matéria, csupán a bíróságok elõtt, azaz a jogviták során felhívható normaként fog funkcionálni. A bírói jogalkalmazás csak egy módja a jog érvényesülésének, így a bírói jogvédelem lehetõsége semmiféleképpen sem pótolhatja a jog végrehajtását, hiszen a jognak nem csupán a bíróságok elõtt, hanem a mindennapos jogviszonyokban is érvényesülnie kell.
A Francovich-ítéletben megállapított, magánszemélyekkel szembeni állami kárfelelõsség ugyanúgy objektív jellegû, mint a Közösséggel szembeni felelõsség a végrehajtási kötelezettség elmulasztása miatt: mindkettõ a vétkességtõl és a jogsértés okától függetlenül beáll, feltéve, hogy az elsõ esetben a mulasztás és a közösségi jogszabály által megjelölt cél el nem érése, a második esetben pedig az állami kötelezettség megszegése és az érintett személy által elszenvedett kár között okozati összefüggés áll fenn. A magánszemélyekkel szembeni állami kárfelelõsség megállapításának további feltétele a Bíróság ítélete értelmében az, hogy az adott irányelv által célzott eredmény arra is kiterjedjen, hogy magánszemélyekre jogokat ruházzon és ezen jogok tartalma az irányelv alapján meghatározható legyen. A kárfelelõsség független az adott irányelv közvetlen hatályától, hiszen közvetlenül hatályos irányelv esetén a közvetlen hatálynak a nemzeti hatóságok általi figyelmen kívül hagyása, közvetlenül nem hatályos irányelv esetén pedig azon végrehajtási intézkedések elmulasztása okozhat a magánszmélyek számára károkat, melyek az irányelvben foglalt cél tényleges megvalósulását lettek volna hivatva biztosítani.A Közösséggel szembeni és a saját állampolgárokkal szembeni állami kárfelelõsség közötti összefüggés pedig úgy fogalmazható meg, hogy az elõbbi az utóbbi feltétele: ha ugyanis az adott tagállam nem szegte meg a közösségi jogból származó kötelezettségeit, azaz végrehajtási intézkedései, illetve mulasztása és a közösségi jogszabály által szándékolt cél el nem érése között nincs okozati összefüggés, avagy az irányelv végrehajtásában vis maior akadályozta meg, akkor nyilvánvalóan nem állapítható meg a magánszemélyekkel szembeni felelõssége sem. Ebbõl következõen a magánszemélyekkel szembeni kárfelelõsség csak a közösségi jogból származó kötelezettség megszegését az adott irányelvvel kapcsolatban megállapító Európai Bíróság-i ítéletet követõen állhat be.
Többen azért bírálták a luxembourgi Bíróságot a Frankovich-ítéletet követõen, mert – úgymond – a törvényhozásból eredõ károkért viselt állami felelõsség intézménye idegen az európai jogi gondolkodástól. Ez a megállapítás azonban sántít: a közösségi jogból származó kötelezettségeit megszegõ, azaz egy irányelv átvételét elmulasztó tagállam ugyanis ebben a vonatkozásban nem szuverén jogalkotóként, hanem végrehajtó szervként jár el, nem törvényhozó, hanem végrehajtó aktusai, illetve ezen aktusok elmaradása miatt terheli felelõsség. A nemzeti törvényhozás ugyanis ebben az esetben közösségi szintû végrehajtást jelent, hiszen az európai jogrend hierarchikus szabályaiból következõen a közösségi jog végrehajtásának egyik lehetséges és gyakori módja a nemzeti törvényhozás.Ez már csak azért is így van, mert a Bíróság döntése értelmében az irányelveket olyan jogforrásban kell átvenni, mely általános, kötelezõ erejû és effektív. Márpedig a törvény ilyen jogforrásnak tekinthetõ.
A tagállami végrehajtási kötelezettség elmulasztása miatt indított bírósági eljárás és a kötelezettségszegés megállapítása a statisztikák szerint kellõ elrettentõ erõvel bír a tagállamok számára: a következõ ábra a bírósági határozattal lezárt ügyek arányát mutatja a Bizottság által megindított összes ilyen jellegû eljáráshoz viszonyítva.

5.4. A bizottsági határozatok bírósági felülvizsgálata érdekében indított eljárások

Míg a tagállamokkal szemben indított kikényszerítési eljárásokban – különösen az irányelvek átvételével kapcsolatos ügyekben – általában közvetlenül nem hatályos közösségi jogszabályok szerepelnek, addig a bizottsági határozatok felülvizsgálatának érdekében indított bírósági eljárások kivétel nélkül közvetlenül alkalmazható normákkal állnak összefüggésben. A bírósági eljárás elõzménye ezekben az ügyekben ugyanis a Bizottság általános felügyeleti jogkörében meghozott egyedi határozata, melyben valamely jogi személy magatartásával, eljárásával vagy aktusával kapcsolatban megállapítja a közösségi jog megsértését. A közösségi jog magánszemély általi megsértése pedig természetesen csak az õt kötelezõ, azaz közvetlenül hatályos közösségi jogszabály esetén jöhet szóba.A Bizottság határozatában megállapíthatja a jogsértést és az azzal való felhagyásra kötelezés mellett szankciókat is megállapíthat, így például szerzõdéseket semmisnek nyilváníthat és bírságot is kiszabhat.A határozat címzettjei a 173.Cikk alapján kérhetik az Európai Bíróságtól a Bizottság határozatának semmissé nyilvánítását.
A bizottsági határozatok felülvizsgálata során a Bíróság jogfejlesztõ tevékenysége kétféleképpen érvényesül: egyrészt értelmezi a vonatkozó közösségi jogszabályokat, feltárja a jogszabályokban szereplõ fogalmak értelmét, másrészt pedig megállapítja azokat az eljárási szabályokat, melyek Bizottság általi betartása a jogszerûség feltételének tekinthetõ. Emellett a közvetlenül hatályos közösségi jog természetének, különösképpen pedig az ilyen jogszabályok és a hatályuk alá tartozó magánszemélyek viszonyának a feltárása is a bírósági joggyakorlat eredményének tekinthetõ. A Bíróság döntése értelmében például a magánszemélyek a nemzeti jog által számukra biztosított jogaikkal sem élhetnek úgy, hogy magatartásuk, illetve magatartásuk hatása ellentétes legyen a közösségi jog közvetlenül hatályos normáival. A magánszemélyek magatartása, illetve valamely gyakorlat továbbá akkor is ellentétes lehet a közösségi joggal, ha a magatartást, illetve a gyakorlatot szabályozó magánjogi (pl szerzõdési) rendelkezések elvileg összhangban állnak a közösségi jog közvetlenül hatályos szabályaival. Sõt a jogsértõ gyakorlat különösen súlyos jogsértésnek számít a Bíróság joggyakorlatában akkor, ha a közösségkonform szabályokat a Bizottság jóváhagyása érdekében állították fel, de a jóváhagyást követõen a rendelkezéseket jogsértõ módon alkalmazták. Azt lehet tehát mondani, hogy akárcsak a tagállamok esetében, a magánszemélyek vonatkozásában sem a formális jogszerûséget vizsgálja a Bíróság, hanem a magatartás eredményét, illetve hatását. Ahogy a tagállami kötelezettségszegések megítélése szempontjából sem az a lényeges kérdés, hogy az adott tagállam formálisan eleget tett-e kötelezettségeinek, hanem az általa megtett intézkedések tényleges eredménye a döntõ tényezõ, a magánszemélyek vonatkozásában is azt vizsgálja a Bíróság, hogy a konkrét magatartás – mégpedig a tényleges és nem az elõírt magatartás – eredményez-e közösségi jogot sértõ hatást. A közösségi jog végrehajtása és ellenõrzése vonatkozásában folytatott bírósági joggyakorlat kulcsszavai tehát az eredmény és a hatás. Ez pedig az Európai Bíróság már többször idézett alapelvére, a tényleges érvényesülés, az effet utile elvére vezethetõ vissza.
Néhány példa a Bíróság jogértelmezõ tevékenységére a bizottsági határozatok felülvizsgálata érdekében indított eljárások során:
· A versenykorlátozó megállapodás fogalmának meghatározása, az ilyen megállapodások tipizálása. Így például versenykorlátozó megállapodásnak minõsülnek a Bíróság joggyakorlatában az abszolút területi védelmet eredményezõ megállapodások (pl. védjegybejegyzéssel, vagy export-import engedélyezési joggal kombinált kizárólagos forgalmazási jog) , a piacfelosztást eredményezõ megállapodások, az árukapcsolások stb.
· Az összehangolt magatartás fogalmának meghatározása.
· A tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatás , illetve “tagállamok közötti kereskedelem befolyásolására alkalmas” vállalati piacrészesedés meghatározása .
· A vállalat fogalmának meghatározása , a “gazdasági egység”-elvének kifejlesztése .
· A gazdasági erõfölény fogalmának meghatározása .
· A releváns termékpiac megállapításakor figyelembe veendõ tényezõk meghatározása.
· Az erõfölénnyel való visszaélés fogalmának definiálása .
Hosszan lehetne még sorolni azokat a közvetlenül hatályos közösségi jog által használt fogalmakat, melyeket az Európai Bíróság joggyakorlata töltött meg tartalommal.

5.5. Az Európai Bíróság szerepe a közösségi közigazgatási eljárásjog fejlesztésében

Az anyagi jog fejlesztése, a végrehajtási kötelezettség terjedelmének és tartalmának meghatározása , valamint a közösségi jog végrehajtására és ellenõrzésére vonatkozó új jogelvek, jogintézmények kifejlesztése mellett az Európai Bíróság joggyakorlata nagyban hozzájárult a közösségi közigazgatási eljárásjog szabályrendszerének kialakulásához is. Ezen tevékenysége során minden eljárástípusra vonatkozóan lefektette azokat az eljárási szabályokat, melyek betartása az eljáró közösségi és tagállami szervekre nézve kötelezõ.
A tagállamokkal szemben indított kikényszerítési eljárás vonatkozásában a Bíróság kimondta, hogy a 169.Cikk szerinti levélre válaszolás lehetõsége lényeges eljárási garancia és egyben az eljárás formai követelménye. Az indokolással ellátott állásfoglalásnak azoknak az okoknak a részletes és összefüggõ leírását kell tartalmaznia, melyekbõl a Bizottság a kötelezettség megszegésére vonatkozó következtetését levonta. A Bírósághoz benyújtott kérelem független a korábban kibocsátott hivatalos levéltõl, illetve állásfoglalástól, így nem engedhetõ meg, hogy a Bizottság a kérelem alapjául csupán visszautaljon az azokban leírtakra: a bírósági kérelemben a kötelezettségszegésre vonatkozó következtetés teljes jogi és ténybeli alapját meg kell jelölni, ez azonban nem terjeszkedhet túl az indokolással ellátott állásfoglalásban leírtakon. A Bizottság indokolással ellátott véleménye ugyanis a bírósági per alapja, így nem lehet a Bírósághoz benyújtott kérelembe a véleményben nem szereplõ további indokokat felvenni. A Bíróság alapvetõ eljárási szabályként fektette le azt az elvet, hogy a bírósági eljárást csak az indokolt vélemény által meghatározott tárgyi terjedelemben lehet lefolytatni.
A Bizottság által a mulasztó tagállam számára megállapított határidõ vonatkozásában az indokolási kötelezettséget vezette be a bírósági joggyakorlat, melynek értelmében a Bizottság a rövid határidõket indokolni köteles és a tagállamtól csak abban az esetben várhat el sürgõs lépéseket, ha bizonyítani tudja, hogy a maga részérõl is mindent megtett az ügy mielõbbi elintézése érdekében. A Bizottság késedelme tehát kizárja az aránytalanul rövid határidõ kitüzésének lehetõségét .
A Bizottság jogi érdekeltsége vonatkozásában a megdönthetõ vélelem elvét állította fel a luxembourgi törvényszék .
Szintén a Bíróság esetjoga révén vált fontos szabályává az eljárásnak, hogy a per csak a Bizottság kérelmére szüntethetõ meg, az eljárás alá vont tagállam tehát nem kérheti ez eljárás megszüntetését az általa idõközben meghozott intézkedésekre hivatkozva. A Bíróság döntésének tehát akkor is helye van, ha a tagállam idõközben már felhagyott a jogsértéssel .
A 169-es eljárás során hozott ítélet jogi természetével kapcsolatban a Bíróság megállapította, hogy az egyrészt tilalom a nemzeti hatóságok számára a közösségi jogot sértõ gyakorlat további folytatására, másrészt pedig kötelezettség a jogsértõ állapot megszüntetésére . A nemzeti bíróságoknak szintén figyelembe kell venniük az Európai Bíróság ítéletét, és ha abból közvetlenül érvényesíthetõ jogok nem is származnak, – a közvetett hatály módszerét alkalmazva – a rendelkezésükre álló eszközökkel védelemben kell részesíteniük az egyéneknek a tagállami kötelezettségszegés által megsértett jogait. Az ítélet másik lényeges joghatása, hogy a kötelezettségszegés megállapításával megnyílik a magánszemélyek számára az állami kárfelelõsség érvényesítésének lehetõsége.
Az egyedi ügyekben hozott bizottsági határozatok felülvizsgálata során a Bíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy a Bizottság olyan végrehajtó jellegû, közigazgatási funkciókat is ellátó szerv, melynek végrehajtó hatalma magától a Közösségtõl származik, eljárása során köteles figyelembe venni a közösségi jog minden garanciális eljárási szabályát, ám felügyeleti jogkörének gyakorlásakor nem tekinthetõ bírói szervnek, így nem vonatkoznak rá azok a szabályok sem, melyeket a különféle nemzetközi dokumentumok kifejezetten a bírói szervekre nézve állítottak fel.
A Bizottság eljárásának elsõ szakasza a vizsgálati eljárás, melynek során hivatalból, vagy a hozzá beérkezett panaszok alapján vizsgálatot folytat a közösségi jog megsértésének gyanújába keveredett vállalatoknál.Ezen eljárási szakaszra vonatkozóan a Bíróság a következõ lényeges szabályokat állította fel:
· A Bizottság köteles biztosítani azt, hogy az eljárás során hozzá került üzleti titoknak minõsülõ bizalmas információk ne kerülhessenek harmadik személy birtokába .Ha a Bizottság azon a véleményen van, hogy bizonyos iratokat az üzleti titok védelme miatt nem lehet az eljárás alá vont vállalat számára hozzáférhetõvé tenni, akkor tartózkodnia kell attól, hogy ezen iratokat az eljárás során bizonyítékként felhasználja .
· A védekezés jogának érvényesülése érdekében állította fel a luxembourgi testület azt a szabályt, hogy a határozat alapját képezõ kérdésekrõl az eljárás során részletes jegyzõkönyvet kell készíteni.A védekezés jogának megsértése ugyanakkor nem jelenti azt, hogy az eljárás egésze szabálytalan.
· A határozat törvényességét a vizsgálat során felvett meghallgatási jegyzõkönyvnek az eljárás alá vonttal való elkésett közlése is csak abban az esetben befolyásolja, ha a jegyzõkönyv a nyilatkozatot pontatlanul tartalmazza. A jegyzõkönyv ideiglenes jellege pedig csak abban az esetben vezethet a határozat érvénytelenítéséhez, ha a kérdéses dokumentum félrevezetõ módon van összeállítva.
· A Bizottság által küldött megerõsítõ levél (comfort letter) nem akadályozza meg a Bizottságot egy esetleges eljárás megindításában, “ha úgy találja, hogy érzékelhetõ változás állt be azon jogi és ténybeli alapokat illetõen, amelyekre az elsõ értékelést építette”.
A vizsgálat befejezését követõen a Bizottság kifogásban közli az eljárás alá vont vállalatokkal a jogsértéssel kapcsolatban általa levont következtetéseket. A kifogásnak alkalmasnak kell lennie arra, hogy a hatékony védekezés alapjául szolgáljon, így ennek értelmében minden olyan információt tartalmazni kell, melyek révén az érintett felek tudomást szerezhetnek a Bizottság által kifogásolt magatartásról és a kifogások okáról. Egyértelmûen tartalmaznia kell például az eljárásban résztvevõ feleket és a jogsértés idõtartamát . A védekezéshez való jog érvényesülése érdekében az eljárást megindító határozatot követõen felmerült tényeket a Bizottság kifogásközlésében csak akkor lehet figyelembe venni, ha azok a korábbi, jogsértõnek talált magatartás egyszerû folytatásának tekinthetõk.A kifogás alapjául szolgáló tényekrõl azonban az eljárás alá vont vállalatot tájékoztatni kell. Ha viszont valamely iratot a Bizottság megemlít a határozatában, de nem történik róla említés a kifogásközlésben, az érintett vállalat joggal gondolja, hogy a szóban forgó irat az ügy szempontjából nem fontos . Azokat a dokumentumokat, amelyeket anélkül csatoltak a kifogáshoz, hogy abban említést tettek volna róluk, csak abban az esetben lehet bizonyítékként felhasználni, ha a vállalkozás következtetni tud a kifogásokból levonható konklúziókra. A végsõ határozat meghozatalát megelõzõen az érintett vállalatoknak lehetõséget kell adni arra, hogy reagálhassanak a Bizottság által a kifogásban velük szemben felhozott állításokra és kifejthessék véleményüket az ezen állításokat alátámasztó iratokról. A kifogásközlés eljárásjogi jelentõsége tehát a reagálásra, védekezésre való lehetõség megteremtése.A Bíróság ezért konzekvensen elutasítja azon dokumentumok bizonyítékként való felhasználását, melyeket a Bizottság a kifogás közlését követõen gyûjtött be.
Az Európai Bíróság meghatározta azokat a kritériumokat is , melyeknek a Bizottság végsõ, jogsértést megállapító és szankciót kiszabó határozatának meg kell felelnie. Így amennyiben a Bizottság határozata a név szerint megnevezett címzetteknek szól, kizárólag a számukra közölt szöveg a hiteles.A döntést részletesen indokolni kell, megemlítve mindazon tényeket, jogszabályokat és megfontolásokat, amelyek a jogellenesség megállapításához vezettek, a Bizottság azonban nem köteles minden egyes ellenérvet külön megcáfolni és minden ellenvetésre reagálni. Ha a Bizottság egy szerzõdést a közösségi jog megsértése miatt teljes egészében semmisnek nyilvánít, meg kell jelölnie azon indokokat, melyek alapján a szerzõdés tiltott rendelkezései nem különíthetõk el a megállapodás egészétõl.Ha viszont a jogsértést jelentõ részek a szerzõdés egyéb részeitõl elkülöníthetõk, a semmisség megállapítása csak ezen részekre korlátozódhat .A határozat kihirdetésének szabálytalansága csak abban az esetben akadályozza meg a fellebbezési határidõ megnyílását, ha annak szövegét a felperes teljes egészében nem ismerte. A Bizottság határozatában nem köteles az összes érvet felhozni a jogellenesség igazolására és nem szükséges ismertetni az eljárás során felmerült valamennyi jogi és ténybeli probléma megítélését sem . Lehetõség van összevont határozat meghozatalára is, feltéve, hogy annak révén minden egyes címzett világos képet kap az ellene tett panaszok tartalmáról.
A határozatban kiszabható szankció vonatkozásában a Bíróság leszögezte, hogy annak arányban kell állnia a jogsértés súlyosságával és rendelkeznie kell a szükséges visszatartó hatással.”Az arányosság elve…azt jelenti, hogy a vállalatokra rótt…kötelezettség nem terjedhet túl azon a mértéken, ami szükséges és alkalmas a kitûzött cél – nevezetesen a sérelmet szenvedett szabályok teljesítésének helyreállítása – megvalósítására”-fogalmazott a Bíróság a Magill-ügyben hozott ítéletében . A jogsértés mértékének megállapításához pedig az ügy összes körülményét figyelembe kell venni, továbbá azt a gazdasági és társadalmi környezetet is, amelyben a jogsértés megtörtént .A határozat olyan cselekmények megtételére való kötelezést is magába foglalhat, melyet az érintett vállalat jogellenesen nem tett meg, de jelentkezhet a közösségi joggal ellentétes magatartás abbahagyására való kötelezés formájában is. Bár a közösségi jogalkotó nem állapított meg elévülési határidõt a szankciót kiszabó határozatok meghozatala vonatkozásában, a Bíróság a jogbiztonsággal összeegyeztethetetlennek találta azt, hogy a Bizottság bizonytalan ideig késlekedjen a pénzbírság kiszabásával.Ha viszont az eljárás alá vont vállalat késlekedik a bírság befizetésével, késedelmi kamatot kell fizetnie a pénzbírság aktuális fizetési napjáig visszamenõleg. A tagállamokkal szembeni kikényszerítési eljáráshoz hasonlóan a luxembourgi Bíróság ezen eljárások esetén sem fogadta el a kölcsönösség elvét, azaz nem lehet a felelõsségre vonástól csupán abból kifolyólag megmenekülni, hogy egy hasonló gyakorlatot folytató másik vállalatot a Bizottság nem vont eljárás alá, vagy nem bírságolt meg.
A határozat felülvizsgálatára irányuló bírósági eljárás alapja a határozat megsemmisítésére vonatkozó felperesi kereset. Ennek következtében amennyiben a Bizottság összevont határozatot hoz, a bírósági eljárás tárgyát csak a határozat azon részei képezik, melyeket a felperesek elé visznek. Az ilyen esetben hozott bírósági ítélet tehát nem erga omnes hatályú, nem terjed ki a határozat egészére. Az, hogy valamely felperes kérelmének a Bíróság helyt adott, nem jelenti azt, hogy a határozatot meg nem támadó vállalatok vonatkozásában is semmissé válik a Bizottság határozata és ezáltal automatikusan mentesülhetnek a jogkövetkezmények alól. Ebben az esetben azonban – fogalmazott a Bíróság – “a jogszerûség elve alapján a Bizottságnak felül kell vizsgálnia korábbi határozatát az ugyanazon magatartás miatt marasztalt másik fél tekintetében is.” Ez a Bizottságnak a 176.Cikkbõl és a “jó adminisztráció” elvébõl fakadó kötelezettsége. Amennyiben a Bizottság határozata pénzbírság megfizetésére való kötelezést is tartalmazott, “a jogszerûség és a jó adminisztráció elvei alapján a Bizottság nemcsak, hogy jogosult, hanem köteles is e jogalapjukat veszített bírságokat visszafizetni.A visszafizetést nem lehet költségvetési szabályokra, korlátokra hivatkozva elkerülni.”
Kiforrott és kodifikált közösségi közigazgatási eljárásjog hiányában nélkülözhetetlen volt az Európai Bíróság ezirányú jogfejlesztõ tevékenysége, melyre igaz a luxembourgi törvényszék és az európai jogrend viszonyát olyannyira jellemzõ megállapítás: a szükség törvényt mond.

%%% 6. Összegzés

Báró Eötvös József szerint “…minden eszme a társaságot, mely fölött uralkodott, végre azon formákhoz vezeti, melyek alatt ezen eszme legtökéletesebben létesíthetõ.” Nem tudhatjuk, mely történelmi kor mely tapasztalata lebegett Eötvös szeme elõtt e gondolat megfogalmazásakor: az általa papírra vetett igazság alátámasztására ugyanis számos példa hozható fel az emberiség történetébõl. Tökéletesen illik ez a megállapítás például a római történelemre, azon belül is a római jogfejlõdésre. Amikor a római polgárok számára a szerzõdések régi, merev szabályai már terhesek voltak, amikor az egyre élénkebb kereskedelem és áruforgalom már rugalmasabb, egyszerûbb szabályozást igényelt, kifejlõdött és megerõsödött a szabad szerzõdés gondolata, létrejöttek az új, a kor igényeinek megfelelõ jogelvek, fokozatosan csökkent a formalitások szerepe, egyszerûsödtek, korszerûsödtek a jogügyletek.Az eszköz pedig, melynek segítségével e fejlõdés a római jogban végbement, nem volt más, mint a prétori jogfejlesztés, a ius praetorium.
Az egyik lehetséges eszköz tehát, mely “a társaságot azon formákhoz vezeti, melyek alatt ezen eszme legtökéletesebben létesíthetõ”, a bírói, a jogalkalmazói jogfejlesztés. A bíróságok és a társadalom közötti kapcsolat ugyanis a történelemben sokszor erõsebb volt, mint az a viszony, mely az uralkodó politikai elitet fûzte a társadalom széles rétegeihez. A bírák mindig pontosan meghallották és megértették a “kor szavát”, s mivel sosem elszigetelten müködtek, rájuk is mindig hatottak a társadalomban megjelenõ új eszmék. Ez még akkor is így volt, ha a bíróságok nem voltak mindig abban a helyzetben, hogy ezen eszméket tevékenységük során teljes mértékben érvényesíthessék. Ám mégis, ha lassan és sokszor küzdelmek árán is, az új eszmék a bíróságok tevékenysége révén jogelvekké formálódtak, a jogelvekbõl jogintézmények jöttek létre, s ha a történelmi helyzet kedvezõre fordult, ezen jogelvek és jogintézmények jogszabályokká konkretizálódtak. A bírói jogfejlesztés nagy elõnye, hogy mindig szerves fejlõdésként jelentkezett, mely a társadalomban jelen lévõ eszmék fejlõdésével, változásával párhuzamosan ment végbe, s emellett rugalmasan, a problémákkal esetrõl esetre szembesülve tudott új megoldásokat, új elveket és jogintézményeket létrehozni.
Az európai integráció folyamatát már az “alapító atyák” is egyfajta szerves fejlõdési folyamatként képzelték el, mely az idõk során majd a spill-over elméletnek megfelelõen fog elmélyedni és kiterebélyesedni. Ennek megfelelõen már a kezdeteknél várható volt, hogy a programalkotó jellegû, célokat kitûzõ és feladatokat kijelölõ alapító Szerzõdések által alkotott keretszabályok tartalommal való megtöltésében a Közösségek másodlagos jogalkotása mellett jelentõs szerepet kap majd a Bíróság joggyakorlata is. Az elsõdleges szerzõdési joganyag programjellege mellett az is elõrevetítette a Bíróság esetjogának késõbbi jelentõségét, hogy a Szerzõdések számos kérdésrõl nem rendelkeztek egyértelmûen. Ezen kérdések közül is kiemelkedett jelentõségét tekintve a közösségi jog jellege és a nemzeti jogrendszerekhez való viszonya, illetve a Közösségek és a tagállamok közötti hatáskörmegosztás kérdésköre. Azt lehet tehát mondani, hogy a tagállamok ezen kérdések rendezését hallgatólagosan rábízták az Európai Bíróságra, mivel belátták, hogy célszerûbb fokozatosan, szerves fejlõdés révén a bírósági esetjog által kialakítani egy mûködõképes modellt, mint reménytelen és vég nélküli tárgyalásokba bocsátkozni ezen különösen kényesnek mondható kérdések rendezése érdekében.Várható volt ugyanis, hogy az integráció céljáról, jellegérõl, illetve a nemzeti szuverenitásról vallott rendkívül sokféle nézet és elképzelés hatására csak olyan semmitmondó és óvatos szabályozás születhetne meg, mely sokkal inkább visszavetné, mint elõre lendítené az integráció folyamatát. Ezen elképzelés helyességére megfelelõ bizonyítékkal szolgált a luxembourgi kompromisszum idõszaka, amikor a tanácsi döntéshozatal megbénulásával gyakorlatilag az Európai Bíróság vette át a közösségi jog fejlesztésének funkcióját.
Az Európai Bíróság pedig élt a számára biztosított lehetõséggel, s – mint azt a korábbiakban láttuk – tevékenysége révén a Közösségben olyan jogrend jött létre, melyben a jogforrások hierarchikus rendje, valamint a hatáskörmegosztás szabályrendszere ma már szinte teljes mértékben megfelel a föderális államok jogrendjének megfelelõ szabályaival. A közösségi jog primátusának elvét egyértelmûen megállapító, a közvetlen és a közvetett hatály doktrínáját kifejlesztõ és az elõfoglalás szabályait lefektetõ luxembourgi testületre teljes mértékben ráillik az “alkotmányozó bíróság” megjelölés.
Az Európai Közösségek Bíróságának tevékenységét a kezdetektõl az a szándék vezette, hogy a közösségi jog a tagállamokban ténylegesen érvényesülõ, a mindennapos jogviták során is alkalmazható és alkalmazandó szabályrendszer legyen. Ennek megfelelõen már a kezdeteknél szétzúzta a közösségi jog nemzetközi jogias megközelítésére irányuló szándékokat és így annak tényleges érvényesülését függetlenítette a tagállamok akaratától. Egyértelmûvé tette azt is, hogy nem fogadja el a közösen megalkotott szabályok érvényesülésének egyoldalú aktusokkal történõ akadályozását vagy lehetetlenné tételét, mivel a kötelezettségek teljesítése az elõnyökbõl való részesülés feltétele. Ha ugyanis a tagállam “egyoldalúan megsérti a Közösséghez való csatlakozásból származó elõnyök és kötelezettségek egyensúlyát, kérdésessé teszi a tagállamok közösségi jog elõtti egyenjogúságát, hátrányos megkülönböztetést tesz polgáraik között, és fõként magának annak az államnak a polgáraival szemben, amely a Közösség szabályain kívül helyezi magát.” Minden, a Bíróság által kifejlesztett jogelv és jogintézmény – mint például a közvetlen hatály, az elõfoglalás vagy a kölcsönös elismerés doktrínája, illetve a magánszemélyekkel szembeni állami kárfelelõsség intézménye – a fenti alapelveknek, vagyis a tényleges, egységes és teljes alkalmazás, illetve a közösségi joggal ellentétes egyoldalú aktusok tilalmának köszönheti létét.
Ezen jogfejlesztõ tevékenysége során a Bíróságnak mindvégig ügyelnie kellett arra, hogy ne haladjon túl gyorsan és ne menjen hirtelen túl messzire, mert akkor a tagállamok részérõl ellenhatást válthat ki és így az elért eredmény pontosan ellentétes lehet a szándékolt céllal, a közösségi jog, illetve az európai jogrend fejlesztésével. Eddig sikerült ezt a csapdát elkerülnie a luxembourgi testületnek, sõt sok, általa meghozott döntés késõbb az írott jog része lett, egyes határozatai pedig ösztönzõen hatottak a közösségi szervek, mindenekelõtt a Bizottság tevékenységére.
Sokan adtak már hangot nemtetszésüknek az Európai Bíróság egyértelmûen integrációpárti ítélkezése és sokszor meglehetõsen nagyvonalú, célközpontú és funkcionális jogértelmezése láttán. Számon kérték rajta a “politikai legitimáció” hiányát, hiszen – úgymond – demokratikus legitimációval nem rendelkezõ testület nem alkothat jogot, csupán alkalmazási joggal rendelkezik a megfelelõ szervek által megalkotott szabályok vonatkozásában. Valóban: az Európai Bíróság, mint minden, a jog fejlesztésében nagy szerepet játsszó bírói fórum a rendszer arisztokratikus elemét testesíti meg, hiszen jogfejlesztõ (kvázi-jogalkotó) döntéseit nem a részvétel, hanem egyedül a tekintély legitimálja. Emiatt tevékenységével valószínûleg mindig bírálatot fog kiváltani azok részérõl, akik mindenféle “vegyes jellegû államformát” elutasítva a régi “demokratikus” elvek totalitását és megdönthetetlenségét hirdetik. Észre kellene azonban venni, hogy már nem a XVIII., vagy XIX.században élünk, s a hatalommegosztás és a népszuverenitás eszméje sem ugyanazt jelenti, mint mondjuk 100 évvel ezelõtt. Mint írtuk, az európai integráció egyértelmûen és látványosan meghaladottá tett néhány megdönthetetlennek hitt dogmát, s ilyen dogmának tekinthetõ a legitimációt kizárólag demokratikus legitimációként elfogadni hajlandó felfogás is. Merjük végre kimondani: nem csupán a népi részvétel lehetõsége, hanem a közösség érdekében végzett eredményes cselekvés és a kivívott tekintély is legitimáló tényezõ lehet! A szemünk elõtt jött létre Európában egy jogrendszer, melyben nem a legfõbb népképviseleti szerv a legfõbb jogalkotó s melynek szabályait, -az alkotmányosnak tekinthetõ szabályok, vagyis az alapszerzõdések kivételével – többnyire közvetlen demokratikus legitimációval nem rendelkezõ szervek alkotják, és általában közvetlen demokratikus legitimációval rendelkezõ szervek – a nemzeti parlamentek – hajtják végre. Miként a Bizottságot tevékenységének eredménye, az Európai Bíróságot tekintélye, döntéseinek elfogadottsága legitimálja. Vagy talán kell-e nagyobb legitimáció egy bírói testületnek, mint az, hogy döntése nyomán ( lsd. Factortame-ügy ) évszázados alkotmányjogi dogmák dõlnek meg egy pillanat alatt?
Látni kell azt is, hogy az európai integrációban való részvétel önálló, szuverén döntés eredménye. Az Európai Unió nem valamiféle KGST-szerû akol, ahová egyszerûen csak beterelik az ellenállásra képtelen, szerencsétlen állatokat.Ha viszont egy állam úgy dönt, hogy részt kíván venni az európai egységesülés folyamatában, akkor a közösségi jogból származó kötelezettségei mellett el kell fogadnia az Európai Bíróság joggyakorlatának központi szerepét is a közösségi jog és az európai jogrend fejlesztésében. Nagyrészt ugyanis ennek a joggyakorlatnak, vagyis az Európai Bíróság esetjogának köszönhetõ az, hogy ma már az európai integrációra is igazak Eötvös József mottóul választott szavai: létrejöttek, mégpedig természetes, szerves fejlõdés eredményeképp “azon kellékek, melyek nélkül nem állhatna fenn.” A luxembourgi törvényszéket ezen tevékenysége során mindvégig két alapelv vezérelte. Az elsõ az “új szuverenitás” teóriája, vagyis – Robert Schuman szavaival – “a nemzetek feletti törvényhozás által támogatott nemzetek feletti fennhatóság” elmélete, a másik pedig a közös jog, vagyis a közös döntés révén megszületett szabályok védelme az egyoldalú aktusokkal szemben.
Mert – miként azt Rudolf Stammler olyan szépen megfogalmazta a helyes jogról szóló értekezésében – “ a közösség gondolatának érvényesülnie kell: ez a jog ideája.”

%%% 7. Irodalomjegyzék

· Waldemar Hummer – Bruno Simma – Christoph Vedder – Frank Emmert: Europarecht in Fallen. Nomos Verl.-Ges., Baden-Baden, 1991.
· Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. Kiadta a Magyar Országgyülés, Budapest, 1999.
· Kecskés László: EK jog és jogharmonizáció. Közgazdasági és Jogi Könnyvkiadó, Budapest,1995.
· Alberto J. Gil Ibanez: A közösségi jog ellenõrzése és végrehajtása. Osiris Kiadó, Budapest, 2000.
· Versenyjogi esetek – Az Európai Bíróság joggyakorlata. Szerk.: Boytha Györgyné, Hargita Árpád, Sárai József, Tóth Tihamér. Osiris Kiadó, Budapest, 2000.
· Jog és filozófia. Szerk.: Dr.Varga Csaba. Budapest, 1998.
· Helmut Coing: A jogfilozófia alapjai. Osiris Kiadó. Budapest, 1996.
· Európai közjog és politika. Szerk.:Kende Tamás. Osiris Kiadó, Budapest, 1998.
· Hamilton-Madyson-Jay: A föderalista. Értekezések az amerikai alkotmányról. Európa Könyvkiadó, Budapest, 1998.
· Alkotmánybíráskodás és alkotmányértelmezés. Szerk.: Paczolay Péter. Budapest, 1995.
· Kecskés László – Maczonkai Mihály: Jogalkalmazásunk elõtt alló feladatok az európai jogi harmonizáció folyamatában. Jogtudományi Közlöny 2/99:73-83.
· Dr.Tóth Beáta: Az Európai Bíróság az európai jogegység szolgálatában. Bírósági Határozatok Melléklete 2/97:26-32
· René Barents: Elõzetes döntési eljárás és a jogállamiság az Európai Unióban. Jogtudományi Közlöny 3/99: 111-115.
· Dr. Király Miklós: Egy befolyásos jogalkalmazó: az Európai Bíróság. Közjegyzõk Közlönye 7-8/97:3-7.
· Dr. István Tünde: Az Avocat Général szerepe az Európai Közösségek Bírósága elõtt. Európa Melléklet. A Bírósági Határozatok Melléklete. 4/97:40-47.
· Dr. Blutman László: Elõzetes döntési eljárás az Európai Bíróságon: a szükségesség feltétele. Jogtudományi Közlöny 12/99:541-548.
· Király Miklós: Az Európai Közösség Alapító Szerzõdésének közvetlen hatálya és a diszkrimináció tilalma az Európai Bíróság joggyakorlatában. Jogtudományi Közlöny 7-8/97:331-336.
· Dr. Katona Géza: Frankovich ítélet, avagy a magányos precedens. Magyar Jog 3/96 :152-156.
· Ifj. dr. Gátos György: Társulási megállapodások az Európai Közösségek Bíróságának jogértelmezése tükrében. Magyar Jog 8/93: 497-498.o.
· Dr. Blutman László: Európai Bíróság: jogértelmezés kontra jogalkalmazás. Magyar Jog 1/99.:42-50.
· Kecskés László – Róna András: Az Európai Bíróság – múlt, jelen és jövõ. Jogtudományi Közlöny 7-8/97: 331-336.
· Kecskés László – Róna András: Még egyszer az Európai Bíróságról. Jogtudományi Közlöny 6/99: 257-263.
· Paczolay Péter: Az Európai Közösségek Bíróságának politikai legitimációja Politikatudományi Szemle 4/99: 5-21.
· Dr. Blutman László: Európai Bíróság – az elõzetes döntési eljárás tárgyát képezõ jogszabályok. Európai Tükör 5/98: 61-75.
· Ifj. dr. Gátos György: A Bosman-ügy – több, mint futball. Magyar Jog 2/97: 93-99.
· Kecskés László: A tagállamok jogharmonizációs kötelezettségének megítélése és kikényszerítése az Európai Bíróság joggyakorlatában. Bírósági Határozatok Melléklete 2/97: 5-25.