Dr. Herbert Küpper professzort, a regensburgi székhelyű Institut für Ostrecht (Kelet-Európai Jogi Intézet) magyar joggal foglalkozó tudományos referensét, neves nemzetközi és alkotmányjogászt kérdeztük a magyar alkotmánytörténet legújabb fejezeteiről, valamint az állampolgársági jog néhány időszerű problémájáról.
Thomas Jefferson egyszer annak a véleményének adott hangot, hogy az alkotmányokat “vérrel kell megszentelni”. Kevésbé patetikusan és harciasan, az állampolgároknak elemi erővel kell kötődniük az alaptörvényükhöz, hogy az megfelelően működjön. A mai német alkotmánnyal az NSZK polgárai a Wirtschaftswunder meggyőző eredményei miatt is azonosulhattak. Ez az értéktudat a mai napig, már az egyesült Németországban is kitart. Magyarországon viszont 1949 sehol sem hangzik jól. Ön szerint ma alkotmányozásra alkalmas állapotban van Magyarország? A számok szimbolikus hatását leszámítva, hogyan ítéli meg a magyar alkotmány és a hozzá kapcsolódó alkotmánybírósági “esetjog” életképességét?
Mint jogász, csak a kérdés jogtudományi oldalairól merek szólni. Először egy pár mondatot a német Grundgesetzről szeretnék mondani. Ebből több okból sikertörténet lett. Egyrészt a Harmadik Birodalommal való teljes szakításnak a szimbóluma volt, a „jó Németországot“ jelképezhette, mind a náci múlttal, mind a szocialista országrésszel szemben. Másrészt a Grundgesetzben rögzített értékek elfogadhatók voltak a német lakosság és politikai élet számára, bár közülük néhány érték (pl. a nők teljes körű egyenjogúsága) az 1950-es években még idegenkedést és ellenállást váltott ki, és csak később bontakoztatták ki teljes erejüket. De általánosan azt lehet mondani, hogy a Grundgesetzben lefektetett értékrendszert a (nyugat-) német nép és a (nyugat-) német politikai elit elfogadta. Azért is, mert gazdasági eredményekkel is párosulhattak. És talán van harmadik tényező is: a Grundgesetz (a Deutsche Mark mellett) a „póthaza“ szerepét játszhatta vagy, más felfogás szerint, kénytelen volt játszani. Nyugat-Németországban egészen az újraegyesítésig nagy nehézségeket váltottak ki olyan kifejezések, mint a „nemzet“, a „patriotizmus“ vagy a „haza“. A náci múlt és a kettéosztott Németország miatt „normális“ viszony nem fejlődhetett ki az emberek és az államuk között. Ezért az az érzelem, amely másutt a patriotizmus alapja, nem választhatta célul az államot, hanem kénytelen volt máshová irányulni. A Grundgesetzre és a Deutsche Markra az emberek büszkék lehettek anélkül, hogy ez rossz érzéseket váltott volna ki (nem úgy, mint pl. a Németországra vagy a hazára való büszkeség esetében). Főleg ez a harmadik szempont német különlegesség, nem vonatkoztatható a mai magyarországi helyzetre.
Ha megnézzük Magyarország mostani helyzetét, formailag az alkotmányozás esélyei jobbak, mint amilyenek voltak az előző ciklusokban, mert megvan a kétharmados többség. Az alkotmánynak széles társadalmi és politikai konszenzuson kell nyugodnia, ezért tisztességes és helyes volt a szintén kétharmados többséggel rendelkező Horn-kormány részéről, hogy többségét nem használta ki az ellenzék kirekesztésére, hanem bevonta az ellenzéket és formális vétó-pozíciót adott neki. Az említett szükséges átfogó konszenzus csak így érhető el. Ezért tanácsos, hogy az Orbán-kormány olyan tisztességesen járjon el, mint annak idején a Horn-kormány. Különben az a veszély forog fenn, hogy egy esetleges új alkotmányt „Orbán-alkotmányként“ fognak fel, és ez ugyanúgy megosztaná az országot és a társadalmat, mint a mostani „sztálinista alkotmány“.
Szakmailag a meglévő alkotmány elfogadható, bár a rendszerváltás óta bekövetkezett számos változásnak köszönhetően nem egységes, hanem ellentmondásos. Főleg a kapcsolódó alkotmánybíráskodás oldotta fel a belső ellentmondásokban bővelkedő alkotmány inkoherenciáját és fejlesztette az alkotmányos élet mindennapjaiban használható játékszabállyá . De a jó ellensége a jobb, ezért egy átgondolt és ellentmondásmentes alkotmány nem lenne haszontalan.
Egy példa erejéig visszatérve az amerikai alkotmánytörténethez. A Mayflower utasai nyilvánvalóan nem gondolhattak másra, minthogy az Újvilág szárazföldjén is ugyanabban a hajóban fognak evezni, ezért megkötötték a Mayflower Szerződést. Magyarországon ez az érzés még a Fidesz kétharmados győzelmével sem lett általános. Más megközelítésben, a listán kapott 2, 7 millió szavazat a választópolgárok egyharmadának a támogatását jelenti. A kormánypártok viszont nem elégszenek meg a módosításokkal. Már el is indították az új alkotmány kidolgozását. Ön szerint hogyan lehetne még inkább “országos” felhatalmazású az alkotmányozó hatalom?
Erre a kérdésre már részben adtam választ. Az eredményes alkotmányozás előfeltétele, hogy az eljárás végére megszülető szöveg minél szélesebb körű elfogadást élvezzen. Ne csak egy frakció termékének, hanem a nép egésze akaratának véljék és érezzék az emberek.
Ehhez széles körű konszenzus kell, és ezt mindkét, az alkotmányozásban részt vevő szervben biztosítani kell: a Parlamentben (vagy, ha alkotmányozás céljából Nemzetgyűlés összehívására kerülne sor, ebben a szervben), valamint a nép körében.
A népképviseleti szervben az ellenzéket be kell vonni (és illik is) az alkotmányozás eljárásába. Ez legalább az olyan ellenzéki pártokra vonatkozik, amelyek a demokrácia és a jogállam talaján állnak; parlamenti képviselettel rendelkező nem demokratikus pártok bevonása talán nem lenne célszerű, mert ez nekik adna vétópozíciót, ami nem feltétlenül kívánatos. A lényeg az, hogy az összes demokratikus párt az új alkotmány mögött álljon, talán nem minden párt minden egyes szakasz mögött, de egészében nézve az új alkotmányt minden demokratikus párt elfogadhassa és el is fogadja.
A nép körében szintén széles körű elfogadásra kell törekedni. Ezt talán úgy lehet biztosítani, hogy az alkotmány elfogadásáról vagy megerősítéséről szóló népszavazás során ne legyen elegendő a részt vevők egyszerű többsége, hanem inkább kétharmadhoz vagy háromnegyedhez kössék az igenek elvárt arányát. Ügyelni kell arra, hogy a többséget úgy számítsuk, hogy a távolmaradás ne számítson nemleges válasznak, azaz: a szavazati arányokat a résztvevőkre kell vonatkoztatni, nem a választópolgárok egészére. Mindenképpen elengedhetetlen, hogy még a régi alkotmányos rend alatt szülessenek az alkotmányozási referendumról speciálisszabályok, mert a mostani alkotmányban erről nem találunk semmit.
Ha a Parlamentben az összes demokratikus párt, valamint a nép számot tevő aránya elfogadja az új alkotmányt, világos, hogy ez nemcsak egy párté vagy egy politikai irányé, hanem, ahogyan mondja, „országos felhatalmazású“.
A parlament minősített többsége alkotmányozó hatalmának milyen alkotmányjogi korlátai lehetnek, de lege lata és de lege ferenda? Egy alkotmánymódosításnak meddig terjedhet az alkotmánybírósági kontrollja? Beszélhetünk-e erről egyáltalán?
A mostani alkotmány nem emel semmilyen tartalmi akadályt a kellő többséggel elfogadott alkotmánymódosítás elé. Ha megvan a többség, vissza lehetne állítani a monarchiát vagy a népköztársaságot, meg lehetne szüntetni a demokráciát, a jogállamiságot és/vagy az emberi jogokat. Mivel maga az alkotmány nem akadályozza meg ezeket a változásokat, az Alkotmánybíróság nem rendelkezik olyan mércével, amely segítségével alkotmánymódosítás tartalmi ellenőrzést végezhetné. Felhatalmazás és mérce híján az Alkotmánybíróság még az alkotmány alapjait megváltoztató módosításokat sem kontrollálhatja.
Más országokban, pl. Németországban, a saját alapjait maga az Alkotmány védi bizonyos körben, a módosításokkal vagy megszüntetéssel szemben. Németországban ez az „örökkévalósági klauzula“ azért került be a Grundgesetzbe, mert 1949-ben még nem bíztak a létrejövő német demokráciában és főleg nem a németekben. Mivel akkor nem lehetett felmérni, mennyire elterjedt még a náci gondolkodás, ezt a garanciát írták a Grundgesetzbe: a demokratikus rend alapjairól még a parlament se rendelkezhessen.
Kérdéses, hogy valóban kell-e egy ilyen rendelkezés egy „normális“ ország alkotmányában? Egyrészt jelképi szinten kiemeli azokat az értékeket, amelyek az alkotmányos rendben „szentek“, érinthetetlenek. Másrészt azonban egy ilyen záradék az alkotmányozónak a néppel vagy a politikai elittel szemben kifejezett gyanakvásának a jele (legalábbis így fogható fel), és nem vagyok benne biztos, hogy alkotmányos rendnek gyanakváson kellene alapulnia. Tehát jó szakmai érvek szólnak egy ilyen záradék ellen is, ahogyan mellette is.
Személyesen úgy gondolom, hogy működő demokrácia nem szorul ilyen „félelemklauzulára“ – és a német alkotmánybírósági gyakorlat is azt mutatja, hogy eddig soha sem volt szükség a Grundgesetz e biztosítékára.
Sokan még mindig Kádár János rendszerétől félnek. Húsz év után dönthet úgy egy jogállam, hogy törvénnyel zárja el a közhatalom gyakorlásának lehetőségét az állampárt egykori funkcionáriusai elől?
A személyes benyomásom az, hogy Magyarországon a múlt rendszer embereitől való félelem nem egy elterjedt jelenség. Ha más volt szocialista országokkal hasonlítom össze a magyar lakosság véleményét (amelyet főleg a barátokkal, kollégákkal folytatott beszélgetések alapján ismerek), akkor a múlt rendszer félelemkeltő ereje igen korlátozott, talán azért is, mert a magyar diktatúra a többinél puhább volt. Szerintem a „múlt rendszer emberei” politikai toposz használata inkább politikai színjáték.
Ennek ellenére minden diktatúrát követően (puha diktatúra esetén is) felvetődik a diktatúrát kiszolgáló emberek sorsának kérdése. Ezzel kapcsolatban a magyar rendszerváltás után nem történt sok minden, talán így lehet ezt megfogalmazni: a puha diktatúra embereinek puha bánásmód járt. A volt rendszer embereit kizáró intézkedéseket a volt rendszer bukását követően kell meghozni. Ha az állam húsz évvel később (és valódi aktuális veszély nélkül, hiszen ezek az emberek az új rendszert nem fenyegetik) mégis kirekeszti ezeket az embereket, akkor ez csak képmutatás lehet, csak bosszúvágy. A jogállam politikai és jogi kultúrája szerintem komoly károkat szenved, ha intézkedései nyilvánvalóan bosszúvágyon és képmutatáson alapulnak.
Nálunk még a diktatúra állambiztonsági iratainak ügye sem megoldott. A Stasi „örökségét” hogyan kezeli a német jog? Az egykori ügynökök névsorának mi lett a sorsa? Szolgálhat ez mintául Magyarországon?
A Stasi iratai nálunk is nehéz témát jelentenek, amely azonban nem tartozik a szakterületemhez, ezért erről érdemben nem tudok nyilatkozni. Viszont annyit elmondhatok, hogy minden megoldásnak különböző érdekeket kell mérlegelnie: az áldozatokét, a tettesekét, valamint a rendszerváltás utáni politikai és jogi kultúráét. Ezen érdekek pontos értékelése, mérlegelése a diktatúra utáni törvényhozó feladatát képezi. A tettesek érdekeit is azért kell bevonni a mérlegelésbe, mert jogállamban a tettes is rendelkezik jogokkal. Az a tény, hogy a nem jogállami rendszerben tettessé vált emberek jogait is tiszteletben tartja az állam, világosan mutatja, hogy egy demokratikus jogállam sokkal nagyobb belső erővel rendelkezik, mint bármilyen diktatúra. Kérdés azonban, milyen súllyal kezeljük ezeket az érdeket. Személyes véleményem szerint az áldozatok érdekei elsőbbséget élveznek.
Az új, erős legitimációjú hatalom, döntéseivel a határon túlra is hatással van. A kettős állampolgárságot lehetővé tévő törvénymódosítások várhatóan a magyar állam ünnepén, augusztus 20-án lépnek hatályba. Hogyan értékeli a szlovák reakciót? Európai, de legalábbis kelet-európai keretek között milyen hatással járhat még a változás?
Először is a „kettős állampolgárság“ félrevezető fogalom. Magyarország csak a magyar állampolgárságról rendelkezhet. Ha Magyarország külföldi állam polgárának adja a magyar állampolgárságot, akkor az érintett személy addigi állama úgy reagálhat, hogy megszünteti vagy visszavonja saját állampolgárságát. Így reagál pl. az ukrán és az osztrák jog, de a német jog is: ha német állampolgár kérelemre idegen állampolgárságot szerez, a német állampolgársága törvény erejénél fogva megszűnik. A legtöbb európai állampolgársági törvényben megtalálható ez a megoldás. Ahol pedig a törvény az eddigiektől eltérő tartalmú, azaz ahol az új állampolgárság megszerzése nem jár a régi elvesztésével, mint pl. Romániában vagy Szerbiában, ott a tervezett magyar törvényre úgy reagálhatna a törvényhozó, hogy bevezeti ezt a megszűnési vagy visszavonási okot. Ezzel a lehetőséggel a szlovák törvényhozó is élhet.
Azonban a szlovák reakció sokban eltúlzott és (mesterségesen) hisztérikus, de Szlovákia joggal emelhet panaszt, hogy a magyar kormány nem hajlandó ezt a kérdést megbeszélni vele. Két államot érintő kérdésben (és a külföldön élő külföldiek honosítása kétségkívül ilyen kérdés) már az általános nemzetközi jog szerint is tárgyalási kötelezettség áll fenn a két fél között; a magyar-szlovák viszonyban ezt a kötelezettséget a két ország közötti ún. alapszerződés [1997. évi XLIII. törvény – a szerk.] is kimondja. Ezért a magyar kormány elzárkózása a kétoldalú megbeszélések elől sérti a nemzetközi jogot. Ugyanezt a mintát követte a magyar kormány annak idején az ún. státustörvény ügyében is: külföldi államok területén, külföldi állampolgárokra vonatkozóan tartalmazott az akkori törvény intézkedéseket. Ilyen rendelkezéseket csak az érintett államok beleegyezése mellett szabad hozni. A beleegyezést pedig csak tárgyalások útján lehet elérni. Belpolitikai okokból ezeket a tárgyalásokat annak idején elmulasztotta, és most is elmulasztja a magyar kormány. Most azért teszi ezt, hogy szimbolikus dátummal léphessen hatályba az elhamarkodott törvény. Ha a magyar kormány a szlovákiai magyar kisebbség érdekében akarna cselekedni, akkor megvárná a szlovák parlamenti választásokat, hiszen a magyar tervek ott erősen befolyásolják a választási kampányt azzal az eredménnyel, hogy nő az etnikumok közötti gyűlölet, gyanakvás. Az ilyen helyzet vesztese mindig a gyengébb fél, azaz a kisebbség. Ezt a magyar kormány is tudja, hiszen az ún. státustörvény tapasztalatai megmutatták, hogy az egyoldalú, a célországgal meg nem beszélt intézkedések rontják az államok közötti viszonyt, és mindezt főleg az érintett kisebbségek kárára. Az ún. státustörvényben tervezett intézkedések csak a célországokkal folytatott tárgyalások után érvényesülhettek a kárpát-medencei magyarság javára.
Ráadásul a magyar tervek szerint a magyar állampolgárság akkor is megszerezhető, ha a kedvezményezett nem rendelkezik magyarországi lakóhellyel. Ez a „távolsági honosítás“ talán nem is a vonatkozó nemzetközi jog betűjét, de a szellemét mindenképpen megsérti. Az érintett szomszédos országok ezt a magyar intézkedést bizonyos legitimitással saját belügyeikbe való beavatkozásnak foghatják fel. Nyugat-Európában az állampolgársági jog ezen etnicizálását (hiszen a magyar tervek a távolsági honosítást a magyar etnikai hovatartozástól teszik függővé) biztosan nem értik: Nyugat-Európa a XX. század első felében történt katasztrófákból azt a tanulságot vonta le, hogy etnikai tényezőkre nem szabad politikát alapítani. Ha mindezt figyelembe vesszük, akkor az ún. „kettős állampolgárság“ bevezetése az érintettek eredeti állampolgársága elvesztésével jár(hat), és Magyarországot mind a környező országok, mind nyugati barátai között elszigeteli.
Kétségtelenül drámai és ijesztő volt, ahogy a szlovák és a magyar parlament párhuzamosan ülésezve konfrontálódott. Tehát a nemzetközi jog valóban megengedi, hogy a szlovák állam kötelezze az állampolgárait a magyar állampolgárságért történő folyamodás bejelentésére, hogy a tudomásszerzést követően elvegye a kérelmezők szlovák állampolgárságát?
A nemzetközi jog ilyen intézkedést nem tilt. Az állam jogos érdeke, hogy tudja, ha állampolgárai más állampolgárságot is felvesznek. Ahogyan mondtam, sok országban ez a honosítási kérelem azzal az eredménnyel jár, hogy az illető minden további nélkül elveszíti addigi állampolgárságát. Ilyen jogkövetkezmény alkalmazásához az addigi állampolgárság államának tudnia kell más állampolgárság megszerzéséről.
A nyugat-európai mércét említette a „távolsági honosítás” kapcsán. A spanyol polgárháború alatt vagy után kivándorolt spanyolok leszármazottai is gyorsított eljárással kaphatják meg az állampolgárságot, spanyolországi lakóhely hiányában is. Hasonló jogi környezetet találunk Olaszországban is.
Erről nem tudok. Van azonban egy lényeges különbség: a spanyol és olasz esetben az adott emberek (vagy elődei) valamikor Spanyolország vagy Olaszország területén laktak, jogállamellenes állami intézkedések, emberi jogaik megsértése eredményeként elhagyták országukat és elveszítették állampolgárságukat. Hasonló szabály létezik egyébként a Németországból 1933 és 1945 között kiűzött üldözöttek javára (és Magyarországon a kommunista diktatúra idejében kivándoroltak javára is). A magyar esetben azonban a törvény kedvezményezettjei soha sem laktak a Magyar Köztársaság területén, távollétük nem jogállamellenes állami intézkedés eredménye, ezért nincs mit „jóvátenni”.
Az új magyar törvény szerint a magyarországi származás valószínűsítése nélkül senki nem kaphatja meg a magyar állampolgárságot. Az tehát jogilag nem méltányolható, hogy a kedvezményezettek vagy elődeik egykor a magyar állam (ha nem is a köztársaság) területén laktak? Ausztriában például vannak hasonló törekvések a dél-tiroli, jelenleg Olaszországhoz “tartozó” osztrákokkal kapcsolatban.
Az osztrák terveket nem ismerem részletesen, ezért nem nyilatkozhatok róluk. A magyar törvénnyel kapcsolatban nem az a meghatározó szempont, hogy a kedvezményezettek elődei valamikor a magyar állam polgárai voltak. Ha meghatározó lenne, mindenki megkaphatná a magyar állampolgárságot, feltéve, hogy (volt) magyar állampolgároktól származik. Ez azt jelentené, hogy minden szlovák állampolgárt, minden erdélyi, vajdasági „őshonos” embert (és attól függően, hogy hogyan értékeljük Horvátország és Szlavónia viszonyát a magyar „anyaországgal” szemben, minden horvátot is) kérelmére honosítani kellene – hiszen mindezek az emberek volt magyar állampolgároktól származnak. A magyar törvény azonban a magyar nyelv tudásához köti a távolsági honosítás lehetőségét. Bevándorlók és letelepedők esetében jogos elvárás, hogy az új államuk nyelvét megtanulják, mert beilleszkedésük csak így érhető el, és ez a követelmény jogosan tehető a honosítás feltételévé is. A magyar törvény azonban a távolsági honosításról rendelkezik, és távolsági honosítás esetén a nyelvtudás követelménye nem szolgálhatja az integrációt (hiszen a honosított személy Magyarországon kívül marad, így integrációjáról szó sem lehet. Ez a megoldás kizárólag a kedvezményezettek etnikai alapú meghatározását célozhatja. A „nyelvi klauzula” ezért érdemben azt jelenti, hogy a távolsági honosítás előjoga csak etnikai magyarok javára áll fenn. Ahogy korábban is említettem, a mai Európa túlnyomó részében az etnikai tényezőkön alapuló politikára, törvényekre jogos gyanakvással tekintenek.
Nemzetközi és európai szemmel milyen jogosítványokkal jár feltétlenül az állampolgárság? A választójog és a szociális, egészségügyi juttatásokhoz való jog lehet a legkényesebb vitatéma ezen a területen.
Nincsenek általános sztenderdek. Számos európai ország erősen korlátozza az állampolgársággal járó jogosítványokat a tartósan határain kívül élő állampolgárai vonatkozásában. Nyugat-Európában általános tendencia, hogy sok jogosítvány egyre inkább a belföldi lakóhelyre és nem az állampolgárságra vonatkozik. Ez még a választójog esetében is igaz. Vannak még olyan országok is, ahol az adott állampolgárság automatikusan megszűnik bizonyos távollét után (általában tíz éve fennálló külföldi lakóhely esetén), feltéve, hogy az illető nem lesz hontalan.
Beszélgetésünkben kötéltáncot járunk a jog és a politika világa között. Németország a múlttal való megbékélés példájában élen jár. Willy Brandt letérdelése Varsóban, Mitterrand és Kohl kézfogása a verduni katonai temetőben katartikus történelmi pillanatokat jelentettek, amelyek a mindennapok szívós munkájával hozzájárultak a traumák feldolgozásához. Trianon feldolgozásának útját a mai napig nem találja Magyarország. Mit tehetünk, hogy megbékéljenek a lelkek?
Át kell esni a kibeszélésen, Meg kell élni a feldolgozás összes stációját. Magyarország nagy problémája, hogy Trianon mind a Horthy-rendszerben, mind a kommunista diktatúra alatt tabutéma volt (a Horthy-rendszerben azért, mert csak a hivatalos revizionista ideológiával összhangban lehetett beszélni róla, de nem szabadon). Most ledőlt a tabu, mindezeket a vitákat át kell élnie az országnak, ahogy pl. Németországban is lefolytak a súlyos viták a második világháborút követő évtizedekben. Ez nemzedéknyi feladat. Az eredménye remélhetőleg Magyarországon is ugyanaz a katarzis lesz, amely Németországban is bekövetkezett. Odáig jutni azonban fájdalmas folyamat.
Régi, népszerű tervből lett alkotmányos valóság: az Országgyűlés a következő ciklustól már csak legfeljebb kétszáz fővel fog ülésezni (a kisebbségi képviselőket leszámítva) a Duna partján. Sokak szerint kézenfekvő, hogy a változások magukkal vonják, hogy a polgármestereknek választaniuk kell a képviselői mandátum és a településvezetés között. Alkotmányjogi szempontból hogyan látja ezt a problémakört?
A mostani alkotmány nem szabályozza ezeket a kérdéseket. De már régóta tudjuk: az Országgyűlés túl nagy, és az egyik legnagyobb baja, hogy ott túlsúlyban vannak a helyi hatalom képviselői. Ezért mind a mandátumok csökkentését, mind a polgármesteri és honanyai vagy honatyai tisztségek közötti összeférhetetlenség bevezetését szakmailag helyesnek tartom. Ezt vagy a létező alkotmányba lehet bevezetni, vagy új alkotmányba beleírni.
A polgármester szerepének letisztultabb alkotmányjogi felfogásába belefér az, hogy az Alkotmány lehetővé teszi, a polgármester kivételesen államigazgatási feladatokat és hatásköröket is ellásson? A kilencvenes években erre is hivatkozva támadták az országgyűlési képviselői és a polgármesteri tisztség összeférhetetlensége megszüntetésének alkotmányosságát.
A német tapasztalatok szerint nem baj, hogy a helyi önkormányzatok kapnak állami feladatokat is. Mivel minden egyes német tartományban más önkormányzati rendszer létezik (sőt néhány tartományon belül több is), nem általánosítható az, hogy melyik önkormányzati szervre ruházzák át az állami feladatokat, hatásköröket. Legtöbbször valószínűleg magára az önkormányzatra.
Magyarországon a mai formájában az egész önkormányzati rendszer életképtelen, ezért ezt a rendszert egészében meg kell reformálni. Megfelelően működő önkormányzatok esetében állami feladatok átruházása nem jelent problémát. Az se, hogy a polgármester vagy más szerv az átruházás címzettje. A polgármesteri és a képviselői tisztségek közötti összeférhetetlenség kívánatosságáról már szóltam, de ez politikai érv. Alkotmányjogilag nem látok komoly összefüggést a helyi erőkből származó országgyűlési képviselők és állami feladatok önkormányzatokra való átruházása között.
A nemzeti és etnikai kisebbségek kötelező parlamenti képviselete immár félreérthetetlen előírás az Alkotmányban. Az új 20. § (1) bekezdése szerint a már említett „legfeljebb kettőszáz” képviselőn felül a „nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletére további, legfeljebb tizenhárom országgyűlési képviselő választható”. Ön hogyan vélekedik ennek elvi jelentőségéről, megalapozottságáról?
A kisebbségek parlamenti képviselete alapvető kérdés, amelyet az alkotmányban szabályozni kell. Egyrészt az egyenlő választás elve alól jelent kivételt (ezért alkotmányi szinten kell szabályozni), és mint ilyen, a modern, egyenlőség-elven alapuló demokráciát érinti. Lehet azonban olyan érveket találni, amelyek fényében a demokrácia-elv ilyen torzítása elfogadható: a kisebbségek a modern többségi demokráciában strukturálisan hátrányos helyzetben vannak, és ezt külön (kiváltságos) parlamenti képviselettel egy kicsit ki lehet egyenlíteni. Marad azonban a kérdés, hogy miért pont az etnikai hovatartozás járjon reprezentációs előjogokkal, és más identitási tényezők miért ne (vallás, nem, életkor, szexuális identitás, szociális helyzet, vörös haj, rövidlátás, hobbi stb.)? Ha azt elemezzük, hogy a parlamenti kisebbségi képviseletek mit érnek el (vagy inkább nem érnek el), akkor világos lesz, hogy az etnikai kisebbségek jelenléte a parlamentben legfeljebb jelképes. Ez a jelkép a belső etnikai béke szempontjából fontos lehet (nem annyira Magyarország esetében, de talán néhány szomszédos országban igen, és akkor a magyar „kirakat-szabályok“ is hozzájárulhatnak a régió etnikai békéjéhez), vagy éppen külpolitikai okokból. Hogy ezek az okok vannak-e annyira fontosak Magyarországon, hogy az állampolgári egyenlőség alól kivételt alapítsanak, erre a kérdésre a magyar politika hivatott választ adni. Szakmailag mindkét megoldás elfogadható.
A létszámcsökkentésnél maradva: Magyarország a 3000 önkormányzat országa is. Általános vélemény szerint ez túl sok, ezzel párhuzamosan a településközi kapcsolatok, különösen a regionális integráció foka pedig túl alacsony.
Ez így van. Az önkormányzati rendszer már említett működésképtelensége nagymértékben az egységek túlaprózódására vezethető vissza. Ilyen kis egységek a modern közigazgatás terhét nem bírhatják el.
Viszont olyan véleményeket is lehet olvasni, hogy az önkormányzati rendszert nem az önkormányzatok és a – sokszor társadalmi munkában dolgozó – önkormányzati képviselők magas száma terheli meg leginkább, hanem a településközi integráció fejletlensége, egyenetlensége mellett az, hogy nem alakult ki a helyi adók valódi rendszere. Egészen leegyszerűsítve, nem feltétlenül az fizeti a számlát, aki elkölti a pénzt. Az önkormányzatok finanszírozására vonatkozó jelenlegi alkotmányos szabályozáshoz Ön hogyan viszonyul?
Az önkormányzati egységek túlaprózódásával járó problémákat nagyon szoros együttműködéssel lehetne részben kiegyensúlyozni. Szerintem a túl kis egységek és az együttműködés hiánya a problematika két külön, de egymással összefüggő szempontja. Mindkét hiányosságot egyszerre kellene megoldani: nagyobb egységeket kellene megteremteni, és ezek az eddiginél folytassanak jobb együttműködést.
Ha életképes egységek megteremtésére kerül sor, akkor a finanszírozás kérdése is egyszerűbben oldható meg. A mostani rendszer finanszírozhatatlan, ilyet még Németországban sem finanszírozhatnánk.
Az önkormányzatok finanszírozását az alkotmányban szabályozni kell, de csak az alapvető vonásait. Ebben az értelemben a mostani alkotmányban található szabályozás elegendő. Nem vagyok híve annak az álláspontnak, hogy minél részletesebben kell az alkotmányban szabályozni. Túl sok részlet egyrészt túlterheli az alkotmány szövegét, másrészt a demokratikus legitimációval rendelkező törvényhozó mozgásterét szükségtelenül szűkíti le.
Az alkotmányon túl az önkormányzati finanszírozási rendszer egyik baja az, hogy minden egyes önkormányzat elszigetelten az újraosztó állammal áll szemben, ami az államtól való túlzott függőséget eredményez. Németországban ezt a problémát úgy oldjuk meg (legalább részben), hogy az önkormányzatok között törvényben rögzített vízszintes pénzügyi kiegyenlítés történik. Egy járáson belül a gazdag önkormányzatok bizonyos kifizetéseket teljesítenek a szegényebb önkormányzatok részére, és egy tartományon belül a gazdag járások ugyanígy bizonyos kifizetéseket teljesítenek a szegényebb járások részére. Ez a pénz végül is szintén az államtól származik, de mivel ezt az önkormányzatok között újra elosztják (állami beavatkozások nélkül, törvényben rögzített mércék és pénzügyi mutatók alapján), az állam meghatározó szerepe csökken. Emellett ez a rendszer az önkormányzatok közötti szolidaritást és együttműködést is ösztönzi.
Nemrég készült el az Alkotmány monumentális, új kommentárja, amely az Ön elmélyült és alapos munkáját is dicséri. A mű azonban inkább akadémikus viták alapja lehet, mintsem az átlagos polgártárs iránytűje. Az Alkotmány szövege például nem olvasható összefüggően egyben, a több ezer oldal valamelyikén, csak “ízeire” szedve. Ön miben látja az új kommentár erényeit?
Alkotmánykommentárt általában nem az átlagos polgártárs részére írnak. Az átlagos ember az Alkotmánnyal általában nem kerül közvetlenül kapcsolatba, azt nem kell alkalmaznia, az ő életében sokkal fontosabb pl. a polgári jog, a családjog, a munkajog, a fogyasztóvédelmi jog, a közigazgatási jog és esetleg a büntetőjog. Természetesen nem baj, ha az átlagos polgár az Alkotmányt is ismeri, hogy tudja, mik a jogai, hogyan működik a politika stb. Ezen ismeretek terjesztése nem a jogi kommentár feladata, erre a célra más szakirodalmi műfajok hivatottak. A kommentárok elsősorban az adott jogszabály szakmai alkalmazói és a tudomány javára születik, a mostani magyar alkotmánykommentár sem képez kivételt ez alól a szabály alól.
Egyébként a kommentár erényeit az írói nem ítélhetik meg, hanem csak a használói.
Professzor Úr lelkes rajongója Kelet-Európának. Mi csábította szakmai érdeklődését erre a régióra és különösen Magyarországra?
Egyetemista koromban (azaz az 1980-as években) nyelvtudományi érdeklődésből kezdtem magyarul tanulni. Hamarosan megszerettem ezt a nyelvet (bár még mindig küzdök a finomságaival), és magyarországi utazásaim alatt megszerettem az országot és az embereit is. Az első utazásaimat még a régi rendszer idejében tettem. A magyar hatóságok – sok más szocialista országgal szemben – akkor sem akadályozták meg, hogy magyar polgárok velem, nyugat-némettel, kapcsolatot tartsanak. Így már a nyelvtanulás közben szoros kapcsolatba kerülhettem Magyarországgal és a magyarokkal, és ahogyan mondtam, nagyon tetszett. Később kétszer fél-fél évig laktam Budapesten, és nagyon jól éreztem magam. Azóta a magyar joggal is foglalkozom, és a munkahelyemen (az Institut für Ostrecht, azaz a Kelet-Európai Jogi Intézet) a magyar jog tudományos referense vagyok. Így hobbimat főfoglalkozássá tehettem, ami nagyon kiváltságos helyzet. Nagyon hálás vagyok annak a rengeteg magyar embernek, akik magyarországi utazásim alatt vagy szakmai együttműködésünk folyamán minden kérésemet teljesítették, nagyon sok szívességet tettek és így hozzájárultak ahhoz, hogy a magyar joggal elmélyülten foglalkozhatom. Nagyon jól érzem magam Magyarországon és magyarok között, és azt mondhatom, hogy Magyarország a „második otthonom“ lett.
Nagyon jólesik hallani. Sok sikert és további gyümölcsöző együttműködést kívánok! Köszönöm az interjút.
Prof. Dr. Herbert Küpper szakmai életrajza:
1964-ben született. Kölnben és Londonban folytatott jogi tanulmányokat, de később többek között Budapesten is bővítette szakmai ismereteit. 1997-ben lett a jogtudományok doktora. 2002-ben habilitált. Oktat a müncheni Ludwig-Maximilians Egyetemen, a Bécsi Egyetemen, Szegeden és Pécsett. A regensburgi székhelyű Kelet-Európai Jogi Intézetben a magyar jog tudományos referense. Tiszteletbeli professzor a budapesti Andrássy Egyetemen. Egyik szerzője a magyar Alkotmány legújabb, nagy formátumú kommentárjának. Rendszeresen publikál tekintélyes folyóiratokban szerte Európában, nemzetközi jogi, alkotmányjogi, közigazgatási témákban. Számos tanulmánya foglalkozik a magyar köz- és magánjog kérdéseivel.
