2010. november 4-én bocsátotta nyilvános vitára a Nemzeti Erőforrás Minisztériumának Oktatási Államtitkársága az új felsőoktatási törvény koncepcióját. A vitaanyagban foglaltakról és a törvénymódosítás perspektíváiról Dr. Kocsis Miklóst, a Jogi Fórum felsőoktatási jogi rovatvezetőjét kérdeztük.
„A felsőoktatás közszolgálat” – áll új tézisként a törvénytervezet koncepciójában. A tervezetben foglaltakat figyelembe véve milyen elméleti és gyakorlati elveken keresztül készül a kormány a közszolgálatiság eszméjét előmozdítani a felsőoktatás rendszerén belül?
A kérdéssel összhangban mindenekelőtt fontosnak tartom rögzíteni, hogy jelenleg nem az új felsőoktatási törvény normaszövegéről, hanem annak koncepciójáról folyik a társadalmi diskurzus. Ez természetesen helyeselhető, hiszen módot ad arra, hogy az érintett csoportok megfogalmazhassák véleményüket a tervezetről, és amennyiben egyes kérdésekben sikerrel érvényesítik akceptálható érdekeiket, a végső normaszöveg – amelynek elkészültét 2011 tavaszára tervezi az oktatási kormányzat – annak megfelelően alakulhat majd ki. Az tehát, hogy a koncepcióról folyik a vita, azt vetíti előre – és ez lenne a leginkább kívánatos –, hogy a következő néhány hónapban intenzív egyeztetések zajlanak le a szférában, amit természetesen a normaszöveg kapcsán is folytatni kell majd. Megjegyzem, hogy az elmúlt hetekben a koncepció egyes részeinek kiszivárgása némiképp indulatos reakciókat váltott ki. Ezek véleményem szerint feleslegesek voltak. Az érdemi, megfontolt tárgyalások most következnek; van miről vitatkozni, adottak a megfelelő fórumok és lehetőségek a valódi egyeztetésre.
A kérdésre rátérve: az új felsőoktatási törvény koncepciójának markáns elemét képezi az a gondolat, amelynek értelmében „a felsőoktatás közszolgálat, mely a képzettségi szintnek az állampolgárok széles körét érintő emelésével a jelen és a jövő nemzedékeinek az érdekeit szolgálja”. A koncepció készítőinek szándéka szerint „a felsőoktatás küldetése és célja a nemzet szellemi és gazdasági fejlődésének megalapozása”, amelynek lényege, hogy „a felsőoktatás ne elsődlegesen profitszerző szolgáltatásként, hanem az állam által a ma élők és utódaik javára teljesített közszolgálatként kerüljön meghatározásra”. Az oktatási kormányzat a koncepció általános elvei között azt kommunikálja, hogy „meg kell teremtenie a nemzeti fejlődés szolgálatába állított felsőoktatási rendszer és intézményei működésének alapvető szabályait”.
A koncepció készítői ezeknek a gondolatoknak a megfogalmazásával lényegében bekapcsolódnak abba a vitába, ami a felsőoktatás szolgáltató jellegét, illetőleg annak közszolgálati funkcióját vallók között bontakozott ki az elmúlt két évtizedben.
E vita kapcsán határozott álláspontom az, hogy a felsőoktatással szemben – a II. világháború óta világszerte – tapasztalható óriásira nőtt „fogyasztói igények”, továbbá ezek önmozgása mára visszafordíthatatlan változásokat eredményezett, és valójában ez a folyamat az oka a lezajlott-lezajló változásoknak, nem a munkaerő-piaci kereslet, vagy az állami tervezés. Mindezeket a folyamatokat – amelyek világszerte éreztetik hatásukat – csak felerősítette a Bologna-folyamat, valamint az Európai Unió Lisszaboni Stratégiája. Szükséges utalni azonban e tekintetben arra, hogy a magyar Alkotmány rendelkezése alapján mindazok számára, akiket képességei erre alkalmassá tesznek, az állam köteles biztosítani a felsőfokú oktatás lehetőségét. Vagyis az Alkotmány 70/F.§ (2) bekezdése arra kötelezi az államot, hogy megfelelő lehetőségeket teremtsen a felsőoktatási intézményrendszer működtetéséhez. Ez az államnak annak ellenére alkotmányos kötelessége, hogy globalizálódó világunkban az ún. tudástőke kamatoztatásának terepe nem csupán a szűk hazai munkaerőpiac, hanem az egész világ. Álláspontom szerint azok a személyek, akik képességeik alapján jogosulttá váltak felsőfokú tanulmányok folytatására, joggal támasztanak igényt minőségi (köz)szolgáltatásra.
A vitairat szerint az új törvény „szakít a jelenlegi szabályozás piaci és értéksemleges szemléletével.” Ez a kijelentés nyilván nem az egyes képzések piaci- és versenyképességi fokmérőjét tekinti negatívumnak, hanem olyan strukturális átalakítás iránti igényre mutat rá, amire a jelen szabályozás keretei között nincs, vagy nem adódhat lehetőség. Miben áll az „értéksemlegességgel” való szakítás?
Egyetértek, valóban a strukturális átalakítás szándéka fedezhető fel e mögött. Abban az esetben, ha ezt a tevékenységet valóban el akarja végezni a kormányzat, figyelemmel kell lenni arra, hogy az oktatásszolgáltatás hazánk legnagyobb ellátórendszere, amelynek feladatai végrehajtásában legalább félmillió ember működik közre, akiknek többsége – legalább kétharmada – közalkalmazott vagy köztisztviselő. E szolgáltató rendszer működési költségei meghaladják évente az ezermilliárd forintot. E rendszer részeként a – fentebb kifejtett módon – komoly autonómiával rendelkező felsőoktatási szférának elemi kötelessége az igényes, minőségi szolgáltatás nyújtása, amit nemcsak a piaci viszonyok, hanem a tudományos igényesség követelményrendszere is szükségessé tesz. Ezt az alaptételt elfogadva – és egyben az előző kérdésre visszautalva – tehát lényegében mindegy, hogy „közszolgálatnak” vagy „szolgáltatásnak” fogjuk fel a felsőoktatást, a lényeg, hogy a rendszer minőségi működőképessége megteremthető és biztosítható legyen.
Egyensúly a felsőoktatási intézmény autonómiája és a központi szabályozás közt – mennyire volt szabad az egyetemi szféra az oktatáspolitika, az intézményi gazdálkodás és az egyetemvezetés tekintetében? Miben nyilvánulhat meg a tervezetből már látható nagyobb mozgástér?
A felsőoktatási autonómia fogalma többféleképpen értelmezhető, ugyanakkor a rá való hivatkozás napjainkban jelentősen eltúlzott. Nem helyeselhető az autonómia fogalmát összetéveszteni az akadémiai szabadsággal (academic freedom), amely inkább a kulturális jogok szabadságjogi karakterével áll közelebbi kapcsolatban. Az – intézményinek nevezett – autonómia inkább önigazgatást jelent, az „akadémiai szabadság”, vagyis az oktatáshoz és a tudományos élet szabadságához fűződő jog pedig az egyén tevékenységére vonatkozik, és eltérő módon értelmezendő az intézmény szintjén. A felsőoktatási autonómia sokkal inkább az oktató és kutatómunkát egyaránt végző intézmény attribútuma. Valójában – a történelmi hagyományok alapján – egyetemi privilégiumokról van szó, amelyek a különböző történelmi helyzetekben más és más formát öltenek. Kétségtelen azonban az, hogy a felsőoktatás hagyományos, több évszázados, lassan évezredes autonómiája elengedhetetlen feltétele a tevékeny, produktív oktató- és kutatómunkának. Álláspontom szerint a közfelfogás az autonómiát valamifajta önmagáért való értéknek fogja fel, és nem teszi fel magának a – klasszikus – kérdést: mi a célja az autonómiának? Másként megfogalmazva: a tudományosság követelménye nélkül is olyannyira egyértelmű volna az autonómia biztosításának elvárása?
Ezeket a kérdéseket nyilván a koncepció készítői is megfogalmazták a maguk számára. Ennek kapcsán kifejezték azt a nézetüket, amely szerint „nem zárható ki az autonómia tartalmának, az autonóm jogosultságok gyakorlásának korlátozása. A korlátozás határát az jelenti, hogy az intézkedés mennyiben indokolható a közérdek érvényesítésének a szükségességével.”
Maradéktalanul egyetértek azzal, hogy szükség van az autonómia bizonyos mértékű korlátozására (ennek egyes lehetőségeit fel is sorolja a koncepció). Némi éllel úgy is fogalmazhatunk, hogy az elmúlt időszak történéseiből az az igazolt következtetés adódik, ami szerint az intézményeknek megvan az a képessége, hogy „megengedő mondatokból objektív jogot formáljanak maguknak”.
Hogy mennyiben „autonómok” a felsőoktatási intézmények, az a rájuk vonatkozó alkotmányi és törvényi szabályozás tartalmától függ; a közjogi felfogás szerint ez az állam alkotmányában található alapjogok érvényesülésén múlik, ez határozza meg az államtól való függetlenséget is. Felfogásom szerint a felsőoktatási autonómia fogalmának lényege, hogy a felsőoktatási intézmények szabályozása sajátosságaikra tekintettel történjen meg, biztosítva a tudomány szabadságának érvényesülését; másképpen fogalmazva: autonómia kizárólag akkor követelhető legitim módon, amennyiben az az oktatás és a tudomány szabadságának érvényesítése érdekében történik. Nem elegendő tehát annak biztosítása, hogy a tudomány művelői élhessenek a szabadságjogaikkal; az államnak garantálnia kell azt is, hogy ez a tevékenység a társadalom céljainak megvalósulását szolgálja. Ez a tudományfilozófiai alapvetés a felsőoktatási autonómia fogalmának új megközelítését követeli meg. A társadalmi célok megvalósulása érdekében az államnak az a feladata, hogy megtalálja az autonómia új kereteit. Tisztában kell lenni ennek kapcsán azzal a ténnyel is: a tudomány funkciója nem pusztán az, hogy egyedi ügyekben segítse a politikai döntések meghozatalát, hanem sokkal inkább az, hogy hosszú távú fejlesztési koncepciók kidolgozásával a társadalom fejlődését előbbre vigye. A szükséges intézményi garanciák mellett tehát ki kell munkálni azokat a politikai és joggyakorlati technikákat, amelyek leginkább biztosítják a társadalmi szempontból hasznos tudományos célok elérését. Az államnak ugyanakkor azt is tudomásul kell vennie, hogy az általa biztosított autonómia őt magát is korlátozza.
Néhány szó a törvény műfaji változásáról. A tervezet szerint részletekbe menően szabályozó törvényt hoz a jogalkotó a túlszabályozás és a rendeletek helyett. Lehet-e rendeletek hiányában szabályozni a nemzeti oktatásügyet? Milyen nemzetközi példákat, jó gyakorlatokat lehetne ezzel kapcsolatban megemlíteni?
A koncepció értelmében az új felsőoktatási törvény klasszikus kerettörvény kíván majd lenni. Nem arról van szó tehát, hogy nem lesz rendeleti szabályozás, sőt. Az új törvény kizárólag a keretfeltételek biztosítására vállalkozik, és a részletek kimunkálását alsóbb szintű jogalkotóra (kormányrendeletre, miniszteri rendeletre) hagyja, sok esetben biztosítva az intézményi szabályzatok tág kereteit is. A nemzetközi gyakorlatban mind a részletes törvényi szabályozási formának, mind a most bevezetni kívánt kerettörvény-verziónak vannak működő mintái. Nem az dönti el tehát a leendő szabályozás sikerét, hogy milyen „műfajú” lesz, hanem hogy adekvát lesz-e a tartalma a mai társadalmi valósággal.
Melyek azok a hallgatókat érintő legfontosabb változások, amik teljes mértékben eltérnek az eddigi jogosultságoktól és kötelezettségektől? Hogyan képzeljük el például a nulladik évfolyami felkészítés lehetőségét?
A hallgatói jogok egyéni és kollektív jogok csoportjába sorolhatóak. Az egyéni jogosultságok tekintetében a koncepció meghatározza a hallgatói jogok és kötelezettségek legfontosabb körét. Az egyik új elem pl. az, hogy az új felvételi eljárásban a jelentkezés feltétele két tantárgyból tett emelt szintű érettségi (egy kötelezően előírt és egy választható tantárgyból), illetve egyes szakokon (pl. művészeti, testkulturális) az intézmények szervezésében lebonyolított alkalmassági, gyakorlati vizsga. További újdonság, hogy azokon a szakokon, amelyeken az oklevél más személyek képzésére, egészségügyi vagy szociális ellátására, illetve művészeti valamint sport tevékenységre, továbbá mérnöki tervezésre jogosít fel (pl. orvos, fogorvos, gyógytornász, pedagógus, pszichológus, szociális munkás, színész, kommunikáció), kötelező lesz a szakmai alkalmassági vizsgálat, az intézmények pedig előírhatnak majd szóbeli meghallgatást is.
Az ún. „nulladik év” kapcsán szűkszavú a koncepció; azt tartalmazza, hogy a felvételhez szükséges ponthatárt el nem ért jelentkezők számára a felsőoktatási intézmény önköltséges alapon előkészítő képzést, ún. nulladik évet indíthat, melynek maximális időtartama két félév.
Ezeknek a kérdéseknek a kidolgozottsági foka érezhetően más, mint pl. az intézmények szervezetét érintő részeké, vélelmezhető tehát, hogy a hallgatói érdekképviseletek jelentősebb mértéken befolyásolni tudják majd ezeknek a szabályoknak a végső formáját.
A törvénymódosításról folytatott diskurzus egyik fő témája a kari- és egyetemi hallgatói önkormányzatok jogköreinek csökkentése volt. Szükséges-e, és ha igen, milyen eredményre vezethet a HÖK hatáskörének revíziója?
Valóban, az eddigi – megjegyzem, a koncepció nyilvánossága előtt szükségszerűen parttalan – viták döntő kérdése a kollektív hallgatói jogok megtestesítőire, a hallgatói önkormányzatokra vonatkozott. A kérdésben két „szélsőérték” ütközésének lehetünk szemtanúi. Az egyik álláspont szerint a hallgatók (és képviselőik) nem képesek intézménystratégiában gondolkodni, ezért a jelentős, az intézmény jövőjét meghatározó döntésekben a közreműködésük indokolatlan. A másik oldal érvei szerint a felsőoktatási intézmények a hallgatókért vannak, akik felelősen képesek az önigazgatás feladatait ellátni, aminek döntő eleme az is, hogy más kollektív autonómia-alanyokhoz (oktatók, nem oktató jogállású dolgozók stb.) hasonlóan kivehessék a részüket a valamennyi egyetemi polgárt érintő döntések meghozatalából. A hallgatói képviseletek feladat- és hatásköreinek revíziója időszerű, ez azonban megítélésem szerint nem jelenthet szükségképpen korlátozást. Bizonyos területeken (tanulmányi, juttatási, oktatói munka-véleményezési ügyekben) a korlátozás lehetősége egyébként ki is zárható. Vélelmezem, hogy a legnagyobb viták a jövőben elsősorban a személyi kérdések (rektor- és dékánválasztások stb.) ügyében fognak kibontakozni; ennek végkimenetele egyelőre megjósolhatatlan. Amennyiben valóban korlátozásra kerül a sor, az egyrészt a hallgatói önkormányzatok intézményen belüli pozícióvesztéséhez vezethet, másrészt viszont lehetőséget adhat – mintegy ellentételezésképpen – az egyéni hallgatói jogok bővítésére (bár a jelenlegi tendenciák ezzel ellentétesek).
A tervezet szerint „világosan elkülönülnek az egyetemek és a főiskolák feladatai. Az egyetem egyszerre oktatási intézmény és a nemzetközi versenyben helyt állni képes tudományos műhely. A főiskolák elsődleges feladata a felkészítés a gyakorlati munkára.” Ez az elv milyen tekintetben érvényesíthető akkor, amikor tendenciózusan (és a költséghatékonyság érdekében) egyre több főiskola kívánja intézményét egyetemi rangra akkreditáltatni?
A jelenlegi tendencia valóban ilyen. Azt érzékelem, hogy a koncepció éppen ezt kívánja visszaszorítani azáltal, hogy az „egyetem”, az „egyetemi kar”, a főiskola” és a „főiskolai kar” fogalmait élesen elválasztja egymástól, elsősorban az ezek létrehozására irányuló feltételrendszer szigorításával. Mivel azonban ezek a szigorítások jelentős érdeksérelemmel járhatnak a jelenlegi rendszerben, nem egyértelmű, hogy ezt a jelenlegi formájában meg is tudja majd valósítani az oktatási kormányzat.
Új formában él tovább a pedagógusképzés. Ön szerint milyen eszközökkel valósítható meg a leghatékonyabban az 5+1 éves képzési struktúrára való áttérés? Érintheti ez negatívan a már Bolognai-rendszerben tanuló leendő pedagógusokat?
Az osztott formáról osztatlan formára való áttérés tekintetében elsősorban az átmenet szabályozása ígérkezik izgalmasnak. Ezt a jelenlegi koncepció csak az intézmények oldaláról kezeli, olyan formában, hogy a jelenlegi rendszerben akkreditált alap- és mesterképzési szakok újraakkreditálásáról rendelkezik. Azt gondolom, hogy amennyiben a törvény végső szövegváltozatának kialakításakor a jogalkotó figyelemmel lesz arra, hogy az osztott képzésben diplomát szerzettek végzettségének ekvivalenciáját megteremtse, akkor végzettségüket tekintve nem fogja hátrány érni a Bologna-rendszerben végzetteket sem.
Mik azok a minőségi és mennyiségi feltételek, amik meghatározzák egy kar működését?
A koncepció szerint egyetemi kar az a szervezeti egység, amely egy adott képzési (tudományos) területen egy vagy több szakon folytat egyetemi szintű képzést. Működésének feltétele, hogy a) az oktatók és kutatók legalább kétharmada rendelkezik tudományos fokozattal; b) az egy minősített oktatóra jutó nappali tagozatos hallgatók száma nem haladja meg a 25 főt; c) legalább egy önálló vagy más intézménnyel közös doktori iskolával rendelkezik; d) az oktatók rendszeres kutató tevékenységet folytatnak; e) a teljes állású oktatók létszáma eléri a 40 főt. Ugyancsak a koncepció szól a főiskolai karról is. Ez ennek értelmében az a szervezeti egység lehet, amely egy adott képzési (tudományos) területen egy vagy több szakon folytat alap- és mesterképzést. Működésének feltétele, hogy a) a főállású oktatók létszáma eléri a 35 főt; b) a minősített oktatók száma eléri az összes oktatói létszám legalább egyharmadát.
Látható, hogy a feltételrendszer a két típus esetében élesen elkülönül.
Mekkora eshetősége van annak, hogy a jogászképzésben bármilyen tekintetben strukturális, de akár egyetemi szintű oktatáspolitikai változás fog érvényesülni az elkövetkezendő években?
Az elmúlt időszak oktatáspolitikájának értelmében az állam fokozatosan csökkentette a jogi- és igazgatási képzési terület államilag finanszírozott keretszámait. Ezzel egyidejűleg más humán területek keretszámai is csökkentek, elsősorban azért, hogy a globális tendenciáknak és a magyar állam érdekeinek megfelelően a természettudományos és műszaki képzéseket jelentősebb arányban finanszírozni tudja az állam. Ez közvetlenül eddig ugyan nem érintette sem a jogászképzést végző intézmények struktúráját, sem magának a képzésnek a rendszerét, hiszen a jogászképzés az elmúlt időszakban is osztatlan formában zajlott. Felmerült ugyan ennek a területnek is az osztott formában való folytatása, de vélelmezem, hogy az ilyen jellegű törekvéseknek a jövőben kevés terület jut majd. A jogászképzést folytató intézményeknek tehát nem elsősorban a „főszak” „bolognásítása” lesz a problémájuk (ahogyan eddig sem ez volt), hanem az, hogy a finanszírozási nehézségek kiküszöbölésére milyen más képzési formákat képesek kimunkálni.
