„Azt kell mondanom, hogy ha a nyugdíj mellett még a szervezetben is lényeges változások történnek, akkor ennek olyan együttes, kumulatív hatása lesz, amely a meglévő eredmények és szint megtartását hosszú időre lehetetlenné teszi.” Baka Andrással, a Legfelsőbb Bíróság és az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnökével beszélgettünk az új Alaptörvényről, a bírósági szervezetrendszer önerőből és jogalkotás útján történő reformjáról és persze bírákat morálisan nyomasztó kérdésekről.
Milyen szerepet játszott a Legfelsőbb Bíróság az Alaptörvény előkészítésében?
Az új Alaptörvény előkészítésében mi különösebb szerepet nem kaptunk. Annak idején még a Salamon-féle bizottsághoz elküldtünk egy javaslatot, aztán más irányt vett a folyamat. Én az új Alkotmányt, pontosabban annak a bíróságokkal foglalkozó részét a legteljesebben a parlament előtt értékeltem. Ekkor részletesen kifejtettem álláspontomat, amelynek több eleme van. Úgy gondoltam, hogy a bírósági fejezet nem kapott olyan hangsúlyt, mint amilyet kellett volna. Korábban az igazságszolgáltatás kizárólagos letéteményese a bíróság volt, most pedig annyi van az új Alaptörvényben, hogy „[a] bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységet látnak el.” [25. cikk (1.) bek.]. Ami azt jelenti, hogy nem kizárólagos e tevékenység, aminek megvannak a maga okai, s ezeket nem kívánom a továbbiakban kutatni. Találgatásokra ad okot továbbá, hogy kimaradt az Alaptörvényből a bírósági szintek felsorolása és maga az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT) is. Nyilván okkal maradtak ki azok a részek, amelyek korábban szerepeltek az Alkotmányban. Ugyanakkor fontos hangsúlyozni, hogy az Alaptörvény csak a vonatkozó sarkalatos törvényekkel együtt értelmezhető, önmagában értelmezhetetlen.
Az új Alaptörvénnyel lényegében új bírói fórum is létrejött, s ez az Alkotmánybíróság (AB). Milyen lesz ennek a következménye?
A bírósági döntések alkotmányossági felülvizsgálata tipikusan új jogköre lesz az Alkotmánybíróságnak. Őszintén szólva, mint volt strasbourgi bíró, azt kell, hogy mondjam, hogy ezzel a típusú jogkörrel csupán az uniós alkotmánybíróságok kis hányada rendelkezik, nem véletlenül. Európában csupán csak hét, többek között a német, a spanyol és a cseh. Nem vagyok benne biztos, hogy ez az új intézmény többletgaranciát jelent a polgárok számára, hiszen ezekben a kérdésekben az Emberi Jogok Európai Bíróságához lehet fordulni, s most lett egy új közvetítő, az Alkotmánybíróság. S ez olyan helyzetbe hozza majd az AB-t, hogy közvetlenül a strasbourgi bíróság alá fog tartozni: ez azt jelenti, hogy a magyar Alkotmánybíróság ide vonatkozó döntéseinek felülvizsgálatát közvetlenül az Emberi Jogok Európai Bírósága fogja végezni. Az Emberi Jogok Európai Bíróságát nem kötik az Alkotmánybíróság hatáskörét korlátozó költségvetési és egyéb rendelkezések, ugyanakkor az AB-t kötni fogják a strasbourgi határidők és azok az követelmények, amelyeket az Európai Emberi Jogi Egyezmény 6. cikkelye megállapít. Nem vagyok benne biztos, hogy erre szükség volt, hiszen az elmúlt lassan 20 év, amióta részesei vagyunk a Római Egyezménynek (egészen pontosan 1991. november 5-e óta), arról győzött meg, hogy Strasbourgban viszonylag kevés magyar alapjogi kérdést tárgyalnak, az ügyek túlnyomó többsége az eljárás hosszával kapcsolatos. S itt felmerül a kérdés, hogy milyen megfontolásból kapott az Alkotmánybíróság ilyen jogkört, hiszen ez gyakorlatilag felesleges közbeiktatás, egy időigényesen felesleges garancia. Ráadásul ez egy egészen más Alkotmánybíróságot feltételez, hiszen adott esetben ügyek ezreit kell ésszerű határidőben megvizsgálni. Ezeket a problémákat én már a döntés előtt jeleztem.
Ön számít szakmai együttműködésre az Alkotmánybírósággal?
Nyilván tárgyalni kell majd az Alkotmánybírósággal. A bírósági szervezetrendszer egyébként alapjogi szempontból jelentősen megerősödött az utóbbi időben, hiszen működik nálunk az európai jogi szaktanácsadói hálózat. Ez azt jelenti, hogy minden bíróságon van 2-3 ilyen szaktanácsadó, akik nyelvi és szakmai (európai jog, strasbourgi esetjog) segítséget adnak azoknak a kollégáknak, akik ilyen ügyekben járnak el. Ez a hálózat igen jól bevált, s az Ítélőtáblák, de egyéb bíróságok döntéseiben is már nyomon követhető a szaktanácsadók szakmai munkája. Úgy gondolom, hogy a jogalkotás után le kell ülni az AB tagjaival, s meg kell beszélni a tapasztalatokat és felmerülő problémákat, nehézségeket.
Hogyan értékeli elnöki programjának végrehajtását akár a bírósági szervezet, akár a jogalkotás szintjén?
Ha a parlament előtt ismertetett, illetve a magam számára kitűzött programot nézzük, akkor akár elégedett is lehetnék, hiszen megkezdődött az elmúlt 2 évben a bírósági szervezet átalakítása. Korábban a bírósági szervezetet szakmai körökből számos jogos szakmai kritika érte: a szaksajtó hangos volt attól, hogy a szervezet nem nyitott, sőt magába zárkózik, a tagok magukat ellenőrzik. Látnom kellett már a megbízatásom elején, hogy minden, a bírósági szervezettel kapcsolatos, jogalkotási szintű változtatás kétharmados konszenzust igényel – a megválasztásomat követő évben erre esély sem volt. Ezt felismerve a bírósági szervezet belső viszonyait kívántam megváltoztatni, legalábbis azt, amit kritika ért és amit megtehettem. Igyekeztem megtörni azokat a belső lobbikat, amelyek jelen voltak a bírósági szervezetben és károkat okoztak; átnéztük az OIT szabályzatait, új szabályzatokat alkottunk; sor került a Hivatal átvilágítására a hatékonyabb működés szempontjából. Ebben az időszakban voltak az OIT választások, amelyek ugyan a korábbi szabályok alapján bonyolódtak, de személyes tekintélyemet is latba vetve, az elektorok számára adott iránymutatással egy új OIT-et hozunk létre, amely már nem az elnökök testülete, hanem leképezi a szervezeti sokszínűséget.
Tehát mondhatjuk azt, hogy a bírósági szervezet belső reformját jogalkotás nélkül, belső erőforrásokból sikerült elérni?
Az hiszem ez megtörtént, jelentős átalakítás ment végbe a nyilvánossággal való kapcsolattatást terén: kiépült a szóvivői rendszer, minden megtalálható az OIT honlapján, a bíróságoknak a sajtóval való kapcsolata kiegyensúlyozottabbá vált, s így a bírósági munka is átláthatóbbá lett. Az egyik legfontosabbnak azt tekintettem, hogy belső erőforrásokból és a legszélesebb körű szakértői stáb bevonásával kidolgozzuk az igazságszolgáltatás stratégiai koncepcióját, amely hitünk szerint alkalmas arra, hogy az igazságszolgáltatást – persze nem rögtön, nem radikális reformok eredményeként – korszerűsítse. Ennek számos eleme volt. A fogalmazók és titkárok nagyobb felelősséggel és munkával való ellátása: a titkárokat nem peres ügyekben igen gyakran foglalkoztatták csak munkaerőként, ami nem szolgálta a bírói hivatásra való felkészülést. Emiatt szükség volt a titkári rendszer reformjára, sőt azt is el tudtam volna képzelni, hogy létrehozunk egy albírói rendszert. A statisztikai- és informatikai rendszer megerősítése, kiépítése, egységesítése, valamint a gazdálkodás egységesítése mind olyan kérdések voltak, amelyek a bírói szervezet áramvonalasítását, hatékonyságának növelését vetették fel. Ezen kívül megemlíthetjük a kötelező képzés és továbbképzés fejlesztését, továbbá a bírói munka és a bírói igazgatási munka ellenőrzésének megerősítését.
Említette a szakmai kritikákat. 2008-ban készült három átfogó tanulmány a bírósági szervezetrendszer reformját illetően. Ezekből sikerült valamit beépíteni?
Ezeket a szakmai anyagokat az OIT még az én hivatali időm kezdete előtt értékelte és határozatot hozott arról, hogy mely pontokban valósíthatók meg. Nehézséget okozott, hogy az anyagok között is jelentős ellentmondás volt, hiszen különböző műhelyekben készületek. Az anyagokra továbbá jellemző volt az elméleti megközelítés, valamint, hogy nem mindig vették figyelembe a bírói munka gyakorlati és speciális jellegét. Ennek ellenére azt hiszem, hogy több területen ezen anyagok alkalmazása, beépítés megtörtént, ilyen a nyilvánosság, a kötelező képzés, s a szolgálati bíróság bevezetése, amely a parlament előtt is ismertetett programom egyik fontos eleme volt.
Visszatérve az Ön elnöki programjára. Van olyan terület, amelynek megvalósítása nem volt annyira sikeres?
Amiben nem sikerült a programomhoz képest előrelépni az az, hogy óriási a különböző bíróságok ügyterhei közötti különbség. Rendkívül nagy a központi bíróságok terheltsége, máshol viszont sokkal kisebb az ügyek száma. Ez azt az elfogadhatatlan helyzetet eredményezi az állampolgárok számára, hogy a bírói döntéshez való hozzájutás ideje lényegében attól függ, hogy hol él az illető. Ott sem sikerült előrelépést tenni, hogy nálunk van Közép-Európa legnagyobb bírósága, 741 bíróval és több ezer bírósági tisztviselővel. Ez hosszú évtizedek óta fennálló állapot, az erőltetett centralizáció és a gazdasági-társadalmi fejlődés következménye. Az ügyek átfutási ideje csak akkor csökkenthető, ha ezeket a nagy monstrumokat kisebb egységekre bontjuk, a tevékenységüket igyekszünk decentralizálni, a kizárólagos illetékességeket lecsökkentjük és átalakítjuk az illetékességi területeket. De ez egy komplex program, s ehhez a bírósági szervezet ereje önmagában nem elegendő, a napi ügyek vitelére szolgáló igazgatása ezeket a problémákat csak enyhíteni tudja, végleges megoldást azonban nem tud adni.
Az ésszerű bírósági eljárási célkitűzés tekintetében a nemrég elfogadott nyugdíjkorhatár módosítás mit jelent?
A koherens koncepcióm megalkotásakor, kidolgozáskor, és annak végrehajtása során abban más elemek nem szerepeltek. Nem számolt – és egyáltalán nem tartotta indokoltnak – a bírósági rendszer gyökeres átalakításával, a nyugdíjkorhatár drasztikus csökkentésével.
Mondhatjuk azt, hogy a nyugdíjkorhatár csökkentése veszélyezteti ezeket a célkitűzéseket?
Ez adott esetben az jelenti, hogy a kitűzött koncepcióm mondjuk március 1-jéig volt érvényes. A koncepcióm legfontosabb elemei belekerültek a 2010-es bírósági szervezeti-jogállási törvénybe, mint például a fizetési kategóriák bővítése, a szolgálati bíróság felállítása, az OIT belső viszonyának megváltoztatása, az OIT szabályozása. Ez gyakorlatilag a bírósági önigazgatás talaján álló koncepció volt, amely tartalmazta azokat a sarkalatos kérdéseket, amelyek az igazságszolgáltatás megújulásához szükséges volt. Most nem tudom, hogy hol állunk. Vajon ez a koncepció továbbra is él? Mi lesz a bírósági önigazgatással? Ezeket nem tudom. A nyugdíj nem csak óriási bizonytalanságot és sokkot váltott ki a bíróságokon, de jelentősen aláásta a bíróságok munkamorálját, az önbecsülést és olyan folyamatokat is elindított, amelyek véleményem szerint a bírói hivatással összeegyeztethetetlenek: a helyezkedést, a törtetést, a politikához való elvtelen dörgölőzést. Utóbbiak jelen voltak szűkebb körben korábban a főbíróválasztás előtt is, de most szélesebb körű ez a jelenség, s ez nem kedvez a stabilitást igénylő munkának. Azt gondolom, hogy ha a nyugdíj mellett még a szervezetben is lényeges változások történnek, akkor ennek olyan együttes, kumulatív hatása lesz, amely a meglévő eredmények és szint megtartását hosszú időre lehetetlenné teszi. Így nem hogy nem lesz jobb, hanem lényegesen rosszabb lesz a bírósági rendszer.
Ezen a ponton már át is tértünk a 2010-es bírósági reformhoz, a 2010. évi CLXXXIII. törvényhez. Ez a törvénycsomag (amelyben az eljárási törvények mellett a bírósági szervezeti törvény is módosításra került) tekinthető-e a bírósági reform jogalkotási oldalának?
Nem mondom, hogy a törvénycsomag teljesen egybevágott az elképzeléseimmel, én például soha nem igényeltem ilyen széles kinevezési jogkört és messze nem értek egyet a bíróvá válás kötött szempontrendszerével sem. De a csomag a legtöbb ponton abba az irányba ment, amelyet az én koncepciómnak is tekinthetünk.
Itt egyébként volt egyezetés a kormánnyal?
Ekkor még volt, de nagyon rövid határidő állt rendelkezésre és igen sokat dolgozunk, személy szerint is vezettem egyeztető üléseket. Nagyon gyorsan kellett dönteni. Az anyagaink ismertek voltak az Igazságügyi Minisztérium előtt, javaslatainkat a honlapunkon is közzétettük.
Arról van információja, hogy a törvénycsomagba foglalt bírósági reform meg fog maradni?
Fogalmunk sincs arról, hogy milyen irányba alakul a bírósági szervezet. A 2010-es törvényt az új Alaptörvény egy vonatkozásban már biztosan felülírta, nevezetesen, hogy ha a bírói életpálya 30 évtől 62 évig tart, akkor értelmetlen 14 fizetési, 3 évente változó kategóriáról beszélni, hiszen egyszerű számítások alapján sem jön ki ez. Annak kapcsán, hogy hogyan alakul a bírósági szervezet igazgatása, illetve milyen bírósági szintek lesznek, koncepcióról nem tudunk. A bírósági szervezet átalakítása mindenhol hosszú évekig tartó folyamat. Rövid idő alatt csak ötletelni, rögtönözni lehet.
Korábban kifejtett álláspontja szerint pusztán álkérdés az igazgatási modell problémája (önigazgatás vagy a minisztériumba való integrálás). Ennek ellenére melyik modell lehet működőképesebb hazánkban?
Eleve több modell is létezik: lehet egy igazságügyi minisztériumi modell a miniszter alatt; lehet egy kvázi bírósági minisztérium, amelyet a jelenlegi OIT Hivatal és a kormány működtet (e két modell lényegébe ugyanaz); és beszélhetünk harmadikként az önigazgatási modellről. Európában 19 államban az önigazgatási modellt követik. A modellválasztás azonban behatárolt az adott ország jogi kultúrája, közjogi gondolkodása, viszonyainak stabilitása által. Ennek alapján mondom én, hogy az elmúlt évtizedben Európában teret nyerő önigazgatási modell Magyarország viszonyainak jobban megfelelő. A döntő kérdés nem az épületek kezelése vagy egyéb technikai megfontolás, hanem az, hogy a bírósági vezetők, tisztségvelők kinevezése kinek a kezében van: a bírói többségű testületek kezében vagy pedig a politika által befolyásolt személy kezében.
Korábban beszéltünk a bíróságok és a nyilvánosság viszonyáról, az eljárások időtartama közötti óriási, területi különbségekről. Mi a helyezet a jogegységgel? Hogyan oldható meg az, hogy ugyanabban a jogkérdésben (pl. a Magyar Villamos Művek közfeladatot ellátó szervi jellege) ugyanazt mondják a bíróságok?
A koncepcióban és korábban is mondtam, hogy a jogegység biztosítása alapkérdés. Ez már egy nagy bíróságon is nagyon fontos, de egy ország jogegysége meghatározó kérdés. Az Alkotmány szerint a jogegység biztosítása a Legfelsőbb Bíróság (LB) feladata, s ekként szól a Kúriáról is az Alaptörvény. A Kúria önmagában csak akkor tudja ellátni a jogegységet, ha egy-egy bírósági régióban a jogegységet más bíróságok is biztosítják. Meghatározó szerep jut ebben Ítélőtábláknak, amelyek a maguk területén ellátják a jogegységi feladatokat. Ezután már jóval egyszerűbb a Kúria dolga, hiszen az Ítélőtáblákon keresztül tud hatni a megyei szintre, s aztán a megyei bíróságok is tudnak bizonyos jogegységi feladatot ellátni a helyi bíróságok vonatkozásában. Ez tulajdonképpen egy piramis alapú szerveződés, ahol mindenkinek megvan a maga feladata a jogegység biztosításában. A tényleges kúriai ítélkezés nélkül azonban a Kúria jogegységi tevékenysége illuzórikus.
