Súlyosbította a Gazdasági Versenyhivatal (GVH) a dunai hajózási kartellben résztvevő cégek büntetését, mert azok annak ellenére támadták meg a bíróságon a GVH által hozott döntést, hogy engedékenységben részesültek. A GVH a teljes mértékű, jóhiszemű és folyamatos együttműködés hiányára hivatkozva súlyosbította a bírságot, annak ellenére, hogy a felek csak az eljárás jogszerűségét vitatták. Érdemes tehát akkor is figyelni, hogy mit szabad és mit nem, ha korábban már úgy is tűnt, a GVH elfogadja az eljárásban „fülön csípett” jogsértők együttműködési felajánlását.
Az ügy háttere – kartellező dunai hajósok:
A GVH 2021 júliusában indított vizsgálatot, mert kartellezést gyanított a BKV által kiírt, hajóüzemeltetésre vonatkozó közbeszerzési pályázaton. A hatóságnak az szúrt szemet, hogy egyes ajánlattevők nyilatkozatai gyakorlatilag szóról szóra megegyeztek egymással, ami többnyire kartellezésre enged következtetni. Mint később kiderült, a vállalkozások az ajánlattétel előtt megosztották egymással árajánlatukat, a pályázati anyagaikat pedig az egyik cég alkalmazottja állította össze. Ráadásként a négy cég közül (amelyek egy-egy vállalkozáscsoportba rendeződtek) kettőt is csak az ajánlattételi határidőt megelőző napokban létesítettek.
A helyzet egyértelműségéből is adódóan a négy érintett vállalkozás (és két érintett vállalkozáscsoport) mindegyike engedékenységi kérelemmel élt, vagyis elismerték „bűnösségüket”, segítettek a GVH-nak a kartell feltárásában, önkéntesen beszolgáltatták a rájuk terhelő bizonyítékokat, megkönnyítve ezzel a vizsgálat lefolytatását. Mindezen együttműködésre figyelemmel a GVH közel harmadával csökkentette a kartellben résztvevő vállalkozások bírságát és végül összesen csak 6,5 millió forintnyi bírságot szabott ki (a bírság azért tűnik enyhének, mert azt elsősorban sosem a jogsértés súlyossága, hanem az érintett cégek árbevétele határozza meg – jelen esetben kis árbevételű cégekről volt szó).
Megszegett ígéretek – a GVH közleménye:
2023. július 17-én sajtóközleményben tudatta a GVH, hogy az eljárás alá vont kartellezőkkel szemben visszavonta a 30%-os bírságkedvezményt. A GVH álláspontja szerint ugyanis hiába ismerték el a jogsértést korábban a vállalkozások, ha utóbb megtámadták a bíróságon a hatóság e jogsértést megállapító döntését. Ezzel ugyanis – érvel a hatóság – egyértelművé tették azt, hogy már az eljárás során sem volt szándékuk az együttműködésre. A versenytörvény teljes mértékű, jóhiszemű és folyamatos együttműködést ír elő a vállalkozásoknak a kedvezmény eléréséhez, amely a GVH szerint a benyújtott keresetlevél tartalmából következően jelen ügyben nem teljesült. Emiatt visszavonták a bírságcsökkentést és ezzel 10 millió forintra emelkedett a hajózási kartellben részt vevők kartell-bírsága.
A bűnbánat kifizetődik – mi is az az engedékenységi politika:
Az engedékenységi politika keretében a jogsértésben résztvevő vállalkozások jelentős kedvezményeket érhetnek el, amennyiben azt önként feltárják a GVH-nak és bizonyítékokat is szolgáltatnak a hatóságnak, hogy könnyebben tudja lezárni a vizsgálatát. Az engedékenységi politika alkalmazása során a bírság csökkentésére, vagy akár annak mellőzésére is van mód, amennyiben a vállalkozások együttműködnek a GVH-val. A csökkentés mértéke attól függ, hogy a vállalkozás mennyiben járult hozzá a jogsértés feltárásához, így magas szintű együttműködés esetén akár a teljes bírság mellőzésére vagy 50%-ig terjedő bírság csökkentésre is van lehetőség, így a GVH vizsgálatának egyszerűbbé válása mellett a vállalkozásoknak is megéri az együttműködés.
Az engedékenységi politika alkalmazásának feltételeként több olyan követelményt határoz meg a versenytörvény, amiket a hajózási kartell esetében sem vitatott a GVH, mint például a jogsértés elismerése, a jogsértésben történő részvétel megszüntetése, vagy a bizonyítékok megsemmisítésétől való tartózkodás. A hajózási kartell ügyében a GVH kifejezetten csak az együttműködési szándék meglétét vitatta, amelynek jóhiszeműnek, teljes mértékűnek és folyamatosnak kell lennie – érvelt a hatóság. Ennek legfontosabb tartalmi elemeit a GVH az általa közzétett engedékenységi közleményben fejti ki, így többek között a jogsértőknek mindig a hatóság rendelkezésére kell állniuk, a GVH által kért információkat kellő időben kell átadniuk, illetve a bizonyítékok megsemmisítésétől is tartózkodniuk kell.
Az engedékenység alkalmazása során fontos kiemelni, hogy a vállalkozásoknak nem kell lemondaniuk a jogorvoslat lehetőségéről (szemben pl. az egyezségi eljárással, ahol a GVH által vizsgált vállalkozásnak ugyan nem kell magára nézve terhelő bizonyítékot eladnia, de a vizsgálatot a jogsértés elismerésével és a jogorvoslati jogról való lemondással tudja gyorsítani). Az engedékenységben részt vevő cégek, ha például vitatják a rájuk kiszabott bírság mértékét, vagy az eljárás jogszerűségével kapcsolatban merül fel valamilyen aggályuk, akkor a törvény szerint élhetnek a jogorvoslattal anélkül is, hogy az engedékenység keretében kapott bírságcsökkentésük visszavonására kerülne sor. Természetesen ebben az esetben sem vitathatják a már elismert jogsértés megtörténtét.
Mikor jogszerű a további védekezés – jogorvoslat engedékenységi eljárás esetén:
A hajózási kartellben érintett vállalkozások keresete kapcsán fontos tényező, hogy a nyilvánosan elérhető információk alapján úgy tűnik, az eljárás jogszerűségét vitatták és nem a jogsértés – korábban általuk is elismert – megtörténtét. Maga a GVH is kifejezetten kiemelte a 2023. július 17-ei közleményében, hogy a határozataival szembeni jogorvoslat a versenytörvény által minden esetben (így engedékenységi eljárás esetén is) biztosított, sőt a közigazgatási döntések feletti bírói kontrollt, mint fontos jogbiztonsági kritériumot is hangsúlyozta.
A GVH a folyamatos, jóhiszemű és teljes mértékű együttműködés hiányaként hivatkozott arra a tényre, hogy a vállalkozások keresetükkel az eljárás jogszerűségét vitatták. A „jogszerűség vitatásának” tilalmát azonban sem a versenytörvény, sem az engedékenységi közlemény nem határozza meg az engedékenység alkalmazásának kritériumaként. Az együttműködés egy viszonylag tág fogalom, az engedékenységi közlemény azonban megnevez pár körülményt, amelyek ha nem is teljes körűen tartalmazzák az együttműködés követelményeit, de mindenképpen segítséget nyújthatnak annak definiálásában. A közlemény megfogalmazása szerint ezen körülmények teljesülését a GVH különösen elvárja a kérelmezőtől, vagyis a felsoroltak teljesítése nem jelenti önmagában az engedékenység alkalmazásának lehetőségét, azok hiánya viszont kizárhatja a kedvezmény nyújtását. Ugyanakkor fontos látni, hogy a közlemény egyáltalán nem utal arra, hogy a határozat megtámadásához hasonló cselekmény abba a körbe tartozna, ami kizárja, hogy valaki együttműködő legyen. A GVH megfogalmazása szerint a kartellező vállalkozás „világossá tette, hogy szándéka valójában már az eljárás során sem volt együttműködő”, amely kijelentés meglátásunk szerint nehezen lesz bizonyítható pusztán csak arra alapozva, hogy a vállalkozások az eljárás jogszerűségét vitatva fordultak a bírósághoz. A szándék, különös tekintettel a korábbi, múltbeli szándék bizonyítására egy közigazgatási perben egyébként is meglehetősen nehézkesnek ígérkezik.
A GVH a dunai hajózási kartell ügyben tehát nem kizárólag az engedékenységi követelményekkel kapcsolatban hozott egy kérdéses döntést, ami akár a jövőbeni együttműködési szándékot is veszélyeztetheti, hanem a jogorvoslat igénybevételének lehetőségét is mintha korlátozni kívánná. Hiába emelte ki ugyanis a GVH a határozatai elleni jogorvoslati lehetőséget, mint fontos jogbiztonsági alapot, a mostani döntés nyomán az engedékenységben részesülők mégis tarthatnak attól, hogy a bizonytalan értelmezési környezet miatt egy esetlegesen felmerülő jogszerűtlen eljárás végén hozott határozat megtámadása is alapot adhat a GVH-nak a kedvezmény visszavonására. Egy – adott esetben a hatóság oldalán felmerülő eljárási hibák miatt részben vitatható – jogsértést megállapító GVH határozat megtámadását hiába nem tiltja sem a törvény, sem a soft law, a súlyosabb bírság fenyegetettség ellenösztönző lehet a cégeknek, hogy alapvető ügyfél jogaikat gyakorolják. Álláspontunk szerint ezért kiemelt jelentősége lesz, hogy az ügyben vélhetően eljáró közigazgatási bíróság miként határoz a kérdésben, és hol húzza meg az együttműködési követelmény és az alapvető ügyféljogok gyakorlása közötti – most vitatott – határvonalat.
A GVH közleménye arra is kitér, hogy közbeszerzés terén is aggályokat vethet fel a kartellben részt vevők keresete, amennyiben a Kbt.-ben biztosított öntisztázás lehetőségével szeretnének a jövőben mentesülni a kartellezés miatt őket a közbeszerzésen való részvételtől eltiltó szankció alól. A GVH szerint ugyanis a jövőben csak nagyon nehezen élhetnek az öntisztázási lehetőségével azok a vállalkozások, akik a hajózási kartellben résztvevőkhöz hasonlóan megtámadnak egy saját engedékenységi kérelmükön alapuló GVH határozatot. Ugyanakkor a Kbt. szövege alapján az öntisztázásnak sem a jogsértés elismerése, sem a jogorvoslatról lemondás nem feltétele, mindössze a jogsértésben résztvevő cégektől vár el már a GVH eljárása alatt aktív együttműködés. A Közbeszerzési Hatóság – GVH által az öntisztázási eljárások során támogatott – azon gyakorlata, hogy csak és kizárólag az engedékenységi vagy egyezségi eljárásban való részvételt fogadja el a Kbt.-ben elvárt „együttműködésként”, egyébként is felvet aggályokat, mivel a törvény szövegéből és a nemzetközi joggyakorlatból ez nem következik. A GVH közleménye ebbe az – álláspontunk szerint – helytelen irányba mutat.
Összegzés
A versenytörvény, illetve a GVH engedékenységi közleménye egyértelműen meghatározza, hogy milyen feltételek esetén részesülhet egy vállalkozás az engedékenységi kérelme nyomán bírság-kedvezményben. Arra azonban egyik sem utal, hogy az együttműködési kötelezettség megszegése lenne az, ha ez érintett az eljárás jogszerűségét vitatva keresetet indítana. Mivel a hajózási kartell nyomán született határozatot támadó kereset nem a jogsértés elismerését, illetve megtörténtét, hanem csak az eljárás jogszerűségét vitatta, ezért kérdés, a GVH álláspontja védhető lesz-e a közigazgatási bíróság előtt. Amennyiben a GVH álláspontja kerekedik felül, annyiban az engedékenységben részt vevő vállalkozások inkább tartózkodni fognak attól, hogy jogorvoslattal éljenek, hiszen a GVH ezt az együttműködés megtagadásaként értékelné, ami súlyosabb bírságot is jelent számukra. Ez pedig végső soron gyöngíti a közigazgatási hatóságok fölötti bírói kontrollt, ami – különösen egy egyfokú közigazgatási eljárás esetén – a jogbiztonság legfontosabb garanciája.
Kocsis Márton, ügyvéd, partner, versenyjogi csoportvezető / CERHA HEMPEL Dezső és Társai Ügyvédi Iroda:
