Veress Emõd dolgozata a 25. OTDK Alkotmányjogi szekciójában különdíjat nyert.
Romániában 1991 végén fogadtak el új alkotmányt. Azóta kilenc év telt el, és világosan látszik, hogyan mûködnek a hatalmi intézmények, milyen tényezõk határozzák meg egymáshoz való viszonyukat. Megjelentek az alkotmány szövege és alkalmazása közötti feszültségek, és egyre inkább úgy tûnik, elengedhetetlen lesz az alkotmányreform. Jelen tanulmánynak az a célja, hogy az 1992-2000-es periódusban megvizsgálja a különbözõ kormányok és a törvényhozás viszonyát. 1992-2000 között a következõ kormányok vezették Romániát: a Vãcãroiu-kormány (1992-1996), a Ciorbea, Vasile és Isãrescu-kormányok (1996-2000). 2000 decemberében kezdte meg mandátumát a Nãstase-kormány.
Az 1991-es román alkotmány kimondja, hogy a parlament az egyetlen törvényhozó hatóság 1 Az alkotmányos gyakorlat azonban a fenti idõszak utolsó részében teljesen eltorzult, visszaszorult a parlament törvényhozó szerepe. A kormány, a végrehajtó hatalmi ág intézménye, átvette a törvényhozó feladatkör jelentõs részét. Az a szabály, hogy a parlament az egyetlen törvényhozó hatóság, valós jogi tartalom nélkül maradt. A tanulmány a kormánynak a törvényhozásba való beavatkozásra próbál magyarázatokat keresni, feltárni azokat a hiányosságokat a jogszabályokban, hibákat a jogfelfogásban, amelyek a fennálló helyzethez vezettek.
Mert “a klasszikus jogállamiság feltételei között (.) a törvényhozásnak, pontosabban a törvényhozó hatalomnak a végrehajtó hatalomhoz képest feltétlen primátusa érvényesül” és “a jogállamiság meghatározó jelentõségû ismérve a törvények útján történõ kormányzás”.2 Romániában nem lehet szó valós jogállamiságról, ha a törvényeket nem a parlament, hanem annak háttérbe kényszerítésével a kormány fogadja el.
I. A törvényhozó hatáskör átruházása
A legelsõ tisztázandó kérdés a parlament törvényhozó hatáskörének a kormányra való átruházása. Az átruházás általánosan azt a döntést jelenti, amellyel egy intézmény engedélyezi egy másik intézménynek a saját hatásköre meghatározott részének a gyakorlását.
A hatásköri átruházás a közjogban többnyire tiltott: delegata potestas non delegatur.
Például a francia Paul Duez és Guy Debeyre kiemelik3, hogy egyetlen intézmény sem változtathatja meg egy egyszerû akaratnyilvánítással a saját hatáskörét, annál is inkább, mert ezeket intuitus peronae ruházták rájuk.
Ugyanígy, a két világháború közötti Romániában Paul Negulescu és George Alexianu azt tartották4, hogy a nemzetnek az alkotmányozó hatalma hozza létre az állami szerveket és szabja meg hatáskörüket. Az alkotmányozó hatalom miután ezt megtette, eltûnik, csak a létrehozott szervek mûködnek tovább, azokkal a jogokkal és hatáskörökkel, amelyet az alkotmányozó hatalom rájuk ruházott. Ezek a szervek nem növelhetik hatáskörüket, mert nincsen erre saját joguk, hiszen azt a felsõbb, alkotmányozó hatalom szabta meg.
Vagyis a hatásköri átruházást magának az alkotmánynak, az alkotmányozó hatalomnak kell engedélyeznie, más esetben egyetlen szerv sem helyettesítheti be magát a másik szerepkörébe.
Ez a feltételt teljesítették. Romániában az 1991-es alkotmány 114. szakasza adja meg a jogi alapot a törvényhozó hatáskörnek a kormányra való átruházására:
“(1) A Parlament elfogadhat egy speciális feljogosító törvényt, amely lehetõvé teszi a Kormánynak, hogy rendeleteket bocsátson ki, azokon a területeken, amelyek nem tartoznak sarkalatos törvények tárgyába.
(2) A felhatalmazó törvény kötelezõ módon megszabja a területet és a dátumot, ameddig ki lehet bocsátani a rendeletet.
(3) Ha a felhatalmazó törvény kéri, a rendeleteket a Parlamentnek is jóvá kell hagynia, a törvényhozási eljárás szerint, a felhatalmazási határidõ lejártáig. A határidõ be nem tartása a rendelet hatályvesztését vonja maga után.
(4) Rendkívüli esetekben a Kormány sürgõsségi kormányrendeleteket fogadhat el. Ezek akkor lépnek hatályba, ha elfogadás végett benyújtják õket a Parlamenthez. Ha a Parlament nem ülésezik, akkor kötelezõ módon össze kell hívni.
(5) A kormányrendeletek elfogadása vagy elutasítása egy olyan törvénnyel történek, amelybe belefoglalják azokat a rendeleteket is, amelyek a (3) bekezdés alapján hatályukat vesztették” – azaz nem nyújtották be a parlamentnek, jóváhagyás végett, az elõírt határidõ lejártáig.
Tehát két típusú rendelet létezik:
- az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott törvényerejû kormányrendelet
- a rendkívüli esetben, elõzetes parlamenti felhatalmazás nélkül kibocsátott ún. sürgõsségi kormányrendelet.
Más országok alkotmányaiban is léteznek ehhez hasonló hatásköri átruházások, például Franciaország, Olaszország, Spanyolország, Portugália, Németország stb. alaptörvényeiben5.
II. Az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott törvényerejû rendeletek
Hogy a kormány egy ilyen rendeletet bocsásson ki, a következõ feltételeknek kell teljesülniük:
- A parlament fogadjon el egy speciális feljogosító törvényt.
- Ebben a törvényben legyen meghatározva a társadalmi viszonyoknak az a területe, amelyeket a kormány rendeleti úton szabályozhat.6
- A kormányrendelet semmiképpen sem avatkozhat be a sarkalatos törvények szabályozási területébe.
- A felhatalmazó törvény írja elõ a dátumot, ameddig el lehet fogadni a rendeletet.
- A rendeletet tegyék közzé a Hivatalos Közlönyben.
- A felhatalmazó törvény fakultatív módon kérheti, hogy a rendeletet utólag a parlament is hagyja jóvá. Ebben az esetben a rendelet a közzétételkor vagy a szövegtestben megjelölt dátumon hatályba lép, de kötelezõ az utólagos parlamenti jóváhagyás. Ez a törvényerejû rendeletet törvénnyé alakítja.
Ezeknek a rendeleteknek a gyakorlata (év/ kibocsátott rendelet):
%i%veres1.jpg%ii%
Ezzel a típusú rendelettel kapcsolatban is felmerülnek problémák.
Kötelezõ szabály, hogy nem lehet sarkalatos (organikus) törvényeket elfogadni ilyen rendelettel. A román jogrendszerben három törvénykategória létezik. A legfelsõ szinten állnak az alkotmánymódosító törvények. A második szint a sarkalatos törvényeké. A legalsó törvénykategória pedig az egyszerû törvények. A törvénykategóriákon belül rangsor érvényesül, elfogadási eljárásuk sem azonos. Az egyszerû törvényeket a parlamentben jelenlevõ képviselõk vagy szenátorok egyszerû többségével (50%+1) fogadják el. A sarkalatos törvényeket abszolút többséggel lehet elfogadni (az összes, és nem csak a jelenlevõ képviselõk vagy szenátorok 50%-a+1 szavazat). Az alkotmányos törvények esetében minõsített többség (kétharmados vagy akár háromnegyedes többség) szükséges.
A sarkalatos törvények szabályozási területét az alkotmány határozza meg. A következõ társadalmi viszonyok tartoznak ide7:
- a választási rendszer
- a politikai pártok megszervezése és mûködése
- a népszavazás megszervezése és lebonyolítása
- a Kormány és a Legfelsõbb Nemzetvédelmi Tanács megszervezése
- az ostromállapot és a szükségállapot szabályozása
- a bûncselekmények, a büntetések és ezek végrehajtásának a módozatai
- a kollektív megkegyelmezés és a közkegyelem
- a Magisztratúra Legfelsõbb Tanácsának, a bírói hatóságoknak, az Ügyészi Szervezetnek és a Számvevõszéknek a megszervezése és a mûködése
- a köztisztviselõk jogállása
- a közigazgatási bíráskodás
- a tulajdonjog és az örökösödés általános rendszere
- a munkaviszonyok, a szakszervezetek és a társadalmi védelem általános rendszere
- a tanügy általános megszervezése
- a vallások általános helyzete
- a helyi közigazgatás, a terület és a helyi autonómia általános rendszere
- a kizárólagos kereskedelmi övezet megállapításának módozata
- mindazok a területek, amelyek szabályozására az Alkotmány más részei sarkalatos törvényt kérnek.
Tehát az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendelet jogi ereje az egyszerû törvényekével egyenlõ. Szabályozási területét körülhatárolni a kizárásos módszerrel legkönnyebb: minden olyan társadalmi viszony képezheti az egyszerû törvény és az elõzetes parlamenti felhatalmazással kibocsátott kormányrendelet tárgyát, amely nem tartozik az alkotmány vagy a sarkalatos törvények szabályozási területébe. A parlament nem hatalmazhatja fel a kormányt, hogy rendeleti úton alkotmányos szabályokat és sarkalatos törvényeket fogadjon el, helyezzen hatályon kívül vagy módosítson. Ezt több alkotmánybírósági döntés is megerõsítette8.
Az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendeletek a parlamenti szünet idõszakára jellemzõek. A parlament a kormányokat feljogosította, hogy a törvényhozás szünete alatt bizonyos törvényi rendelkezéseket rendeleti úton fogadjanak el. Ugyanakkor a legtöbb esetben kérték a parlament utólagos jóváhagyását, így ezt a rendeleti formát a törvényhozás az ellenõrzése alatt tartotta.
A felhatalmazó törvénynek konkrétan meg kell határoznia a felhatalmazás tárgyát. Egy általános felhatalmazás alkotmányellenesnek tekinthetõ. A felhatalmazó törvénynek elõ kell írnia azt a határidõt is, amely keretén belül a kormány kiadhatja a rendeletet. Egy olyan felhatalmazó törvény, amely nem szabna meg egy határidõt, vagy a kormányra ruházná azt a jogot, hogy a határidõt megváltoztassa, alkotmányellenesnek tekintendõ. Ugyanígy alkotmányellenes a túl hosszú határidõ. Az átruházás semmiképpen sem jelentheti azt, hogy a parlament lemond bizonyos életviszonyok tekintetében a szabályozó jogkörérõl, az átruházás csak a parlament törvényalkotói politikájának a részét képezi.9 A határidõ lejárta után kibocsátott kormányrendelet törvénytelen, hiszen a kibocsátás pillanatában a kormánynak a rendeletalkotó joga már megszûnt.
%%%
III. A sürgõsségi kormányrendeletek
A sürgõsségi kormányrendetek kibocsátásának az alkotmányos feltételei a következõk:
- Létezzen egy rendkívüli helyzet, amely indokolja, hogy elõzetes parlamenti felhatalmazás nélkül a kormány rendeletet bocsásson ki.
- Ezeket be kell nyújtani a parlamentnek jóváhagyás végett. Ha a parlament nem ülésezik, össze kell hívni. Ha a rendeletet nem nyújtották be a parlamenthez, akkor nem léphet hatályba, hiába közlik le a Hivatalos Közlönyben. Az utólagos parlamenti jóváhagyás a sürgõsségi kormányrendeletnek is törvényi jogi erõt fog adni, törvénnyé alakítja.
- Közzététel a Hivatalos Közlönyben.
A román alkotmányban a sürgõsségi kormányrendeletekre vonatkozó rész forrásául az olasz alaptörvény 77(2). szakasza szolgált. Ez elõírja, hogy a kormány, rendkívüli és kivételes esetekben, saját felelõsségére, ideiglenes intézkedéseket hozhat, amelyeknek törvényerejük van. A kormánynak még ugyanazon a napon be kell ezt nyújtania a parlamentnek, hogy az törvénnyé alakítsa az intézkedéseket. Ha parlamenti szünet van, a parlamentet összehívják, a törvényhozásnak öt napon belül üléseznie kell. Ha a törvényhozás ne hagyja 60 napon belül a kormányrendeletet, akkor az hatályát veszti. A román szabályozásból az a – garanciális jellegû – idõkorlát kimaradt.
Lássuk a romániai gyakorlat alakulását. Elsõként az elfogadott sürgõsségi kormányrendeletek száma évenként:
%i%veres2.jpg%ii%
A legtöbb gond ezekhez a sürgõsségi kormányrendeletekhez kapcsolódik.
A rendkívüli helyzet kérdése. Az alaptörvény nem határozza meg, hogy mit ért rendkívüli helyzeten. A szükségállapot-ostromállapot kérdését külön szabályozza, tehát ezektõl eltérõ jogi fogalomról van szó. Az alkotmányos gyakorlat Romániában ezt a kitételt nem vette figyelembe. Bármilyen rendkívüli helyzet nélkül sürgõsségi kormányrendeletek sorát bocsátották ki. Az, hogy a kormányok ehhez folyamodnak, a parlament lassúságának a következménye10, mert a rendes törvénykezdeményezéssel, a parlamenti eljárással túl lassan léptethetõek életbe a jogszabályok. Romániában a kétkamarás szerkezet “tökéletes” formájával van dolgunk, amit a francia alkotmányjogban bicameralisme égalitaire-nek neveznek. A képviselõház és a szenátus rangja és funkciói teljesen azonosak.11 A parlamentben nincs feladatmegosztás, az egyik kamara egyszerûen megkettõzése a másiknak, megválasztási eljárásuk egyforma.12 Óriási idõveszteséget jelent, hogy egy törvénytervezet ugyanazt az utat mindkét házban végigjárja, amíg törvénnyé válik. A feladatot kétszer kell elvégezni, hogy tényleg el legyen elvégezve. Kétszer kell lejátszani a politikai csatákat. Ha a két kamara nem azonos formában fogadja el a tervezetet, és egyeztetésre van szükség, a helyzet tovább bonyolódik, még jelentõsebb az idõveszteség. Romániában nem csoda, hogy a parlamentet egy túlméretezett (majdnem 500 a küldöttek száma), mûködésképtelen szervnek tartják, és a parlament a legnépszerûtlenebb politikai intézmény. A parlamenthez benyújtják a sürgõsségi kormányrendeletet, kinyomtatják a Hivatalos Közlönyben, így az hatályba lép. Viszont a parlamentben valóságos “blokád” van, a törvényhozás vontatottan halad. A kormányrendelet megtárgyalásáig és jóváhagyásáig nagyon hosszú idõ telik el.
Más probléma, hogy az alaptörvény nem határozza meg ezeknek a rendeleteknek a jogi erejét. Innen ered a vita, hogy lehet-e sürgõsségi kormányrendelettel sarkalatos törvényi szintû jogszabályt alkotni. Az egyértelmû, hogy alkotmányos törvényt semmiképpen nem lehet így elfogadni, és egyszerû törvényeket pedig igen.
Az 1996 utáni gyakorlat azt hozta, hogy a sürgõsségi kormányrendeletekkel be lehet avatkozni a sarkaltos törvények szabályozási területébe is. Tény, hogy a Vãcãroiu-kormány idején (1992-1996) nem éltek vissza a sürgõsségi kormányrendeletekkel, sem számukat tekintve, sem a sarkalatos törvények területére való beavatkozással. Különös súllyal jelentkezett a kérdés a Ciorbea, Vasile és Isãrescu kormányok idején (1996-2000). Igaz, hogy az elsõ vitatható lépést még a Vãcãroiu-kormány tette meg. Sürgõsségi kormányrendelettel módosította a politikai pártokról szóló törvényt13. Ezzel a kormányrendelettel csökkentették a már létezõ politikai pártok bejegyzési határidejét a bukaresti Törvényszéken. Az alkotmány szerint a politikai pártok megszervezése és mûködése sarkaltos törvény tárgyát képezi. Ion Muraru professzor szerint ez a rendelet nem érintett sarkalatos szabályokat. Egy határidõ módosítása eljárási kérdés, és nem lényegi sarkalatos törvényi szintû szabály14. A sarkaltos törvények tartalmazhatnak egyszerû törvényi szintû szabályokat.
Az alapvetõ kérdés tehát az, hogy be lehet-e avatkozni a sarkalatos törvények szabályozási területébe sürgõsségi kormányrendeletekkel. Van aki azt mondja, hogy igen15:
Ha az alkotmányozók korlátozni szerették volna sürgõsségi kormányrendeletek elfogadását, akkor azt tisztán és világosan megteszik. Az alaptörvény azért nem szabott ilyen korlátokat, mert az alkotmányozók itt kivételt szerettek volna létrehozni az elõzetes felhatalmazás alapján kibocsátott rendeletre vonatkozó szabály alól.
A rendkívüli helyzetben salus rei publicae, suprema lex (a legfelsõbb törvény az állam megmentése). A sürgõsségi kormányrendelet egy rendkívüli helyzet eredménye, ebben az esetben az alkotmányozók a fontos, halaszthatatlan lépések megtétele érdekében a kormányra ruházták a sarkaltos törvények elfogadásának a jogát is. Az átruházást itt nem a parlament végzi, hanem maga az alkotmányozó hatalom. És az alkotmányozók szándéka egyáltalán nem lehetett az, hogy a kormányt bénítsák, hogy adott helyzetben az ne tudjon hatékony válaszokat találni a problémákra. Az alaptörvényt nem szabad úgy értelmezni, hogy a kormány ne tudjon válsághelyzetben megfelelõen reagálni, mert ez a közérdekeket sértené.
A sürgõsségi kormányrendelet nem az elõzetes felhatalmazás alapján kiadott rendelet egyik formája. Ettõl eltérõ, önálló kategória.
Az alkotmány megváltoztatását jelentené egy olyan korlátozás elismerése, amit az nem ír elõ.
Az ellentétes véleményeket maga az alkotmányos gyakorlat hatálytalanította. Más kérdés a kormány visszaélése a sürgõsségi kormányrendeletekkel. A visszaélés nem a sürgõsségi kormányrendelet jogi erejére vonatkozik, hanem csak arra, hogy nem kell rendkívüli helyzet ilyen rendelet kibocsátásához.16 Ez az alkotmánybírósági gyakorlat is.
Más álláspont szerint (Tudor Drãganu professzor, Ion Deleanu professzor) alkotmányellenes a sürgõsségi kormányrendeletekkel a sarkalatos törvények területére való beavatkozás17. Én is ehhez a véleményhez csatlakozom, a következõ érveket fogadva el:
A törvényhozó hatáskör átruházásának egységes jellege van, attól függetlenül, hogy a felhatalmazó törvénytõl vagy az alkotmányból származik-e. A kormánynak minden esetben tiltott a sarkaltos törvények elfogadása, módosítása vagy hatályon kívül helyezés rendeleti úton.18
Hogyan fogadhatna el a kormány sarkalatos törvényeket, amikor a parlamentnek az alkotmány megtiltotta, hogy erre felhatalmazást adjon?
A parlament egyszerû törvényekkel nem változtathat meg sarkalatos törvényeket még szükségállapot esetén sem. Ezért elfogadhatatlan, hogy hasonló esetben a kormánynak ilyen jogokat ismerjünk el.
Hogy egy kivételt elismerjünk, annak elõfeltétele, hogy az alaptörvény azt világosan elõírja.
A sürgõsségi kormányrendeletek nem egy új jogi kategória.
Nem lehet elismerni ezt a jogot a kormánynak már csak azért sem, mert az alaptörvény világosan megszabja, hogy a parlament az egyetlen törvényhozó hatóság.
Szükségállapot és ostromállapot esetében megvannak azok a szabályok, amelyeket alkalmazni kell, létezik szabályozás a foganatosítandó lépésekre, rögzítve vannak a feladatokkal rendelkezõ, reagálni tudó szervek.
Az összehasonlító alkotmányjog alapján, azokban az országokban, ahol létezik a sarkalatos törvények kategóriája, ezek nem képezhetik kormányrendelet tárgyát.19
A sarkalatos törvények kizárólagos parlamenti hatáskörbe tartoznak.
Ellentmond a hatalommegosztás elvének, a delegata potestas non delegatur elvének és a jogszabályok hierarchiájának, ha a kormány rendeleti úton sarkalatos törvényeket változathat meg.
A sürgõsségi kormányrendeleteknek megvan a román alkotmánytörténetben az elõképük, léteztek hasonló szabályok a két világháború közötti kor felemás demokráciájának az idején, és hasonlóképpen a kommunista diktatúra alatt is.
Igaz, hogy a régebbi román alkotmányok (1866, 1923) nem ismerték a törvényhozó hatáskör átruházásának intézményét. A gyakorlatban azonban szokásjogi úton engedélyezték, hogy a kormány rendkívüli intézkedéseket hozhasson, törvényerejû rendelettel, ha azt utólag a parlament is jóváhagyta. A két világháború közötti kort jellemezte így Paul Negulescu: “Nálunk komolyan visszaéltek a törvényerejû rendeletekkel; egyeseknek közülük semmi köze sem volt a közrendhez; nem volt sürgõs jellegük, magánérdekekre vonatkozó szabályokat tartalmaztak, és ami még súlyosabb, egyeseket a parlament mûködése közben bocsátottak ki.”20
A szélsõbaloldali diktatúra alatt is hasonló volt a helyzet21. Itt nem a kormány gyakorolt törvényhozói funkciót, hanem a Nagy Nemzetgyûlés által megválasztott Nagy Nemzetgyûlés Elnöksége, 1961 után pedig az Államtanács. Ezeknek a szerveknek rendelet-kibocsátási joguk is volt. A rendeletek jogi ereje megegyezett a törvényekével. Az Elnökség, egy kétszeresen delegált szerv, és az Államtanács átvehette a törvényhozási funkció jó részét, a Nagy Nemzetgyûlés megkerülésével.
Az 1991-es román alkotmány tervezetében a törvényhozó hatáskör átruházásának kérdése így szerepelt: “Rendkívüli esetekben, a kormány, a mindkét kamara kétharmados többsége által elfogadott felhatalmazó törvény alapján, kormányrendeleteket bocsáthat ki, a törvény által megszabott határidõ betartásával, az Alkotmány által a törvénynek megszabott területeken; a kormányrendeletek a közzétételkor hatályba lépnek, de hatálytalanná válnak, ha a parlament nem hagyja jóvá õket a felhatalmazó törvény által megszabott határidõben. A határidõ lejártával a kormányrendeleteket, amelyeket a törvényeknek fenntartott területeken bocsátottak ki, csak törvénnyel lehet módosítani.”22 Az alaptörvény tervezetének eredetileg más koncepciója volt. A parlament hatáskörébe a mai sarkalatos törvények tartoztak volna, az egyéb társadalmi viszonyok tekintetében a kormány elsõdleges normatív szabályozásokat fogadhatott volna el. A jogszabályalkotás így megoszlott volna a két szerv között. De a parlamentben más felfogás érvényesült, és a 114. szakasz az idézett formában lépett hatályba.
Mindenképpen szükséges, hogy az eljövendõ alkotmánymódosításkor kijavítsák a 114. szakaszt. Ugyanakkor a problémát nem lehet elszigetelten kezelni, meg kell keresni a jelenlegi helyzet okait. Már említettem, hogy a legfontosabb ok a parlament mûködésképtelensége, lassúsága. Az alkotmányreformnak erre a kérdésre is válaszokat kell találnia. Egyik lehetséges megoldás a tervezetben elképzelt változat, persze, más utak is megfelelõnek bizonyulhatnak.
Az 1991-es román alkotmány nem ismert el a kormánynak önálló, elsõdleges szabályozási jogkört. Muraru professzor szerint kormányhatározatokkal lehet elsõdlegesen szabályozni társadalmi viszonyokat, és a Vãcãroiu-kormány gyakorlata is ebbe az irányba mutatott. Ezt a véleményt nem fogadom el, hiszen az alaptörvény szerint a kormányhatározat egyértelmûen a törvény végrehajtására szolgál23, részletezõ jellegû, egy többlépcsõs szabályzási modell része. Más megfogalmazásban a kormányhatározatnak nem lehet törvényt helyettesítõ és kiegészítõ szerepe.24 Egy túlzottan nehézkes parlament számára monopolizálni az elsõdleges jogszabályalkotást szinte természetesen vezetett a sürgõsségi kormányrendeletek jogállami elvekkel ellenkezõ gyakorlatához. Ezt a monopolizálást nevezi Sári János “naiv parlamentarizmusnak”, “mindent a törvényhozás által szabályozni alapelv követésének”. Ezért tartom elfogadhatónak a tervezetnek ezt a részét, amely a francia modell alapján elválasztja a parlament és a kormány jogszabály-alkotási feladatait, a legfontosabb életviszonyokat a parlament és a törvény hatáskörébe utalja, a kevésbé fontosak területén pedig a kormány rendeleti úton elsõdleges szabályozásokat fogadhatna el. Két út lehetséges.
Az egyik szerint a kormány elsõdleges szabályozó hatáskörrel rendelkezik, de a kormányrendelet törvénnyel ellentétes nem lehet (Magyarország esete).25 Itt fent vannak tartva a kizárólagos törvényhozási tárgykörök, amelyek esetében a kormány semmiképpen nem fogadhat el rendeleteket. Annak következményeként, hogy a rendelet a jogszabályok hierarchiájában alacsonyabb helyet foglal el, “dinamikus törvényalkotói munka esetén a Kormány önálló feladatkörében kibocsátott és csak az alkotmányra visszavezethetõ aktusainak a száma csökkenhet. Ez pedig a jövõre nézve korlátozza a Kormány jogalkotó hatáskörét, hiszen a jogforrási hierarchia elvébõl következõen az egyszer már törvényben szabályozott viszonyok jövõbeli szabályozása is ebben a jogforrási formában lehetséges. Ezen a logikai vonalon haladva el lehet jutni arra a következtetésre, hogy a gyakorlatban a Kormány eredeti jogalkotó hatásköre külön alkotmánymódosítás nélkül is megszûnhet.”26
A második lehetõség (a francia modell) szerint az alaptörvény világosan elkülöníti azokat társadalmi viszonyokat, amelyek a törvény és amelyek kormányrendelet tárgyát képezik. Itt a törvényhozás nem tudja elvonni a kormány alaptörvényi szinten meghatározott elsõdleges szabályalkotó hatáskörét. Egy 2000-es, a Nemzeti Liberális Párt által elõterjesztett modellben a parlament és a kormány közötti esetleges vitákat az Alkotmánybíróságnak kellene eldöntenie.27 A jelenlegi franciaországi helyzetet elemezve Drãganu professzor kijelenti, hogy egy ilyen modell esetében a parlamenti hatáskörnek nagyon kiterjedtnek kell lennie, és a francia modell nem alkalmas a követésre, hiszen ott a cél (az 1958-as alkotmányozáskor) éppen a törvényhozás korlátozása volt.28 És amennyiben a jogállam a törvények uralmának állama, akkor nem elfogadható, hogy az adott életviszonyt elsõdlegesen szabályozó normatív közigazgatási aktusok domináljanak, mesterségesen visszaszorítva a törvény alkalmazhatóságát. Tehát a jogszabályalkotásnak a francia modellje akkor használható, ha ténylegesen a parlament hatáskörébe utalják a legfontosabb társadalmi viszonyokat.
Ugyancsak Drãganu professzor emeli ki a törvény elõnyeit a kormányrendeletekkel szemben. Az elsõ érv az, hogy a kormány kinevezett szerv, ezért aktusai nem bírnak ugyanzzal az autoritással, amellyel a törvények rendelkeznek, hiszen azokat az egyenlõ, titkos, közvetlen és általános szavazással megválasztott parlament fogadja el. Másodsorban a törvényhozási eljárás során számos olyan garanciális elem létezik, amelyeknek a célja, hogy biztosítsa a nyilvánosságot, a megfontolást, a jogszabály minõségének a javítását (a parlamenti szakbizottságok szerepe, a parlamenti megvitatás, az elnökijoga, hogy a törvényt egyszer felõlvizsgálás végett visszaküldje a parlamentnek, a hatályba lépés elõtti alkotmánybírósági kontroll lehetõsége, ami hiányzik a kormányrendeleteknél, megfelelõ hosszúságú idõ, hogy a választópolgárok kinyilváníthassák a véleményüket stb.). Ezért kell a törvény legyen az elsõdleges szabályozás a fontos életviszonyok területén. Kiss László megfogalmazásában: “Abból kell kiindulni, hogy a – keretek között tartott – rendeletalkotási hatáskör biztosítása önmagában még nem feltétlenül vezet el a törvényhozás területén a parlament hatalomvesztéséhez. A hangsúly tehát arra helyezõdik, hogy a közigazgatás törvényhez kötöttsége biztosított legyen. (Ez az igény igazán praktikusan csak ott vetõdik fel, ahol ténylegesen a jogállam intézményrendszerét kívánják kiépíteni.)”29
%%%
IV. A jogrend instabilitása
A kormányrendeletek romániai gyakorlatában még ki kell emelni két káros következményt: a jogszabály-inflációt és a jogi normák instabilitását. A kormányrendeletek valósággal átszõtték a román jogrendszert.
Az instabilitás rendkívül ártalmas jelenség. A jogszabályok kiszámíthatósága, állandósága különösen a gazdasági viszonyok területén lenne nagyon fontos. A valós helyzet teljesen más. A sürgõsségi kormányrendeleteket és az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendeleteket is (ha kéri a felhatalmazó törvény) a parlamentnek jóvá kell hagynia. A lassú parlamentben ez akár évek kérdése is lehet. Hiába írja elõ az alkotmány, hogy sürgõsségi kormányrendelet elfogadásakor a parlamentet, ha az nem ülésezik, össze kell hívni. A kormány a törvényhozásba való beavatkozásra a parlamenti ülésszakok idején a sürgõsségi kormányrendeleteket használja, a parlamenti szünet idején pedig a felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendeleteket.
A kibocsátástól a parlamenti jóváhagyásig eltelt idõszakban a rendelet hatályos, alkalmazzák. A parlamenti jóváhagyás során viszont a törvényhozás módosíthatja, kiegészítheti, sõt, vissza is utasíthatja a rendeleteket. Így a szabályozás nem stabil, és ez fõleg a gazdasági élet tekintetében von maga után hátrányokat.
A visszautasításra vonatkozó néhány gyakorlati példa:
- 1998/36-os törvény az 1996/26-os kormányrendelet visszautasításáról
- 1998/45-ös törvény az 1997/53-as sürgõsségi kormányrendelet visszautasításáról stb.
Látható, hogy az elsõ esetben a kormányrendelet két évig hatályos volt, miután a parlament azt visszautasította. A második esetben ez az idõszak “csak” egy év.
A kormányrendeletekben (talán a parlamenti megfontolás hiánya)30 sok esetben hibák, pontatlanságok fordultak elõ. Így azokat újabb rendeletek kiadásával, “tûzoltás” jelleggel módosítani kellett. Az eredmény az, hogy a jogforrások rendszere egyre kuszább és zavarosabb. A jogi túlszabályozás jelensége lépett fel. “A kevés kérdések egyike, amelyben a jogelmélet különbözõ irányai és koncepciói a természetjogtantól kezdve a jogi pozitivizmusig és jogszociológián át egészen a marxista jogelméletig többé-kevésbé egyetértenek az, hogy a jog egyik alapvetõ értéke annak biztonsága.”31 Kiss László foglalja össze a túlszabályozás káros hatásait32:
a túl sok kérés és tilalom a címzettekben képes azt az érzetet kelteni, hogy az elõírás nem komoly. A kevésbé fontos szabályozások nagy száma veszélyezteti a normák követését azoknál a szabályozásoknál is, amelyek döntõ jelentõségûek;
nehéz fellelni a hatályos jogot;
a túlszabályozásnak oka és következménye a bürokrácia terebélyesedése;
a gyors válaszreakcióként megjelenõ normák nincsenek megfelelõen kiérlelve. A következmény a hibákat orvosolni próbáló norma kiadása, amely egy végtelen körforgás elindítója lesz;
a túlszabályozás okozta jogbizonytalanság megbénítja a vállalkozó szellemet;
a jogszabályok folyama kiváltja a polgárok teljes érdektelenségét.
V. A kormány és a törvényhozás viszonya
Érdemes a sürgõsségi kormányrendeletek ügyét a törvényhozás összességével kapcsolatban is elemezni.
Milyen helyet foglalt el a kormány a törvényhozásban az utóbbi években?
%i%veres3.jpg%ii%
Jól lehet látni, hogy a legutóbbi években (1999-2000) a kormány valósággal átvette a törvényhozó funkciót, és az a szabály, hogy a parlament az egyetlen törvényhozó hatóság, teljesen deklaratív jellegûvé vált. Figyelembe kell venni azt, hogy a törvények nagyon jelentõs része kormányrendeletek jóváhagyására szolgál, és sokuknak csak egyetlen szakasza van (jóváhagyjuk a kormányrendeletet.).
A kormánynak a törvényhozásra gyakorolt hatását bizonyítja az a tény is, amely egyébként a modern államokban általánosan elterjedt, hogy a törvénykezdeményezés területén is a kormány jár elõl. Romániában törvények és sarkalatos törvények esetében törvénykezdeményezési joga van:
- a kormánynak, mint testületnek, tehát nem a miniszterelnöknek vagy egyes minisztereknek
- minden egyes képviselõnek vagy szenátornak, az illetõ házban, amelynek a tagja. Több küldött is gyakorolhatja egyszerre.
- a népnek, itt legalább 250.000 aláírásra van szükség a törvénytervezet benyújtásához. Az aláírásoknak az ország megyéinek legalább egynegyedébõl kell származnia, megyénként legkevesebb 10.000. A fõváros, Bukarest, egy megyével egyenértékû. A javaslat elindítja a törvényhozási eljárást, de nem jelenti azt, hogy el is fogják fogadni, vagy nem változtathatják meg. Népszavazással nem lehet törvénykezni.
A gyakorlatban a kormány törvénykezdeményezési joga elérheti a 80-90%-ot is! A parlament megvitatja, módosíthatja, majd megszavazza ezeket a törvényeket. Törvényt kezdeményezni mind a két kamarában lehet. A kormány kezdeményezõ szerepe a mai helyzetben természetes, hiszen neki áll rendelkezésére az apparátus, amely elõkészíti a bonyolult szakmai ismereteket igénylõ törvénytervezeteket. A parlament döntését ebben az esetben úgy lehet értékelni, hogy az másodlagos, hiszen legtöbbször a kormány által benyújtott tervezetet változtatás nélkül elfogadják. A döntést a kormány hozza meg, a parlament azt csak jóváhagyja. Ez az értelmezés még nagyobb hangsúlyt kap, ha figyelembe vesszük, hogy a kormány és a parlamenti többség ugyanabból a pártból vagy pártkoalícióból származik. Így a parlament a kormánydöntésekre “rábólintó” szervvé változik. A küldöttek Romániában, a listás választási rendszer következtében, ki vannak szolgáltatva a pártjaiknak. Csak az juthat a pártlistán új mandátumhoz, aki a pártakaratnak megfelelõen szavaz. Ezért a kormányon lévõ pártok küldöttei sokszor gépiesen engedelmeskednek a kormány akaratának, mert az a pártakarattal egybeesik. Tényként kell kezelni a parlament bizonyos fokú leértékelõdését (és ez a népszuverenitás elvének leértékelõdését is jelenti). Ez nem csak Románia jellemzõje, hanem világjelenség. De a kormány törvénykezdeményezése továbbra is a legelsõ helyen lesz, mert a parlamentnek nem állnak a rendelkezésére azok a technikai lehetõségek, amelyek a kormánynak igen, és a kormány a saját programját a törvénytervezetek kezdeményezése révén is meg kell valósítsa. Ennek az irányzatnak az ellensúlyozására a parlamenti szakbizottságokat kell erõsíteni.
Ugyanakkor a román alkotmány létrehozott még egy lehetõséget a kormány számára, amellyel befolyásolhatja a törvényhozást. Az Alkotmány 113. szakasza szerint a kormány felelõsséget vállalhat a parlament elõtt, egy programért, politikai nyilatkozatért vagy törvénytervezetért. Itt a törvénytervezet kérdése a fontos, a nyilatkozat vagy program kevésbé. A felelõsségvállalás után a törvénytervezet a parlamenti procedúra nélkül életbe léphet, ha nem nyújtanak be egy bizalmatlansági indítványt, vagy ha benyújtják, de azt nem fogadják el. (Ha az indítványt elfogadják, a kormány természetesen megbukott).
A felelõsségvállalás módszerével 1996 után többször is éltek, például a Radu Vasile vezette kormány. Felelõsségvállalással fogadták el például a gazdasági fejlõdést elõsegítõ törvénytervezet-csomagot, majd a közhivatalnokok jogállását szabályozó törvényt. Az elsõ esetben benyújtották a bizalmatlansági indítványt, de nem gyûlt össze a kormány megbuktatásához szükséges szavazatszám. A második esetben pedig be sem nyújtották a bizalmatlansági indítványt, mert az Európai Unió által kért, fontos törvényrõl volt szó, amely elfogadását az ellenzék sem akarta megakadályozni. Ugyanebben a kormányzati periódusban (1996-2000), a Nemzeti Liberális Párt, különösen a pártalelnök Valeriu Stoica igazságügy miniszter, ezzel a módszerrel akart véghezvinni egy nagy igazságügyi reformot. Az érv ez a módszer mellett: a lassú parlament évek alatt sem tudná elfogadni ezeket a jogszabályokat. Annak ellenére, hogy az igazságügy reformja tényleg fontos, a liberálisoknak nem sikerült még a koalíciós partnereiket sem meggyõzniük. A parlament kikerülése ilyen ügyben nem lenne demokratikus, vélték a koalíció többi tagjai is. Óriási méretû akcióról lett volna szó, a Ptk., a Btk., a perrendtartások stb. módosításáról…
A kormányzati felelõsségvállalással az alapvetõ probléma az, hogy a parlament nem törvénytervezetre, hanem bizalmatlansági indítványra szavaz. Ennek elfogadásához abszolút többségre van szükség. 471 küldött esetében 236 képviselõ és szenátor kell a bizalmatlansági indítvány mellett szavazzon. Tételezzük fel, hogy száz küldött hiányzik (ez Romániában megszokott dolog), vagy tartózkodik. Maradnak 371-en. 230-an az indítvány mellett szavaznak, mert a kormány bukását akarják, és nem szeretnék elfogadni az illetõ tervezetet… A kormány és a tervezet mellett így 141-en szavaznak… A kormány mégis marad, a tervezet mégis életbe léphet, mert a bizalmatlansági indítványt, hat szavazat híján, nem fogadták el! Nem volt meg az alkotmány által kért abszolút szavazattöbbség.33
A 2000 decemberében hatalomra került Nãstase-kormány programjában az szerepel, és a korábbi nyilatkozataikból is az derült ki, hogy szeretnének felhagyni a sürgõsségi kormányrendeletek gyakorlatával. Kérdés, hogy az adott helyzetben (a parlament lassúsága, kisebbségi kormány nem túl szilárd parlamenti támogatottsága stb.) ez lehetséges lesz-e. Kérdéses, hogyan fog a probléma feltevõdni a következõ idõszakban, a Nãstase-kormány gyakorlatában. A mandátum elsõ napjaiban már sürgõsségi kormányrendeletek sokaságát fogadták el. Kétséges, hogy gyökeres változások következnének be.
VI. A törvényerejû kormányrendeletek alkotmányosságának
ellenõrzése34
A törvényerejû kormányrendeletek alkotmányosságának ellenõrzésére az Alkotmánybíróságnak két mechanizmus áll rendelkezésére35.
Elõzetes törvénykontrollal36 ellenõrizni lehet a felhatalmazó és a jóváhagyó törvények alkotmányosságát.
Konkrét normakontrollal37 ellenõrizni lehet a bíróság elõtt levõ ügyben alkalmazott vagy alkalmazni kért kormányrendelet alkotmányosságát. Az Alkotmánybíróság az eléje került konkrét esetekben a rendkívüli helyzet figyelembe vétele nélkül kibocsátott sürgõsségi kormányrendeleteket alkotmányellenesnek nyilvánította, viszont nem tette ugyanezt a sarkalatos törvényi szintû sürgõsségi kormányrendeletekkel. Ez az alkotmánybírósági gyakorlat szerintem hibás.
Az alkotmánybírósági gyakorlatban a következõ esetekben állapítottak meg alkotmányellenességet: a parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendelet sarkalatos törvény szabályozási területébe avatkozott be; a sürgõsségi kormányrendeletet rendkívüli helyzet nélkül vagy annak megszûnte után bocsátották ki (itt egymásnak ellentmondó, a rendkívüli helyzetet tágan vagy leszûkítõen értelmezõ döntések is vannak); a rendelet szövege ellentmond valamely alkotmányos rendelkezésnek stb.38
%%%
VII. Az alkotmányreform
Érdemes néhány szót ejteni az 1991-es román alkotmány ideológiai alapjairól. A hatalommegosztásnak, mint államszervezési értéknek a tagadásából indultak ki, az államhatalmi ágak elválasztását egyfajta feladatmegosztásra korlátozták. Az alkotmányozás során többször is elhangzott: a hatalom egy, és mint ilyen, oszthatatlan. Nyugati mintákra hivatkoztak, pedig a magyarázat erre a hatalomfelfogásra sokkal közelebb van. A kommunista jogfelfogás tartotta a hatalmat egységesnek. És az a politikai elit, amelynek a “terméke” az alkotmány, közvetlen módon a Román Kommunista Pártból származik, és ennek a jogfelfogásnak a hordozója. Az alkotmányban nincsen szó törvényhozó hatalomról, hanem csak törvényhozó hatóságról. Ugyanígy nem beszélnek végrehajtó hatalomról, bírói hatalomról, csak különféle hatóságok vannak. Ilyen eszmei alapokkal nem csoda, ha nem világos a parlament-kormány viszony; és ugyanígy zavarok vannak az elnök-kormány viszonnyal is.
A román alkotmánynak a törvényhozás-kormány közötti viszonyra vonatkozó részeit meg kell változtatni. A közeljövõ feladata megtalálni a legmegfelelõbb, a jogállamiság elveivel tökéletesen egyezõ utakat. Elfogadható az, hogy a kormány számára önálló szabályozó hatáskört ismerjünk el, de az igazán fontos kérdéseknek (szabadságjogok, tulajdonjog stb.) a népképviseleti szerv, a parlament hatáskörében kell maradnia. Meg kell állapítani a kizárólagos parlamenti hatáskörbe tartozó életviszonyokat, és a lehetséges modellek közül választani kell egyet a kormányrendeletek kérdésében: legyen ez a rendelet törvényi erejû, legyen a tárgyköre az alaptörvény által meghatározott, a törvényekétõl különbözõ (francia modell), vagy legyen a törvénynek alárendelt jogszabály. Az alkotmányreformnak a parlamentet is új alapokra kell helyeznie, hogy ez az intézmény meg tudjon felelni a gazdasági, társadalmi és politikai kihívásoknak.
1 1991-es román alkotmány, 58(1) szakasz.
2 Ficzere Lajos – A törvény és a rendelet viszonyának a kérdései, In: A közigazgatás szerepe a jogalkotásban, Unió, Budapest, 1995.
3 Paul Duez és Guy Debeyre – Traité de droit administratif, Dalloz, Párizs, 1952, 120-121. old.
4 Paul Negulescu és George Alexianu – Tratat de drept public, Casa ºcoalelor, Bukarest, 1942, 124. old.
5 Lásd: belga alkotmány, 36-37. szakasz, francia alkotmány, 38. szakasz, német szövetségi alkotmány, 80. szakasz, olasz alkotmány, 76-77. szakasz, portugál alkotmány, 164. szakasz e. pont és 168. szakasz, spanyol alkotmány, 82-86. szakasz, török alkotmány 91. szakasz.
6 Sokkal célszerûbb lenne a követelmény ilyen megfogalmazása: a felhatalmazásnak meg kell határoznia a törvényerejû rendelet célját, tárgyát és terjedelmét.
7 1991-es román alkotmány, 72(3) szakasz.
8 Az Alkotmánybíróság 1992/5, 1993/43, 1994/75, 1995/70 stb. döntései.
9 Ioan Muraru – Mihai Constantinescu – Ordonanþa guvernamentalã. Doctrinã ºi jurisprudenþã, Lumina Lex, Bukarest, 2000, 50. old.
10 A román parlament mûködési problémáiról lásd: Veress Emõd – A román parlament szerkezete, Magyar Kisebbség, 2000/1; Veress Emõd – A román parlament statikai és dinamikus modellje (elõadás, II. Jogász Nyári Egyetem, Csíkszépvíz, 2000 július).
11 Jelképes különbség, hogy az ombudsmant, a Nép Ügyvédjét a szenátus nevezi ki.
12 Egyetlen eltérés, hogy a képviselõházba 23., a szenátusba 35. életévüket betöltött román állampolgárok választhatóak.
13 Az 1996/3-as sürgõsségi kormányrendelet módosította a politikai pártokról szóló, 1996/27-es törvényt.
14 Lásd: Ioan Muraru és Mihai Constantinescu – Ordonanþa guvernamentalã. Doctrinã ºi jurisprudenþã, Lumina Lex, Bukarest, 2000, 100. old.
15 Lásd: Mihai Constantinescu – Conþinutul ordonaþei de urgenþã a Guvernului, Dreptul, 1998/8; Mihai Constantinescu kommentárja az alkotmány vonatkozó részeihez, in: Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ion Vida – Constituþia României comentatã ºi adnotatã, Monitorul Oficial, Bukarest, 1992, 256. old.; Ion Vida – Procedura legislativã, Crater, Bukarest, 1999, 151. old.
16 Például az Alkotmánybíróság 1998/83-as döntése alkotmányellenesnek nyilvánított egy a helyi közigazgatást érintõ kormányrendeletet, azzal az indokkal, hogy nem létezett az a rendkívüli helyzet, ami szükségessé tette volna sürgõsségi kormányrendelet elfogadását. Az alkotmánybírósági gyakorlat általában azt az álláspontot fogadja el, hogy sürgõsségi kormányrendelettel lehet sarkalatos törvényeket módosítani, ha létezik az ezt indokoló rendkívüli helyzet. Lásd az Alkotmánybíróság 1998/34, 1998/83 stb. döntéseit.
17 Tudor Drãganu – Introducere în teoria ºi practica statului de drept, Dacia, Kolozsvár, 1992, 212. old., Tudor Drãganu – Drept constituþional ºi instituþii politice I-II, Lumina Lex, Bukarest, 1998, 142-143. old.
18 Az Alkotmánybíróság más véleményen van. Lásd: 1998/34. döntést, Monitorul Oficial 1998/88. Ez a döntés szerint a sürgõsségi kormányrendelet és a felhatalmazó törvény alapján kibocsátott rendelet más-más jogszabályok, mert egyik kibocsátására az alkotmány, a másiknak a kibocsátására pedig a felhatalmazó törvény ad jogot. Az én álláspontom az, hogy a kormány ugyanazt a beavatkozási jogot kapja meg, vagy alkotmányos, vagy törvényi alapon. A kormányra ruházott jog ugyanaz, csak a forrása különbözik, ezért a rendeletet, mint jogi kategóriát, egységesnek kell tekinteni.
19 Spanyol alkotmány, 83. szakasz, portugál alkotmány, 167. szakasz.
20 Lásd: Paul Negulescu – Tratat de drept administrativ român, Tipografiile române unite, Bukarest, 1925, 505. old. Az 1938-as alkotmány szerint a helyzet rosszabbodott, hiszen az a királyi diktatúra alaptörvénye volt. Hatalommegosztás nem létezett, a hatalmat II. Károly koncentrálta a kezében. Õ gyakorolta mind a törvényhozó, mind a végrehajtó hatalmat, a Nemzet Képviselete és a kormány segítségével: 1938-as román alkotmány, 31-32. szakaszok.
21 Lásd: Veress Emõd – Az 1948-as román alkotmány. In: Areopolis. Történelmi és társadalomtudományi tanulmányok, Litera, Székelyudvarhely, 2001, 168-175. old.
22 Lásd: Geneza Constiuþiei României, Monitorul Oficial, Bukarest, 1998, 450. old.
23 1991-es román alkotmány, 107(2). szakasz: “A kormányhatározatokat a törvények végrehajtásának a megszervezésére bocsátják ki.”
24 Kiss László – Jogforrás és jogalkotás. In: Ádám-Kiss-Petrétei-Sükösd-Szamel – Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan körébõl, Janus Pannonius Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs, 1996, 130. old.
25 A magyarországi helyzetrõl lásd: Sári János – A kormány és a rendeletalkotás, In: Kormány a mérlegen 1990-1994, Budapest, 1994; Sári János – A rendeleti jogalkotás különös tekintettel a belügyminiszteri rendeletre (alkotmányjogi meggondolások de lege lata és de lege ferenda), Jogtudományi Közlöny, 1994 november; Schmidt Péter – Néhány megjegyzés Sári János: A rendeleti jogalkotás, különös tekintettel a belügyminiszteri rendeletre c. tanulmányhoz, Jogtudományi Közlöny, 1995 április; Sári János – A jogforrások, In: Alkotmánytan (szerk. Kukorelli István), Osiris-Századvég, Budapest, 1998; Petrétei József és Tilk Péter – A jogforrások, In: Alkotmányjogi alapismeretek, Pécs, 2000; Petrétei József – Magyar alkotmányjog II. Államszervezet, Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2000, stb.
26 Lásd: Sári János – A kormány és a rendeletalkotás, 144. old.
27 Propunerea PNL de modificare a Constituþiei României din 1991, 22, 2000 október 31-november 6.
28 Tudor Drãganu – Introducere în teoria ºi practica statului de drept, Dacia, Kolozsvár, 1992, 94-95. old.
29 Kiss László – id. mû, 128. old.
30 Elkerülhetetlen a kodifikáció tudományos alapokra helyezése, ugyanis ezen a téren komoly hiányosságok vannak. Rosszul felkészült és alulfizetett hivatalnokokkal nem lehet gyakorloni az egyik legfontosabb állami feladatot.
31 Peschka Vilmos – Értékek és kategóriák a jogalkotásban, Jogtudományi Közlöny, 1981/4, 242. old.
32 Kiss László – id. mû, 139-140. old.
33 A kormányzati felelõsségvállalással való törvényhozást kritizálja: Tudor Drãganu – Drept constituþional ºi instituþii politice, II, Lumina Lex, Bukarest, 1998, 172-177. old.
34 A témával részletesen foglalkozom jelenleg munka alatt álló, román nyelvû tanulmányomban: Controlul constituþionalitãþii ordonanþelor guvernamentale.
35 A román Alkotmánybíróság mûködésérõl lásd az 1991-es román alkotmány 140-145. szakaszait; lásd még Veress Emõd – A román Alkotmánybíróság hatásköre, Magyar Kisebbség, 2000/3.
36 Az alkotmány 144. szakaszának az a). pontja szerint az Alkotmánybíróság “dönt a törvények alkotmányosságáról, ezek kihirdetése elõtt, Románia elnökének, a két parlamenti kamara valamelyike elnökének, a Kormánynak, a Legfelsõ Itélõtáblának, legalább 50 képviselõnek vagy legalább 25 szenátornak a megkeresésére, és hivatalból is az alkotmánymódosító indítványok esetében.”
37 Az alkotmány 144. szakaszának a c). pontja szerint az Alkotmánybíróság “határoz a bírói hatóságok elõtt a törvények és rendeletek alkotmányellenességével kapcsolatban felvetett kifogások tekintetében.”
38 Részletekrõl lásd: Veress Emõd – Consideraþii privind controlul constituþionalitãþii ordonanþelor guvernamentale.
