Egy év van hátra a következő országgyűlési választásokig, az Állami Számvevőszék pedig már megkezdte a felkészülést az ehhez kapcsolódó ellenőrzésekre. „Széles körű tapasztalatokra építünk, hiszen az elmúlt évtizedben a jogi környezet folyamatos szigorítása mellett minden országgyűlési-, önkormányzati- és európai parlamenti választás, illetve minden időközi választás kampányköltéseinek elszámolására rálátásunk nyílt, emellett a pártok gazdálkodásának értékelése is folyamatos fókuszban van” – mondta el Holman Magdolna, a szervezet alelnöke.
Elsőként tekintsük át, mire is van rálátása az Állami Számvevőszéknek, mit ellenőriznek?
Amit a törvények számunkra előírnak. Már az elején külön kell választanunk a pártok gazdálkodásának törvényességi ellenőrzését, és a választásokhoz, kampánypénzekhez kapcsolódó ellenőrzéseinket. A párttörvény előírása szerint, a párt gazdálkodása törvényességének ellenőrzésére az Állami Számvevőszék jogosult. Az Állami Számvevőszék kétévenként ellenőrzi azoknak a pártoknak a gazdálkodását, amelyek a központi költségvetésből rendszeres támogatásban részesültek. Minden ilyen párt ellenőrzését elvégeztük és elvégezzük.
Szeretném felidézni, hogy a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló törvény alapján azok az egyesületek nyújthatnak szervezeti kereteket a népakarat kialakításához és kinyilvánításához, a politikai életben való állampolgári részvételhez, amelyek kinyilvánítják, hogy a törvény rendelkezéseit magukra nézve kötelezőnek ismerik el. Az ÁSZ feladata pedig az, hogy a közpénzekből működő pártok gazdálkodásának törvényességét értékelje. Tehát ellenőrzési megállapításaival és javaslataival a számvevőszék a pártok gazdálkodásának törvényességéhez, illetve átláthatóságához és elszámoltathatóságához járul hozzá.
Mely pártokat ellenőrzik jelenleg?
A 2018-as országgyűlési választás eredményei alapján jelenleg kilenc párt jogosult rendszeres állami támogatásra. Ezeket a pártokat az ÁSZ egy évtizedek óta kialakult, a pártok számára is ismert, és ezért előre tervezhető ütemezés szerint ellenőrzi, attól függően, hogy az adott párt mióta kaphat állami támogatást. 2020 második félévében, illetve 2021 elején hét párt – a DK, az Együtt, az MSZP, az LMP, a Párbeszéd, a Jobbik és a Liberálisok – 2017-2018. évekre vonatkozó ellenőrzését zártuk le. Ezek közül két párt, az Együtt és a Liberálisok 2018 áprilisától már nem jogosult állami támogatásra.
Mindemellett már tavaly megkezdtük a Fidesz, a KDNP, a Momentum és a Kétfarkú Kutyapárt 2018-2019. évekre vonatkozó ellenőrzését. Ezek is hamarosan lezárulnak és nyilvánosságra hozzuk a jelentéseket. Emellett az idei első félévi ellenőrzési tervünk szerint már készülünk az MSZP, a Jobbik, az LMP, a Párbeszéd és a DK gazdálkodásának 2019-2020. évekre vonatkozó ellenőrzésére is. Látható tehát, hogy ez a munka folyamatos, ütemezetten és teljesen átláthatóan zajlik.
A választások közeledtével egyre több szó esik az úgynevezett „kispártokról”. Ezek ugye nem kapnak közpénzt, ugyanakkor bizonyos feltételek teljesítése esetén elindulhatnak az országgyűlési választáson. Ezeket ki ellenőrzi?
Magyarországon a bejegyzett pártok száma folyamatosan változik, hiszen újak jönnek létre, míg másokat felszámolnak. A számuk nagyjából 200-250 körül mozog átlagosan. Ezek döntő többsége valóban nem kap rendszeres költségvetési támogatást, vagyis közpénzt, mert nem indult országgyűlési választáson, illetve azon nem ért el 1% feletti listás eredményt. Ennek ellenére ezen pártok ellenőrzésének is van már múltja az ÁSZ munkájában. A 2014-es országgyűlési választás során például – a törvényben előírt kérelem alapján – azoknak a pártoknak az ellenőrzését is elvégeztük, amelyek a választáson nem szereztek mandátumot, illetve 1 százalék alatti eredményt értek el. Ezek az ellenőrzések sorozatos szabálytalanságokra hívták a figyelmet. Emlékezetes, hogy az ÁSZ számos feljelentést is tett az illetékes hatóságoknál.
Az ÁSZ tapasztalatait is hasznosítva módosult 2017-ben a kampányfinanszírozási törvény, az új rendelkezések a 2018-as országgyűlési választások ideje alatt már hatályban voltak. Ezek a korábbiaknál szigorúbb rendelkezések ekkor már előírták, hogy minden olyan pártlistát állított párt köteles visszafizetni a költségvetési támogatást, amennyiben az adott pártlista nem éri el a pártlistákra leadott összes érvényes szavazat legalább 1 százalékát. Fontos tény azonban, hogy 2018-ban az ÁSZ nem kapott a 1 százalék alatti jelölőszervezetek ellenőrzését indítványozó kérelmet, hiszen egyetlen jelölő szervezet sem kezdeményezte a kispártok ellenőrzését. Így erre a számvevőszéknek akkor nem volt törvényi lehetősége.
Értékelve a kockázatokat az Állami Számvevőszék az elmúlt évben kezdte meg a Magyarországon bejegyzett, rendszeres költségvetési támogatásra nem jogosult pártok ellenőrzését, a magyar jogállamiságból eredő azon garanciális követelmény érvényesítése érdekében, hogy mindent párt gazdálkodása törvényességének ellenőrzése biztosított legyen. Ezek a pártok a bírósági bejegyzésükkel egyidejűleg szintén kinyilvánították, hogy a párttörvény előírásait magukra nézve kötelezőnek ismerik el. Így tavalyi évben közel 180 – egészen pontosan 177 – költségvetési támogatásban nem részesülő párt ellenőrzését kezdtük meg. A cél annak megállapítása, hogy ezek a pártok eleget tettek-e a párttörvényben előírt pénzügyi kimutatás-készítési és közzétételi kötelezettségüknek. Mivel a vonatkozó előírások és feltételek teljesítése esetén ezek a pártok is állíthatnak országos listát, illetve jelölteket, alapvető jelentősége van annak, hogy a működésük és gazdálkodásuk törvényessége biztosított legyen. Mire a jövő évi választást megelőző jelöltállítás időszaka elérkezik, minden Magyarországon bejegyzett pártról tudni lehet majd, hogy teljesíti-e azokat az alapvető feltételeket, amelyek ahhoz szükségesek, hogy közpénzt kaphasson.
Térjünk vissza egy pillanatra a feljelentésekhez. Milyen eszközeik vannak, ha súlyos szabálytalanságokat találnak?
Ez valóban fontos kérdés. Évek óta mondjuk, és nem győzzük elégszer hangsúlyozni, hogy az ÁSZ nem hatóság és nem bíróság, így sem büntetést nem szabhat ki, sem ítéletet nem hozhat. Ha az Állami Számvevőszék azt észleli, hogy a párt gazdálkodása körében jogellenesen járt el, felhívja az adott pártot a törvényeknek megfelelő gazdálkodásra. Ennek egyik eszköze az ÁSZ törvényben meghatározott, a jelentésben foglalt megállapításokhoz kapcsolódó intézkedési terv készítési kötelezettség. De törvényi felhatalmazás alapján a közpénz védelme érdekében lehetőségünk van vagyonmegóvó intézkedés keretében például költségvetési támogatás folyósításának felfüggesztésére is. Ezen túl a párttörvény lehetőséget ad arra, hogy súlyosabb törvénysértés esetén, vagy ha a párt nem tesz eleget a felhívásnak, illetve sorozatos törvénysértéseket követ el az Állami Számvevőszék a pártok törvényességi felügyeletét ellátó hatósághoz, ebben az esetben az ügyészséghez fordulhat.
Mi a helyzet az úgynevezett tiltott támogatásokkal?
Fontos hangsúlyozni, hogy a nem pénzbeli, úgynevezett vagyoni támogatásokat a törvény szerint maguknak a pártoknak kell értékelniük és amennyiben azt tapasztaljuk, hogy ezt nem végezték el, akkor a törvényben előírt értékelést a számvevőszéknek kell megtennie. Ez nem büntetés, hanem a tiltott vagyoni támogatás tényének, illetve értékének a megállapítása. Ezt írja elő a törvény. A megállapított tiltott támogatás jogkövetkezményeit sem az ÁSZ, hanem a vonatkozó törvényi előírások határozzák meg, azok érvényesítése pedig jogszabályban meghatározott hatóság kizárólagos jogköre.
Amennyiben egy párt tiltott támogatást fogad el, akkor nem biztosított a finanszírozásának átláthatósága, a jogszabállyal ellentétes pénzügyi előnyhöz juthat, valamint a tiltott támogatás elfogadása korrupciós veszélyt jelent. Azok a pártok, amelyeknél az ÁSZ az elmúlt években tiltott támogatást tárt fel, intézkedési terveket készítettek. Ezekben vállalták, hogy a jövőben intézkedéseket tesznek a tiltott támogatás elfogadásának elkerülése érdekében.
Az Állami Számvevőszék pártokat érintő ellenőrzéseinek jogi környezetét 2019-ben az Alkotmánybíróság is vizsgálta. A testület érdemi eljárása során rámutatott, hogy Magyarországon a mindenkori Állami Számvevőszék hatósági jogkör nélküli hivatali típusú intézményként működik. Az ÁSZ ugyanakkor szankció-kiszabási hatáskörrel nem rendelkezik, jelentése nem tekinthető sem hatósági jogkörben elfogadott döntésnek, sem pedig bírósági határozatnak.
Említette, hogy az ÁSZ törvények alapján ellenőriz, ugyanakkor ezek a törvények megfelelőek?
Magyarországon európai összevetésben is szigorú a politikai pártok gazdálkodásának ellenőrzése. Az EU-27-ek közül 14 tagállamban gyakorlatilag nem, vagy csak formálisan ellenőrzik a pártok finanszírozását, illetve közpénzfelhasználását. Hazánkban az 1989-es Kerekasztal-tárgyalásokból fakadóan az Állami Számvevőszék a vonatkozó törvényi előírásoknak megfelelően kétévente ellenőrzi a költségvetési támogatásban részesült pártok és pártalapítványok gazdálkodását. Az Európai Tanács korrupcióellenes államcsoportja, a GRECO 2010-es jelentésében még a pártok magyarországi ellenőrzésének szigorítását javasolta, majd 2015-ös jelentésében már azt írta, hogy az Állami Számvevőszék figyelemreméltó előrelépést ért el a kampánypénzek és pártok ellenőrzése területén.
A nemzetközi felvetéseknek, valamint az ÁSZ ellenőrzési tapasztalatainak is köszönhetően ugyanis 2010-től a magyar Országgyűlés több ütemben szigorította a pártok és alapítványaik ellenőrzésének jogszabályi környezetét, valamint a kampányfinanszírozásra vonatkozó előírásokat. Ez az ÁSZ ellenőrzési módszereit és gyakorlatát is meghatározza, hiszen az ÁSZ minden esetben a vonatkozó és hatályos törvényi előírások szerint ellenőriz.
Szeretném újra aláhúzni, hogy az Állami Számvevőszék, mint jogalkalmazó szerv mindenkor a hatályos jogszabályban biztosított keretek között végzi ellenőrzéseit, kiterjesztő jogértelmezésre nincs lehetősége, többletellenőrzési jogosítványokat nem alkalmazhat. Az Állami Számvevőszéknek a törvények által meghatározott ellenőrzési jogkörén kívül eső, vélelmezett és rejtett gazdasági cselekmények felderítésére, és megítélésére nincs jogszabályi felhatalmazása. Amint már kiemeltem: a számvevőszék nem rendelkezik hatósági eszközökkel, illetve nyomozati jogkörrel. A politikai pártok és a kampánypénzek esetében az ÁSZ a vonatkozó törvények által meghatározott, kizárólag bizonyítékokon – értsd: elszámolásokon, dokumentumokon – alapuló ellenőrzést végezhet, ellenőrzési jogosultsága azokra a kampányráfordításokra terjed ki, amelyek az elszámolási határidőig megjelentek a pártok, illetve jelölőszervezetek elszámolásaiban és nyilvántartásaiban.
Sok szó esik a különböző politikai hirdetésekről. Ezekkel kapcsolatban milyen tapasztalataik vannak?
A 2013-tól hatályos választási eljárásra vonatkozó jogszabály például magával hozott olyan új előírásokat, amely támogatta az ÁSZ által 2011-ben felvetett hiányosságok egy részének a kiküszöbölését. A médiatörvény rendelkezése alapján a sajtóterméknek minősülő, hatósági nyilvántartásban szereplő orgánumoknak – amennyiben politikai hirdetést kívánnak közölni – a választás kitűzését követő 5 munkanapon belül el kell juttatniuk hirdetési szolgáltatásaik árjegyzékét az ÁSZ részére, amelyet az nyilvántartásba vesz és honlapján közzétesz. Az országgyűlési választás szavazásának napját követő 15 napon belül a közzétett politikai hirdetésekről is tájékoztatást kell adni, amelyet az ÁSZ a honlapján szintén közzétesz. Az ÁSZ így ezen törvényi előírás kapcsán azt is értékeli, hogy a jelöltek és jelölő szervezetek által igénybe vett politikai hirdetések megegyeznek-e a sajtótermékek által megküldött árjegyzékben és tájékoztatóban szerepeltetett adatokkal. Ennek az előírásnak és az ÁSZ ellenőrzéseinek eredményeként átláthatóbbá vált a médiapiac.
A 2014-es országgyűlési választás kampánypénzeinek ellenőrzése során az ÁSZ feltárta, hogy a kampányidőszakban több olyan sajtótermék is közzé tett politikai hirdetést, amely nem szerepelt a Médiahatóság kötelező nyilvántartásában. Az ÁSZ több jelzéssel élt a hatóság felé, amivel hozzájárult a sajtótermékekkel kapcsolatos szabálytalanságok megszüntetéséhez. 2018-ban azonban már nem állapítottunk meg a politikai hirdetésekhez kapcsolódó szabálytalanságot, és azt is láttuk, hogy jóval kevesebb sajtótermék jelezte közzétételi szándékát, mint négy évvel korábban.
Az ÁSZ 2020 júniusában publikált elemzése is alátámasztotta, hogy a hagyományos médiatermékek esetében 2014-től erősödött a politikai hirdetések átláthatósága és elszámoltathatósága a több ütemben megújított jogszabályi előírások eredményeként. Az ÁSZ elemzői rámutattak ugyanakkor arra is, hogy a választási törvény módosítása a plakátok kapcsán nem tartalmazott – a politikai hirdetések szabályozásához hasonló – részletes és átfogó szabályokat, ezért az elemzőink felvetették a választási plakátokra vonatkozó szabályozás megerősítésének szükségességét.
Emellett arra is rámutattak, hogy a közösségi médiában megjelentő politikai hirdetések nem minősülnek kampányeszköznek, így gyakorlatilag kívül esnek az ÁSZ ellenőrzési hatáskörén.
Ez egy másik, különösen aktuális kérdés, ami túlmutat a politikai hirdetések közzétételének értékelésén, és a kampány-finanszírozás szabályozására, illetve annak átláthatóságára vonatkozó további dilemmákat is felvet. Érzékeltük, hogy a kampányok színtere a jogszabályi környezet változását követően jelentősen eltolódott a közösségi média irányába. A közösségi médiában közzétett hirdetések azonban nem szoríthatók be a jelenlegi politikai hirdetésekhez kapcsolódó hazai szabályok közé, azok ugyanis nem tartoznak a médiatörvény hatálya alá. Az ÁSZ a törvényi keretek közül nem léphet ki, a törvényi előírások betartását ellenőrzi. A közösségi médiában közzétett politikai hirdetés csak egy a tisztázandó területek közül, lehetne itt szólni például a magánszemély laptulajdonos által, ellenérték nélkül közzétett politikai hirdetésekről is. Ezek mind alkalmasak a választók befolyásolására.
Milyen megoldásokat látnak erre a jelenségre?
Mivel a közösségi média szabályozási kérdései jelenleg még nyitva állnak, olyan eszközökre lehet szükség, amelyek most elérhetőek. Látni kell, hogy robbanásszerű fejlődés zajlik az információátadás, a kommunikáció, a média területén. Ez pedig a politikai kampányok csatornáit és költségeit is meghatározza. Fontos, hogy a vonatkozó törvények, szabályozások lekövessék ezeket a változásokat. Ugyanis, amint azt a beszélgetés elején leszögeztem: a Számvevőszék mindig törvények és bizonyítékok alapján végzi az ellenőrzéseit.
