Szeptember közepén lépett hatályba a közbeszerzési törvény módosítása, mely azon túl, hogy könnyebbé kívánja tenni a kis- és középvállalkozások részvételét a közbeszerzési eljárásokban, több gyakorlati szempontból előnyös újítást is tartalmaz.
Interjúnkban Dr. Kothencz Évát, közbeszerzési szakértőt – a Közbeszerzések Tanácsa korábbi jogi főosztályvezetőjét – kérdeztük a közbeszerzési eljárásokban felmerült gyakorlati problémákról és a módosítással érintett új szabályokról.
Milyen jogalkotói szándék húzódik meg a módosítás mögött, illetve milyen problémákat kíván orvosolni a törvénymódosítás?
A közbeszerzési törvény (Kbt.) átfogó, lényegében a közbeszerzési eljárás és szabályozás valamennyi fontos intézményét érintő módosítása 2010.szeptemebr 15-én lépett hatályba. A módosítással bevezetett rendelkezések összetett célrendszer köré épülnek; a jogalkotó több, a közbeszerzési eljárások lefolytatása során problémát jelentő kérdéskört kívánt egyidejűleg kezelni. Közismert, hogy a törvényt több kritika is érte amiatt, hogy szabályai nehezen alkalmazhatóak, bonyolultak, emiatt pedig az eljárás költségei magasak mind az ajánlatkérők, mind az ajánlattevők számára. A jogalkotó többféle módon is kíván ezen enyhíteni. A módosított jogszabály több olyan intézkedést is tartalmaz, amelyek a közbeszerzési eljárások egyszerűbbé és olcsóbbá tételét hivatottak előmozdítani.
A közbeszerzési törvény módosításának emellett központi témája volt a kis- és középvállalkozások helyzetbe hozása. A törvénymódosítás talán legtöbb újítása ezt célozza. Számos – így például az alkalmasság és a szerződés teljesítése körében bevezetett – kifejezett rendelkezés mellett általában a szabályok egyszerűsítésével sokat lehet tenni a kkv-k sikeresebb részvétele érdekében.
Jóllehet a közbeszerzési szabályozással szemben jogos elvárás, hogy lépjen fel a lánctartozások elharapózásával szemben, a körbetartozások problémakörét nem lehet a közbeszerzés területére leszűkíteni. Ezzel együtt több előremutató intézkedés épült be ennek érdekében is.
A jogalkotó célul tűzte a közbeszerzési eljárások eredményességének növelését, illetve az olyan előírások kiküszöbölését is, amelyek feleslegesen, egyébként gazdaságilag jó ajánlatok érvénytelenségét idézték elő. A Kbt. helyenként rugalmatlan szabályai sok esetben vezettek ugyanis a közbeszerzési eljárás eredménytelenné nyilvánításához. Az új eljárások lefolytatásának költségei pedig mindkét oldal számára további anyagi terhekkel jártak.
Nem hiszek abban, hogy a korrupciót önmagában szabályozási eszközökkel meg lehetne szüntetni, az azonban kétségtelen, hogy annak lehetősége, elsősorban az átláthatóságot erősítő rendelkezések révén, csökkenthető. Az egyértelműbb, többféle értelmezési lehetőséget kizáró szabályoknak is lehet ilyen hozadéka. Emellett a jogalkotó több konkrét előírás beépítésével – így különösen az alkalmasság körében – igyekezett annak lehetőségét leszűkíteni, hogy az ajánlatkérők egy előre meghatározott ajánlattevőre írják ki a beszerzést.
Mindemellett több olyan gyakorlati megfontolású módosító szabály is helyet kapott a törvényben, amellyel a jogalkotó a jogalkalmazás számára problémát jelentő kérdéskört kívánt kezelni.
A törvény számos formai követelményt támaszt az elektronikus és a nem elektronikus ajánlatokban is. Mi indokolja a jogszabály szigorú előírásait és mire kell feltétlenül odafigyelni?
Első ránézésre valóban úgy tűnik, hogy a Kbt. összetett formai előírásokat tartalmaz az ajánlatok összeállítására, benyújtására. Így például részletesen taglalja, hogyan kell az ajánlatokat fűzni, oldalszámozni. Ha azonban a szabályozás mögé nézünk, az előírásrendszer valójában az ajánlattevők érdekeit szolgálja. Céljuk ugyanis az, hogy az ajánlattevők a törvény alapján felkészülhessenek arra a formai kritériumokra vonatkozó maximum előírás szintre, amelyet az ajánlatkérők tőlük megkövetelhetnek. Ez egyben azt is jelenti, hogyha az ajánlattevők megtanulják a szabályokat, nagy biztonsággal számíthatnak arra, hogy formai okokból nem lesz érvénytelen az ajánlatuk, ugyanis az ajánlatkérők legfeljebb a törvényben foglalt vagy annál enyhébb formai megkötéseket tehetnek. Ha ehhez hozzáolvassuk azt a szabályt is, amely kizárja, hogy az ajánlatok egyes – például az oldalszámozásra, csomagolásra vonatkozó – formai okok miatt érvénytelennek minősüljenek, a szabály egyáltalán nem tűnik szigorúnak.
A jogutódlás kérdésköre korábban nem volt tisztázva. Mi változott e téren?
A joggyakorlat számára visszatérő problémát okozó kérdésre ad választ a jogalkotó azzal, hogy egyértelművé teszi: a nyertes ajánlattevő és az alvállalkozó jogutódja is teljesítheti a közbeszerzésben elnyert szerződést, ha valamelyikük jogutódlással megszűnt. A Kbt. a kezdetektől – nem véletlenül – meglehetősen szigorú, egyes vélemények szerint merev szabályokat tartalmazott a szerződés teljesítésében résztvevő szereplők esetleges változására. A nyertes vonatkozásában semmilyen lehetőséget nem biztosított a változásra. A gyakorlat azonban túllépett a szabályozáson. A kérdéskörre – akkor még konkrét szabályozás hiányában – a Közbeszerzések Tanácsa az ez évben megjelent, a közbeszerzési eljárások eredményeként megkötött szerződések módosításával és teljesítésével kapcsolatos kérdéseket feldolgozó útmutatójában ki is tért, melynek során úgy foglalt állást, hogy a jogutódlás lehetősége – meghatározott garanciális feltételek teljesülése esetén – nem zárható ki. Kétségtelen azonban, hogy sokkal egyértelműbb helyzetet teremet, ha ezt maga a jogszabály mondja ki.
A tanácsadó bevonása mikor szükséges, illetve mikor lehet tőle eltekinteni?
A 2010. szeptember 15-ét követően indult közbeszerzési eljárásokban megszűnt a hivatalos közbeszerzési tanácsadó bevonásának kötelezettsége. Ezt megelőzően a jogszabály kötelezővé tette a közösségi értékhatárt meghaladó eljárásokban a tanácsadó alkalmazását. Természetesen az ajánlatkérőnek a jövőben is biztosítania kell eljárásaiban a közbeszerzési szakértelmet, de ezt nem kizárólag hivatalos közbeszerzési tanácsadó bevonásával valósíthatja meg. Ezzel együtt a jogszabály – összefüggésben az eddig ugyancsak kötelező jellegű hirdetményellenőrzés opcionálissá tételével – egy meghatározott körben továbbra is előírja a hivatalos közbeszerzési tanácsadó bevonását. Ennek kötelező esete közösségi eljárásrendben, ha az ajánlatkérő legalább részben európai uniós forrásból valósítja meg beszerzését és nem kéri a Tanács hirdetményellenőrzési szolgáltatását. Ekkor igazolnia kell, hogy hirdetményét hivatalos közbeszerzési tanácsadó adta fel. Ugyancsak kötelező a tanácsadó bevonása az egyszerű eljárásrendben, ha olyan szervezet indít közbeszerzési eljárást, amely kizárólag a támogatás mértéke miatt, adott beszerzése erejéig válik ajánlatkérővé. Esetükben abból indul ki a jogalkotó, hogy mivel a közbeszerzési eljárások lefolytatása szempontjából kevesebb rutinnal rendelkező szervezetekről van szó, a kiírások jogszerűségének garanciáját az jelenti, ha az adott ajánlatkérő – választása szerint – hivatalos közbeszerzési tanácsadót von be vagy kéri a hirdetmény megjelenés előtti ellenőrzését.
A kis- és középvállalkozások piacra jutását milyen szabályok segítik elő?
A kis- és középvállalkozások (kkv-k) helyzetbe hozása visszatérő kérdés nemcsak itthon, hanem uniós szinten is, hiszen hosszabb távon a gazdaság versenyképessége függ a kkv-k teljesítőképességétől. Mindezek ellenére a közbeszerzések terén csak óvatosan lehet a témához közelíteni, ugyanis a közösségi jog nem biztosít lehetőséget direkt preferenciák beépítésére a kkv-k érdekében.
Nyilvánvalóan minden olyan változás, amely általában az ajánlattevők számára könnyebbséget eredményez, a kkv-k számára is kedvezőbb helyzetet jelent. Ugyan direkt módon nem kkv-specifikus szabályról van szó, de mindenekelőtt ebben a körben kell említeni, hogy a módosítás eredményeképpen csökkennek az ajánlattevők adminisztratív terhei. Az ajánlatkérők ugyanis nem kérhetik az olyan igazolások ajánlathoz történő csatolását, amelyet elektronikus, hatósági vagy közhiteles nyilvántartásokból ingyenesen ellenőrizni tudnak. További könnyítést jelent, hogy nem kell benyújtani az adóhatóság nemleges igazolását annak a cégnek, amely szerepel a köztartozás-mentes adózói adatbázisban. Amely cég tehát megfelel a feltételeknek, érdemes kezdeményeznie az adatbázisba való felvételt. Újítás, hogy a kisebb formai hiányossággal bíró ajánlatok nem minősülnek érvénytelennek.
A módosuló rendelkezések közül mindenképpen ki kell emelni az alkalmasság igazolása körében bekövetkezett változásokat. Az új szabályok lehetővé teszik, hogy a beszerzés tárgyának megfelelő árbevétellel rendelkező kezdő vállalkozások is elindulhassanak a közbeszerzési eljárásban. Túl ezen a jogszabály korlátozza az ajánlatkérőket abban, hogy túlzottan szigorú előírásokkal indokolatlan feltételeket támasszanak az ajánlattevőkkel szemben.
Bővült a kötelező részajánlat-tétel alkalmazási köre, amely egyértelműen a kisebb kapacitással rendelkező cégek számára kedvező lehetőség. E szerint a jövőben valamennyi ajánlatkérőnek vizsgálat alá kell vonnia a beszerzését abból a szempontból, hogy fennállnak-e a részajánlat-tétel lehetővé tételének feltételei. Statisztikai adatok igazolják, hogy a beszerzések több részre történő tagolásával a kisebb cégek is eredményesebben nyújthatnak be ajánlatot.
Ugyancsak a kisebb cégeknek kedvez az az előírás, amely maximalizálja az ajánlatkérő által a közbeszerzési eljárásban megkövetelhető ajánlati és teljesítési biztosítékok mértékét.
A konkrét szabályokon túl a kkv-k sikeres részvételéhez elengedhetetlen az ajánlatkérői oldal tudatossága is. Ezt kívánja előmozdítani az az egyszerű eljárásrendben bevezetett módosítás, amely lehetővé teszi, hogy az ajánlatkérők árubeszerzés és szolgáltatás-megrendelésére irányuló beszerzéseiket immár – a korábbi egy milliárd forintos küszöb helyett – fenntartsák a nettó kétszáz millió forint árbevételt meg nem haladó árbevételű cégek számára. Ezt az ajánlati felhívásban egyértelműen jelezni kell.
Végül a törvény módosítása a vállalkozói körbetartozások csökkentése ellen is több intézkedést vezet be. Az egyik legjelentősebb, hogy a jövőben nem vehetnek részt a közbeszerzési eljárásban azok a cégek, amelyek közbeszerzési eljárásban elnyert szerződéseikkel összefüggésben az alvállalkozóikat megillető ellenszolgáltatást késedelmesen vagy nem teljesítették és ezt jogerős határozat megállapította. Várakozással tekintenek a közbeszerzés szereplői azon rendelkezés elé is, amely részletesen szabályozza a kifizetések menetét. Az újonnan bevezetett kétlépcsős kifizetés lényege, hogy az ellenszolgáltatásból először az alvállalkozókat kell kifizetni és a nyertes ajánlattevő csak akkor juthat hozzá az ellenszolgáltatás őt megillető részéhez, ha az ajánlatkérő felé hitelt érdemlően igazolja, hogy az alvállalkozóit kielégítette vagy ha igazolja, hogy a visszatartás jogos volt.
Milyen, az alvállalkozókat érintő változások léptek életbe?
Elsőként talán azt emelném ki, hogy a módosítás érintette az alvállalkozó fogalmát. Sok gyakorlati problémát orvosolt a jogalkotó azzal, hogy egyértelművé tette: nem minősülnek alvállalkozónak azok a szervezetek, akik valamely kizárólagos jog alapján végzik tevékenységüket, továbbá a szerződés teljesítéséhez igénybe vett gyártó, forgalmazó, alapanyag-szállító jogi besorolásán sem kell a jövőben hosszasan gondolkodni, ugyanis a jogalkotó az utóbbiakat is kivette az alvállalkozó fogalmi köréből. Fontos, az alvállalkozókat érintő szabály épült be az alkalmasság körébe. Ennek a jelentősége abban áll, hogy az ajánlatkérők a jövőben az alvállalkozókra kizárólag az ajánlattevőkre irányadó alkalmassági előírásoknál enyhébb feltételeket szabhatnak, továbbá az ajánlattevők szinte minden esetben megfelelhetnek alvállalkozóikkal közösen az alkalmassági követelményeknek. Végül talán az egyik legjelentősebb, az alvállalkozói érdekeket védő előírás a már említett kétlépcsős kifizetés bevezetése.
Hogyan segítik elő az új szabályok az eljárások olcsóbbá tételét?
Önmagában már a közbeszerzési eljárások egyszerűsítése kedvezően hat az eljárásokkal összefüggésben felmerülő költségekre, amely kiemelkedően fontos a közpénzekkel való takarékos bánásmód szempontjából. Ugyanakkor a törvénymódosítás több olyan kifejezett változást is hozott, amelyek eredményeképpen egyértelműen csökkennek a közbeszerzési eljárásokkal lefolytatásával felmerülő költségek mind az ajánlatérők, mind az ajánlattevők oldalán. Így például az ajánlatkérői kiadásokat a jövőben nem terheli a hivatalos közbeszerzési tanácsadó bevonásának költsége, mint ahogyan az átláthatósági biztos alkalmazásával összefüggésben felmerülő költségek sem. A hirdetményellenőrzés díja alól ugyancsak menetsülnek az ajánlatkérők, amelynek igénybe vétele – a már jelzett megszorításokkal – a jövőben az ajánlatkérők döntésén múlik. Ebbe a körbe tartoznak továbbá azok az egyben az eljárások gyorsítását szolgáló változások is, amelyek egyes eljárási cselekmények gyakorlását rugalmasabb feltételek mellett teszik lehetővé.
Ajánlattevői oldalon pedig egyértelműen ide sorolhatóak azok a módosítások, amelyek a formai és az igazolási kényszer enyhítése révén az ajánlattétellel felmerülő költségeket csökkentik.
Ön szerint melyek a jogszabály legfontosabb újításai?
A törvénymódosítással megvalósítani kívánt célkitűzések talán érzékeltették, hogy milyen sokrétű, sok szempontot becsatornázó felülvizsgálatról van szó, amelynek az egyes rendelkezései a saját helyükön, a rendszer szempontjából – jóllehet más-más okból – egyaránt fontosak. Ezzel együtt a módosítás talán egyik legfontosabb intézkedésének azt tartom, hogy határozott lépést tesz a formai előírásokkal gúzsba kötött szabályozás „felszabadítására”. Emellett a magam részéről üdvözlendőnek tartom azokat a gyakorlatias megfontolású újításokat is, amelyek a közbeszerzési eljárások egyszerűbb, gyorsabb lefolytatását teszik lehetővé. Ilyen például, hogy a dokumentáció módosítása esetén nem kell újraindítani az ajánlattételi határidőt, sőt a dokumentációban szereplő elírás, ellenmondás kezelésére határidő-veszteség nélkül kerülhet sor.
———————————————————————————–
- dr. Kothencz Éva szakmai életútja:
Iskolai végzettség:
2006.: társasági szakjogász másoddiploma
2003 – 2005.: Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Jogi Továbbképző Intézet – Társasági szakjogász
2002: jogi szakvizsga
1994 – 1998.: József Attila Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar-Európa-jogi szakképzés
1993 – 1998.: József Attila Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar- jogi diploma
Szakmai tapasztalatok:
2010. szeptember – 2009. április 1-: Közbeszerzések Tanácsa, Jogi Főosztály, főosztályvezető
2005. május – 2009. március: Közbeszerzések Tanácsa, Jogi Osztály, főosztályvezető-helyettes
2003 augusztus – 2005. április: Közbeszerzések Tanácsa, Jogi Osztály, osztályvezető
1999.december – 2003. július: Közbeszerzések Tanácsa, Jogi Osztály, jogi tanácsadó
1998. július – 1999. november: Közbeszerzések Tanácsa, Közbeszerzési Értesítő Szerkesztőbizottsága, jogi lektor
Képzések:
2001 – 2008.: közbeszerzési konferenciákon és szemináriumokon való részvétel (Európai Közigazgatási Intézet, Maastricht, Európai Jogakadémia, Trier szervezésében stb.)
Oktatói tapasztalat:
2000-: számos előadást, konzultációt tartottam és tartok a közbeszerzési szabályozás és gyakorlat témakörében minisztériumok, önkormányzatok, kamarák, továbbá oktatásszervező cégek felkérésére ajánlatkérői, ajánlattevői oldalon egyaránt, korábban a Közbeszerzések Tanácsa oktatási programja keretében (az önkormányzati tisztségviselők képzésére irányuló program keretében, továbbá a Budapesti Gazdasági Főiskolával együttműködve), valamint a Magyar Közigazgatási Intézet által a köztisztviselők részére szervezett továbbképzéseken.
Nemzetközi tapasztalat:
2008.: szakértő a Horvát Közbeszerzési Hivatallal folytatott „Az új közbeszerzési jogi szabályozás megvalósításához szükséges intézményi kapacitás megerősítése” című twinning light projektben.
Publikációk:
2010. szeptemberétől folyamatosan-: Önkormányzat Jogtár havonta megjelenő elektronikus kiadvány szakmai szerkesztése és lektorálása dr. Fribiczer Gabriellával közösen – CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft.
2010.: Közbeszerzés Nagykommentár elektronikus kiadvány IV. és V. fejezetének (A Kbt. közös rendelkezései”, illetve „A klasszikus ajánlatkérőkre irányadó közösségi szintű szabályozás”) felülvizsgálata – CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft.
2006. októberéről folyamatosan-: a Közbeszerzés Kérdés-válaszok című havonta megjelenő folyóirat szakmai szerkesztése és lektorálása dr. Fribiczer Gabriellával közösen – CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft.
2006.: Közbeszerzés című kézikönyv 2. átdolgozott kiadásához „A Kbt. közös rendelkezései”, illetve „A klasszikus ajánlatkérőkre irányadó közösségi szintű szabályozás” című fejezetek aktualizálása- Complex
2006.: A közbeszerzés általános ismeretei című, a köztisztviselők továbbképzéséhez készített tankönyv aktualizálása és szerkesztése dr. Fribiczer Gabriellával közösen, Magyar Közigazgatási Intézet.
2005.: A közbeszerzés általános ismeretei című, a köztisztviselők továbbképzéséhez készített tankönyv szerkesztése dr. Fribiczer Gabriellával és Dr. Maiyalehné dr. Gregóczki Etelkával közösen, Magyar Közigazgatási Intézet.
2004.: „A Kbt. közös rendelkezései”, illetve „A klasszikus ajánlatkérőkre irányadó közösségi szintű szabályozás” című fejezetek elkészítése Közbeszerzés című kézikönyvbe, Kerszöv
