Az EKB által 2012 szeptemberében bejelentett OMT‑program összeegyeztethető az uniós joggal. Az államkötvények másodlagos piacokon történő vásárlására irányuló program nem haladja meg az EKB monetáris politikai hatásköreit, és nem sérti a tagállamok monetáris finanszírozásának tilalmát – áll az Európai Unió Bíróságának ítéletében.
A C‑62/14. sz. Gauweiler és társai – ügyben hozott ítélet
Az Európai Központi Bank (EKB) egy 2012. szeptember 6‑i sajtóközleményben bejelentette, hogy határozatokat fogadott el egy olyan programra1 vonatkozóan, amely a Központi Bankok Európai Rendszerét (KBER) felhatalmazza arra, hogy a másodlagos piacokon2 az euróövezethez tartozó tagállamok államkötvényeit felvásárolja, amennyiben teljesülnek bizonyos feltételek. Ez a program, közismert nevén „OMT‑program” célja, hogy a monetáris politika transzmissziójában az egyes tagállamok által kibocsátott államkötvények sajátos helyzete miatt bekövetkezett zavarokat orvosolja, és megőrizze a monetáris politika egységes jellegét.
Az EKB ugyanis úgy találta, hogy akkoriban az euróövezethez tartozó különböző államok államkötvényeinek kamatlábai erősen ingadoztak, és rendkívül különbözők voltak. Az EKB szerint ezek a különbségek nem csupán e tagállamok makrogazdasági eltéréseiből eredtek, hanem részben az egyes tagállamok által kibocsátott kötvények tekintetében alkalmazott, az euróövezet felbomlása veszélyének fedezésére szolgáló, túlzott mértékű kockázati kamatfelárból. Az EKB elemzése szerint ez a sajátos helyzet jelentősen gyengítette a KBER monetáris politikájának transzmissziós mechanizmusát, mivel a bankok refinanszírozási feltételeinek, illetve a hitelköltségek töredezettségéhez vezetett, ami az euróövezet nagy részében erősen korlátozta a KBER által a gazdaságra kibocsátott impulzusok hatékonyságát.
Az EKB azt állítja,3 hogy a programnak már a puszta bejelentése is elég volt a várt hatás eléréséhez, vagyis a monetáris politika transzmissziós mechanizmusának, illetve e politika egységes jellegének helyreállításához. A programot több mint két évvel a bejelentése után sem hajtották végre.
A Bundesverfassungsgerichthez (szövetségi alkotmánybíróság, Németország) több alkotmányjogi panaszt és egy keresetet4 nyújtottak be, amelyek tárgya a Deutsche Bundesbank (német szövetségi bank) közreműködése az OMT‑program végrehajtásában, illetve a szövetségi kormány és a német szövetségi parlament alsóháza (Bundestag) e programmal szembeni fellépésének állítólagos elmulasztása. E panaszosok és a felperes azzal érvelnek, hogy az OMT‑program egyrészt nem tartozik az EKB hatáskörébe, és sérti az euróövezethez tartozó tagállamok monetáris finanszírozásának tilalmát, másrészt pedig sérti a német alaptörvényben (Grundgesetz) szentesített demokrácia elvét, ezáltal pedig sérti a német alkotmányos identitást.
A Bundesverfassungsgericht azt kérdezi a Bíróságtól, hogy az uniós szerződések felhatalmazzák‑e a KBER‑t egy olyan program elfogadására, mint az OMT‑program. Kétségeket támaszt különösen afelől, hogy ez a program a KBER‑nek az uniós szerződésekben meghatározott hatásköreibe tartozik‑e, továbbá választ vár arra, hogy a program összeegyeztethető‑e a tagállamok monetáris finanszírozásának tilalmával.
A Bíróság ítéletében azt a választ adja, hogy az uniós szerződések5 felhatalmazzák a KBER‑t egy olyan program elfogadására, mint az OMT‑program.
A KBER hatásköreiről
A Bíróság emlékeztet a monetáris politika (amelynek terén az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik az euróövezethez tartozó tagállamok tekintetében) meghatározására és végrehajtására hivatott KBER hatásköreire, és hangsúlyozza, hogy a hatáskör‑átruházás elvének megfelelően a KBER érvényesen nem fogadhat el, illetve hajthat végre egy olyan programot, amely nem tartozik az elsődleges jog által a monetáris politikának biztosított területre. Ezen elv tiszteletben tartása érdekében a KBER aktusait a Szerződésben meghatározott feltételek mellett a Bíróság felülvizsgálhatja.
Megállapítja, hogy az OMT‑program, a célkitűzéseit és az ezek megvalósítása érdekében meghatározott eszközöket figyelembe véve, a monetáris politika területére, ennélfogva pedig a KBER hatásköreibe tartozik.
Egyrészt, mivel a monetáris politika egységes jellegének megőrzésére irányul, az OMT‑program hozzájárul e politika célkitűzéseinek megvalósításához, hiszen az uniós szerződések értelmében ennek „egységesnek” kell lennie.
Másrészt, mivel a monetáris politika megfelelő transzmissziójának megőrzésére irányul, az említett program egyaránt alkalmas arra, hogy e politika egységes jellegét megőrizze, és hozzájáruljon ennek elsődleges céljához, vagyis az árstabilitás fenntartásához.
A KBER azon képessége ugyanis, hogy a monetáris politikai döntései útján befolyásolja az árak alakulását, nagyrészt azon impulzusok transzmissziójától függ, amelyeket a monetáris piacon a különböző gazdasági ágazatok felé bocsát ki. Következésképpen a monetáris politika transzmissziós mechanizmusában keletkezett zavar a KBER határozatait hatástalanná teheti az euróövezet egy részében, ennélfogva kétségessé teheti a monetáris politika egységes jellegét. Egyébiránt, mivel a transzmissziós mechanizmusban keletkezett zavar megváltoztatja a KBER által elfogadott intézkedések hatékonyságát, ez szükségképpen befolyásolja a KBER‑nek az árstabilitás biztosítására kiterjedő képességét. Az, hogy az OMT‑program adott esetben alkalmas lehet arra, hogy egyaránt hozzájáruljon az euróövezet stabilitásához (ami a gazdaságpolitika hatálya alá tartozik), nem kérdőjelezheti meg ezt az elemzést. Ugyanis a monetáris politika valamely intézkedése nem hasonlítható egy gazdaságpolitikai intézkedéshez kizárólag amiatt, hogy közvetett hatásokat fejthet ki az euróövezet stabilitására.
Az OMT‑programban előrevetített műveleteket, vagyis az államkötvények másodlagos piacokon történő felvásárlását illetően a Bíróság megjegyzi, hogy az uniós szerződésekben meghatározott monetáris politikai eszközök egyikének alkalmazásáról van szó, amely lehetővé teszi az EKB és a nemzeti központi bankok számára, hogy a pénzügyi piacokon beavatkozzanak euróban jegyzett, forgalomképes eszközök végleges vásárlásával és eladásával.
Az OMT‑program sajátos jellemzői alapján nem lehet megállapítani, hogy az OMT‑program valamely gazdaságpolitikai intézkedéshez hasonlítható. Különösen amiatt, hogy az OMT‑program végrehajtásának előfeltétele az, hogy az érintett tagállamok teljes mértékben betartják az Európai Pénzügyi Stabilitási Eszköz (EFSF) vagy az Európai Stabilitási Mechanizmus (ESM) makrogazdasági kiigazítási programjait, kétségkívül nem kizárt, hogy ez a jellemző közvetett hatásokat fejthet ki bizonyos gazdaságpolitikai célok megvalósítására. Mindazonáltal az ilyen közvetett hatások semmi esetre sem jelentik azt, hogy az OMT‑program valamely gazdaságpolitikai intézkedéshez hasonlítható, mivel az uniós szerződésekből kitűnik, hogy az árstabilitási cél veszélyeztetése nélkül a KBER támogatja az Unión belüli általános gazdaságpolitikát.
A Bíróság szerint az OMT‑program nem sérti az arányosság elvét sem.
Először is, az EKB által 2012. szeptember 6‑án hivatkozott gazdasági körülmények között a KBER joggal tekinthette úgy, hogy az OMT‑program hozzájárulhat a KBER által követett célkitűzések megvalósításához, ennélfogva pedig az árstabilitás fenntartásához.
Másodszor, ez a program az esetleges végrehajtása alapjául meghatározott feltételekre tekintettel, különösen mivel szigorúan függ a célkitűzésektől, és mivel az e célkitűzésekkel kapcsolatban álló, konkrét kritériumok alapján kiválasztott tagállamok által kibocsátott kötvények egy bizonyos típusára korlátozódik, nyilvánvalóan nem haladja meg a céljainak eléréséhez szükséges mértéket.
Harmadszor, a KBER olyan módon mérlegelte a fennálló, eltérő érdekeket, hogy az OMT‑program végrehajtása során hatékonyan elkerülhető legyen a célkitűzéseihez képest nyilvánvalóan aránytalan hátrányok bekövetkezte.
A tagállamok monetáris finanszírozásának tilalmáról
A Bíróság megállapítja, hogy e tilalommal nem áll ellentétben az, hogy a KBER egy olyan programot fogad el, mint az OMT‑program, és olyan feltételek mellett hajt végre, amelyek a KBER beavatkozása esetében nem járnak olyan hatással, mintha az államkötvényeket közvetlenül a tagállami közjogi intézményektől vagy szervezetektől szerezték volna meg.
A Bíróság szerint az uniós szerződések ugyan megtiltják, hogy a KBER bármiféle pénzügyi támogatást nyújtson valamely tagállamnak, nem zárják ki azonban általános jelleggel annak lehetőségét, hogy a KBER az e tagállam által korábban kibocsátott értékpapírokat felvásárolja e tagállam hitelezőitől.
Mindazonáltal az államkötvények másodlagos piacokon történő vásárlása nem járhat olyan hatással, mintha az államkötvényeket közvetlenül a tagállami közjogi intézményektől vagy szervezetektől szerezték volna meg. Ezenkívül e felvásárlások nem használhatók érvényesen arra, hogy kijátsszák a tagállamok monetáris finanszírozása tilalmának célját, amely cél arra irányul, hogy a tagállamokat hatékony és eredményes költségvetési politika folytatására ösztönözze, elkerülve hogy az államháztartási hiány monetáris finanszírozása vagy a kormányok pénzpiacokhoz való kiváltságos hozzáférése a tagállamok túlzott eladósodásához vagy túlzott hiányhoz vezessen. Így, amikor az EKB a másodlagos piacokon szerez meg államkötvényeket, a beavatkozását olyan biztosítékok közé kell ágyaznia, amelyek garantálják a monetáris finanszírozás tilalmával való összeegyeztethetőségét.
E tekintetben a Bíróság megjegyzi, hogy a KBER beavatkozásának hatása gyakorlatilag olyan lehet, mintha az államkötvényeket közvetlenül szerezte volna meg, amennyiben az elsődleges piacon államkötvények megszerzésére jogosult gazdasági szereplők bizonyosak lehetnek abban, hogy a KBER bizonyos határidőn belül felvásárolja ezeket a kötvényeket, mégpedig olyan feltételek mellett, amelyek e gazdasági szereplők számára lehetővé teszik, hogy az említett kötvényeknek az érintett tagállam közjogi intézményeitől és szervezeteitől való közvetlen megszerzésében de facto a KBER közvetítőjeként járjanak el.
Márpedig a jelen eljárásban az EKB által ismertetett határozat‑ és iránymutatás‑tervezetből kitűnik, hogy a Kormányzótanács hatásköre ki kell, hogy terjedjen arra, hogy az OMT‑programban előrevetített, a másodlagos piacokon történő beavatkozások hatályáról, megkezdéséről, folytatásáról és felfüggesztéséről határozzon. Ezenkívül az EKB a Bíróság előtt kifejtette, hogy a KBER egyrészt azt tervezi, hogy az államkötvények elsődleges piacon történő kibocsátása és a másodlagos piacokon történő felvásárlása között egy minimum‑időintervallumot tart be, másrészt pedig, hogy nem jelenti be előzetesen az e felvásárlásra vonatkozó határozatát vagy a tervezett felvásárlás volumenét.
Mivel e garanciákkal elkerülhetővé válik, hogy az államkötvények kibocsátási feltételei torzuljanak annak biztos tudatában, hogy a KBER ezeket a kötvényeket a kibocsátásukat követően fel fogja vásárolni, e garanciák segítségével kizárható, hogy az OMT‑program végrehajtása gyakorlatilag olyan hatással bírjon, mintha az államkötvényeket közvetlenül a tagállami közjogi intézményektől vagy szervezetektől szerezték volna meg.
A Bíróság szerint az OMT‑program jellemzői alapján kizárható, hogy ez a program olyannak legyen tekinthető, mint amely a tagállamok esetében megvonja a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzést, tehát mint amely kijátssza a tagállamok monetáris finanszírozása tilalmának célját.
1Az Európai Központi Bank Kormányzótanácsának az eurórendszer államkötvényeinek másodlagos piacán végzett végleges értékpapír‑adásvételi műveletek egyes technikai jellemzőiről szóló, 2012. szeptember 6‑i „határozatai”.
2Vagyis nem közvetlenül az érintett tagállamok közjogi intézményeitől és szervezeteitől, hanem csupán közvetetten azon gazdasági szereplőktől, akik az államkötvényeket az elsődleges piacon korábban megszerezték.
3Ezt az állítást nem vitatták a Bíróság előtt.
4E panaszokat több, magánszemélyekből álló csoport nyújtotta be, köztük egy több mint 11 000 panaszost számláló csoport. Ezenkívül a Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (a DIE LINKE parlamenti frakció a német szövetségi parlament alsóházában) a kérdést előterjesztő bíróságnál kezdeményezte az alkotmányos szervek közötti peres eljárást.
5Pontosabban az EUMSZ 119. cikke, az EUMSZ 123. cikk (1) bekezdése, az EUMSZ 127. cikk (1) és (2) bekezdése, valamint a Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank alapokmányáról szóló (4.) jegyzőkönyv 17–24. cikke.
