Magyarországi ügyvédként könnyen szembesülhetünk azzal, hogy külföldi ügyfelünk magyarországi cégfelvásárlását a GVH engedélyezésén túlmenően még legalább egy további magyar hatósággal is engedélyeztetni kell. Első ránézésre egy ilyen szabályozás a tőke szabad mozgásának az uniós alapelvébe ütközik. Közelebbről megvizsgálva a kérdést azonban megállapítható, hogy ez korántsem így van, sőt, uniós rendelet van hatályban ebben a kérdésben és nem egy európai uniós államnak van a magyaréhoz hasonlóan szigorú engedélyezési rendszere.
Jelen cikkben röviden bemutatjuk az uniós szabályozást, rövid áttekintést adunk az uniós tagállamok szabályozási trendjeiről, és végül röviden összefoglaljuk a magyar szabályozás leglényegesebb jellegzetességeit.
Mi az az FDI?
Az FDI -Foreign Direct Investment– külfölditőke-befektetés átfogóan jelenti külföldi magánszemély, vagy cég idegen országban folytatott befektetését, vállalatban történő tulajdonszerzését. Magyarországon 2018-ban került először elfogadásra ún. FDI screening mechanism (a 2018. évi LVII. törvény), vagyis olyan rendszer, amely külföldi befektetők magyarországi stratégiai vállalatokban történő részesedésszerzésének bejelentési és engedélyezési rendszerét szabályozza. Ilyen rendszer ekkor már volt Németországban, illetve Franciaországban, de külföldön is, például Kínában és az Egyesült Államokban volt már ilyen szabályozás.
A nyugati FDI szabályozások elsősorban a kínai befektetők stratégiai cégekben való részesedésszerzését célozták, például az USA-ban és Németországban kizárólag kinai befektetéseket érintettek az eddig meghozott ügyletet megtagadó határozatok, azonban ez fokozatosan kezd más befektetőkre is alkalmazásra kerülni. Franciaországban például a Carrefour kiskereskedelmi szolgáltató kanadai befektetők általi felvásárlása hiúsult meg ezen az alapon, de a francia hatóság USA befektetők akvizícióját is meghiúsította már FDI alapon.
Az uniós keretszabályozás
Az Európai Unió Bizottsága AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS (EU) 2019/452 rendeletében létrehozta az Unióba irányuló közvetlen külföldi befektetések átvilágítási keretét. Ezt megelőzően e kérdésben nem létezett hivatalos uniós szintű együttműködés a tagállamok és EU Bizottság között, miközben az Unió fő kereskedelmi partnerei már dolgoztak ki ilyen szabályozásokat. Számos esetben fordult elő, hogy kormányzati támogatással, irányítással működő (elsősorban kínai) cégek beruházási döntéseit nem csak üzleti érdekek befolyásolták. A Covid19 szülte veszélyhelyzet, valamint az egyre inkább elharapózó tagállami szabályozás arra indította az Európai Unió döntéshozatalában résztvevő szerveit, hogy hozzanak létre egy nagyobb fokú együttműködést, egy keretet a közvetlen külföldi befektetések biztonsági vagy közrendi okokból történő átvilágítására. A szabályozás tisztázása mellett az is motiválta az Bizottságot, hogy a túlzott beavatkozó intézkedéseknek korlátot szabjon.
A létrehozni kívánt mechanizmusnál fontos szempont volt, hogy olyan együttműködés jöjjön létre, melyben az EU tagok egymásnak támogatást nyújtanak olyan esetekben, amikor az egyik tagállamban eszközölt közvetlen külföldi befektetés hatással lehet más tagállamokban a biztonságra vagy a közrendre. Lényeges megjegyezni, hogy ilyen együttműködési mechanizmus biztonság és közrend, mint fontos társadalmi érdekek védelme céljából alkalmazható. Ezt meghaladóan a Bizottság egyértelműen kimondta, hogy egy tagállam nem vonhatja el az Uniós fúzió kontrollos hatáskört. Ennek érvényt is szerzett a Bizottság éppen egy magyar hatósági határozat esetében, mely az Aegon tulajdonosváltását kívánta megakadályozni. A Bizottság határozata nyomán vissza kellett vonni a hatósági vétót 2022 februárjában, mivel a Bizottság nem látta bizonyítottnak a közrend és biztonság veszélyeztetését, hiszen az eladó és a vevő is Magyarországon operációval rendelkező európai biztosítótársaság volt.
A Bizottság számára lehetővé teszi a rendelet, hogy véleményezze a tagállami programokat, projekteket aszerint, hogy az az Unió egészét szolgálják és hozzájárulnak a gazdasági fellendüléséhez, munkahelyteremtéshez, valamint a versenyképesség növeléséhez.
Ez a nagyon általános követelmény meglehetősen tág teret enged a Bizottság számára a véleményalkotásra és az esetleges beavatkozásra. Ha a bizottság véleményét a tagállam nem kívánja követni, döntését meg kell indokolnia, azonban az átvilágítás alatt álló közvetlen külföldi befektetésekkel kapcsolatos végső döntések meghozatala – a biztonság és közrend tekintetében és a fenti korlátázásokkal – azon tagállam kizárólagos hatáskörébe tartozik, melyben a befektetést megvalósítani tervezik. A rendelettel összhangban tehát
a tagállamok saját átvilágítási mechanizmusokat tarthatnak fent közrendi vagy biztonsági okokból, melyek rögzítik a beruházás értékelésének, kivizsgálásának, engedélyezésének, feltételhez kötésének, megtiltásának, vagy felszámolásának a feltételeit és eljárásait.
Be kell jelenteniük a bizottságnak az ilyen mechanizmusok valamennyi módosítását, valamint évente jelentést kell tenniük átvilágítási mechanizmusaik alkalmazásáról, ideértve a közvetlen külföldi befektetésekre vonatkozó́ határozatokat. A rendeletben az is kifejezésre került, hogy a tagállamok nemzetbiztonságuk tekintetében megillető jogait aktusaival nem korlátozhatja az EU, ugyanakkor azt fentebb láttuk, hogy a Bizottság szigorúan ellenőrzi, ha egy adott hatóság túlterjeszkedik az ellenőrzési hatáskörén.
Az unió elsőéves jelentése a közvetlen külföldi befektések átvilágításáról
Az EU Bizottság 2021 tavaszán kiadta az első évről készült jelentését, melyben összefoglalta, hogy a rendelet és a tagországok átvilágítási mechanizmusai milyen hatással voltak a közvetlen külföldi befektetésekre 2020-ban. A rendelet hatására valamennyi uniós tagállamban csökkent a fúziós és felvásárlási ügyletek száma. 2020-ban USA és Kanada tette ki az Európába beáramló fúziós és felvásárlási ügyletek 35 %-át, ezt követte az Egyesült Királyság 30,5%-kal, az EFTA-országok 12,1%-al. Kína 2020-ban 2,5 %-kal (csökkenés a 2019. évi 4 %-ról) a negyedik külföldi befektető volt az EU-n belül. Bár az EU-ba irányuló ügyletek kis hányadát teszik ki a Kínai befektetések, mégis ezeknél mutatható ki a legnagyobb csökkenés, 2019-hez képest 4%-ról 1,5%-ra, ami 63%-os elmaradás 2019-hez képest. Viszonyításképpen a közvetlen külföld fúziós és felvásárlási ügyletek száma az Európai közvetlen tőkebefektetések tekintetében legnagyobb arányban jelen levő USA, Kanada esetében 35%-os csökkenés figyelhető meg. Amikor az EU Bizottság 2017-ben rendelet tervezetet nyújtott be az átvilágítási mechanizmusokról, összesen 11 ország rendelkezett közvetlen külföldi tőkebefektetésre vonatkozó átvilágítási mechanizmussal (Ausztria, Dánia, Finnország, Franciaország, Németország, Olaszország, Lettország, Litvánia, Lengyelország, Portugália, Spanyolország), ma már ugyanakkor csak két tagállam maradt, akik semmilyen FDI mechanizmust nem alkalmaznak. Ezen túlmenően a meglévő szabályokat is folyamatosan módosítják, illetve szigorítják a tagállamok.
Az EU Tanácsi rendelet hatása az EU tagállamokra az első éves jelentés alapján
Az Európai Bizottság nem határozza meg a tagállamok által alkalmazandó átvilágítási mechanizmusok formáját és tartalmát, meghatározza azonban annak kereteit és kifejezésre juttatja, hogy továbbra is elvárja, hogy mind a 27 EU tag dolgozzon ki és hozzon létre nemzeti FDI-átvilágítási mechanizmusokat. Ennek célja, hogy minden tagállam védve legyen harmadik országokból származó, potenciálisan kockázatos külföldi befektetésektől. Magyarországgal együtt öt tagállam alkalmaz a nemzeti átvilágítási mechanizmusai mellett a közvetlen külföldi (ideértve uniós tagállamokból származó) befektetésekre vonatkozó ideiglenes intézkedéseket is a Covid19 miatt kialakult sebezhetőségekkel és a nyomott uniós eszközárakkal összefüggésben. 27 tagállamból 5 tagállam új nemzeti FDI-átvilágítási mechanizmust fogadott el (Csehország, Dánia, Málta, Szlovénia, Szlovák Köztársaság), 19 módosította a meglevő mechanizmust (Ausztria, Franciaország, Finnország, Németország, Magyarország, Olaszország, Lettország, Litvánia, Lengyelország, Románia, Spanyolország), vagy olyan konzultációs vagy jogalkotási eljárást kezdeményezett, amely várhatóan új mechanizmus elfogadását vagy a meglevő mechanizmus módosítását eredményezi (Hollandia, Portugália, Belgium, Észtország, Görögország, Írország, Luxemburg, Svédország). Bulgária, Horvátország, Ciprus nyilvánosan még nem jelentett be folyamatban levő jogalkotási kezdeményezést.
A főbb irányok a tagállami jogalkotások tekintetében
Úgy tűnik, hogy a főbb trend az FDI mechanizmusok területén a kiterjesztés és a szigorítás. Néhány példa erre:
- 2019-ben a francia szabályozás kiterjesztette az engedélyezési kötelezettséget a szenzitív iparágakban (mesterséges intelligencia, kiberbiztonság stb.) folytatott kutatás fejlesztésre, bizonyos mezőgazdasági tevékenységekre, illetve a média (ideértve az online médiát) tevékenységekre;
- 2020-ban Spanyolország is szigorította a szabályozását, és már 10%-os részesedésszerzéstől előírta a bejelentési kötelezettséget, továbbá jelentősen kiszélesítette a stratégiai ágazatok fogalmát.
- 2021-ben Németország is kiszélesítette a stratégiai iparágak körét a high-tech cégekre, melyek magukban foglalják többek között az önvezető technológia kifejlesztésével foglalkozó cégeket is.
- 2020-ban és 2021-ben a COVID pandémia hatására számos tagállamnál volt kimutatható az egészségügyi iparág fokozott védelme iránti igény és ennek megfelelő FDI mechanizmus kiterjesztés történt például Spanyolországban, Németországban és Olaszországban.
Az orosz-ukrán konfliktus hatása
Az EU-ba irányuló tőkebefektetések 2020-ban tapasztalható lendületét jelentősen megváltoztatta az Ukrajnával szemben indított orosz agresszió. A második EU-s FDI jelentés szerint összességében elmondható, hogy globális szinte 2021-ben az egész világot tekintve a külföldről beáramló tőkebefektetések jelentős, 52%-os emelkedést mutatnak. Ez 1,5 billió Eurót jelent. Viszonyításképpen ebből az EU-27-ben 117 milliárd eurót tettek ki a külföldi tőkebefektetések, mely a 2021. évi 170 milliárdhoz viszonyítva 68 százalékos csökkenést mutat. Megállapítható tehát, hogy míg világszinten nőttek a külfölditőke-befektetések addig számuk az EU-27-ben jelentősen csökkent, melyhez az orosz-ukrán konfliktuson túlmenően vélhetően hozzájárulhatott az FDI átvilágítási mechanizmusok szigorítása, illetve új iparágakra való kiterjesztése.
Az orosz-ukrán konfliktusra tekintettel egyébként 2022-ben a Bizottság iránymutatást adott ki az Oroszországból és a Fehéroroszországból származó́ közvetlen külföldi tőkebefektetések kezelésére. A Bizottság iránymutatása kifejezetten felhívja a tagállamokat arra, hogy különös szigorral vizsgálják az orosz, illetve fehérorosz befektetési kezdeményezéseket és biztosítsák az egyes tagállami hatóságok egymás közötti együttműködését.
A Magyarországon működő átvilágítási rendszer
Magyarországon jelenleg két átvilágítási mechanizmus működik párhuzamosan. „Állandó” és „ideiglenes” szűrési rendszer között lehet különbséget tenni függően attól, hogy az adott rendszer a veszélyhelyzet idejére szól, vagy állandó jelleggel alkalmazandó. Megkülönböztethető továbbá a BM rezsim (bejelentés a Belügyminisztériumba) és a GM rezsim (bejelentés a Gazdaságfejlesztési Minisztériumba), a BM rezsim tekinthető az állandó szűrési rendszernek, a GM rezsim pedig az ideiglenesnek.
A BM rezsimet szabályozó 2018. évi LVII. törvénnyel Magyarországon a külföldi befektetők tulajdon szerzései 25%-ot meghaladó szinttől miniszteri bejelentéshez (és így engedélyhez) kötötték. A jogszabályi feltételeken túl a felelős miniszter (a Belügyminiszter) ellenőrzi a bejelentés alapján, hogy a tulajdonszerzés sérti-e Magyarország biztonsági érdekeit. A törvény 25%-os minimális részesedésszerzés elvárása eredetileg csak harmadik országbeli személy volt, azonban a veszélyhelyzet idején alkalmazandó gazdasági intézkedésről szóló 532/2020 sz. Kormányrendelet a veszélyhelyzet idejére ugyanezt a minimum szintet alkalmazza uniós, EGT-beli, illetve svájci személyre is, akiknek eredetileg csak a többségi irányításszerzését érintette csak a szabályozás . Stratégiai társaságnak igen széles körben minősülnek a magyar cégek, ide tartozik többek között a haditechnikai tevékenység, az energetika, a hírközlés, a pénzügyi és a kiegészítő pénzügyi szolgáltatások közül a fizetési rendszer működtetésével összefüggő tevékenységek, biztosítási tevékenység, valamint a víziközmű szolgáltatás, nem tartozik ide ugyanakkor az egészségügyi szolgáltatás, amely uniós szinten több tagállam szabályozási látókörébe került.
A 2020. évi LVIII. törvény által bevezetett mechanizmus (a GM rezsim) a Gazdaságfejlesztési Miniszterhez telepíti a bejelentési és engedélyezési hatáskört, az érintett külföldi befektetők köre lényegében megegyezik a 2018. évi LVII. törvényben foglaltakkal, a stratégiai ágazatok is mutatnak némi átfedést a 2018. évi LVII. törvényben foglaltakkal, hiszen a hírközlés, az energetika és a vízgazdálkodás itt is stratégiai iparágnak minősül. Ami eltérés, hogy a 2020. évi LVIII. törvény további stratégiai ágazatokat is meghatároz, úgymint egészségügyi infrastruktúra, kritikus technológiák, mint a mesterséges intelligencia, a robottechnológia és a kiberbiztonság, továbbá kritikus termelési tényezők, mint nyersanyaggal, illetve energiával való ellátottságot biztosító tevékenység. További különbség, hogy
ez a törvény már 10%-os befolyásszerzéshez köti bejelentési kötelezettséget, ami eltérés a 2018. évi LVII. törvény 25%-os szintjéhez képest, ráadásul 15%, 20%, 25%, illetve 50% szerzésekor újból bejelentést kell tenni.
A törvény indokolása szerint egyébként a koronavírus járvány miatt volt szükség erre a kiegészítő szabályozásra, ugyanakkor szerencsésebb lett volna az egységes szabályozást meghagyni és egy bejelentési rezsimet fenntartani, mivel jelenleg a meglévő átfedések okán akár mindkét rezsim alatt bejelentésre lehet köteles a külföldi befektető.
Összefoglalva megállapítható, hogy
az FDI mechanizmusok a külföldi befektetések visszaszorulását eredményezték, és a szabályozás abba az irányba mutat, hogy ezek a korlátozások még sokáig velünk maradnak, sőt, inkább a szigorításukra lehet számítani.
A magyar szabályozás az EU tagállamok között a szigorúbbak közé tartozik, egyrészt azért, mert nem kizárólag harmadik országbeli befektetőkre fókuszál az FDI mechanizmusa, hanem az EU-ból származó befektetőkre is, továbbá már igen alacsony, 10%-os szinttől bejelentést kell tenni a GM rezsim alatt. Ugyanakkor mivel egyrészt számos szigorítást a veszélyhelyzet időszakára korlátozza a magyar jogalkotó, továbbá mivel az EU rendeletben foglalt biztonság és közrend által indokolt mértékben ad lehetőséget egy tranzakció megakadályozására, ezért eddig a Bizottság részéről nem érkezett elvi kifogás a szabályozással szemben. Ugyanakkor a szabályozás alkalmazásával kapcsolatosan már előfordult, hogy közbelépett a Bizottság, amikor úgy látta, hogy egy ügylet megakadályozását nem a biztonság és a közrend védelme indokolta.
Unger Balázs, a Bán, S. Szabó, Rausch & Partners Ügyvédi Iroda ügyvédje:
