A Mérték Médiaelemző Műhely vitairatot tesz közzé, mellyel egy több hónapos nyilvános párbeszédet kíván elindítani. A vitasorozat célja, hogy az érintettek lehető legszélesebb körének megszólításával és bevonásával segítse a média szabályozási kereteinek újragondolását, egy jövőbeli médiaszabályozás és médiapolitika kialakításához releváns szakmai szempontoknak és érdekeknek a felszínre kerülését.
A vitaanyag legfontosabb megállapításai
1. A korábban szigorúan szabályozott médiumok jogi terheit is csökkenteni kell a megváltozott fogyasztási és technikai környezet miatt.
2. Sajátos médiajogi szabályozásra és médiajogi szankciók kilátásba helyezésére legfeljebb az európai közösségi jog által egyértelműen elvárt esetekben van szükség.
3. Az önszabályozás minden médium esetében megfelelően helyettesíteni képes a sajátos médiajogi előírásokat. Elfogadhatónak tartunk azonban egy olyan állami felügyeleti megoldást, amelynek célja nem a szankcióalkalmazás, hanem a szabályozással érintett társadalmi jelenségek médiabeli megjelenésének figyelemmel kísérése, nyilvános megvitatása, napirenden tartása. Erre egy ombudsman-jellegű intézmény lenne alkalmas.
4. Az emberi méltóság általános, alapelvi jellegű médiajogi védelmére nincs szükség. Legfeljebb abban az esetben fogadható el a médiajogi szabályozás, ha az emberi méltóság egyes konkrét elemeit nevesíti a szabályozás. A részletszabályok kidolgozása és érvényesítése megvalósítható az önszabályozás keretében.
5. A személyiségvédelem büntetőjogi eszközei – a rágalmazás, a becsületsértés és a kegyeletsértés büntetőjogi tényállásai – aránytalanul korlátozzák a vélemény- és sajtószabadságot, ezért indokolt e szabályok megszüntetése.
6. Az új Polgári Törvénykönyv a közszereplők személyiségi jogainak védelmét a véleménynyilvánítás – és a sajtószabadságot sértő módon korlátozza. E szabályozás helyett a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatra épülő, világos szabályozási megoldást kell kidolgozni.
7. A gyűlöletbeszéd elleni fellépésben mind a közösségek védelmét, mind a sajtószabadságot jobban szolgálná egy hatékonyabb, az alkotmánybírósági mércéhez jobban igazodó büntetőjogi jogalkalmazás, és ezzel párhuzamosan a médiajogi rendelkezés megszüntetése.
8. A gyűlöletkeltő közlésekkel szemben a legfontosabb feladatnak a jelenség alapos feltárását és folyamatos napirenden tartását tartjuk, és itt is elfogadhatónak ítéljük a gyűlöletbeszéddel szembeni önszabályozási megoldásokat.
9. A gyűlöletbeszéd ellen az új Polgári Törvénykönyvbe beemelt polgári jogi eszköz a véleménynyilvánítás- és sajtószabadság aránytalan korlátozását jelenti.
10. A kiegyensúlyozottság követelménye a közszolgálati médiaszolgáltatásban, illetve azon kereskedelmi szolgáltatások esetében lehet indokolt, amelyek a kevésbé tudatos hírfogyasztási szokásokkal rendelkező közönséget is elérik; e körbe az országos általános tematikájú szolgáltatások tartoznak.
11. A kiegyensúlyozottság tartalmának pontosabb meghatározása, illetve annak számonkérése az érintett szolgáltatók bevonásával, önszabályozás keretében oldható meg. A közszolgálati intézményrendszerben önálló, intézményen belüli szabályozási és ellenőrzési megoldásokat lenne célszerű kialakítani.
12. Az állami szerepvállalásnak ki kell lépnie a pusztán kontrolláló, jogsértés esetén büntető megközelítéséből, és aktív szerepet kell vállalnia a médiaműveltség, médiatudatosság valamennyi korosztály körében zajló fejlesztésében.
Az anyaggal kapcsolatos visszajelzéseiket, észrevételeiket, kérdéseiket küldhetik Polyák Gábor részére, a polyak.gabor@mertek.eu címen, valamint közzétehetik a Mérték és a Független Médiaközpont honlapján és Facebook-oldalán.
A médiatartalom szabályozásának általános keretei
A médiatartalom közvetlen szabályozása a médiaszabadság, a szerkesztői, újságírói tevékenység korlátozásának legerőteljesebb eszközei. A jogalkotónak ezért minden esetben óvatosan kell eljárnia, amikor megválasztja a rendelkezésre álló szabályozási eszközöket, kialakítja az egyes rendelkezések tartalmát, és meghatározza a kiszabható szankciókat. E döntései minden esetben a vélemény- és sajtószabadság, illetve az azzal szemben álló más alkotmányos értékek közötti mérlegelés eredményei, amelyek kijelölik a vélemény- és sajtószabadság határait.
A médiatartalom szabályozása számos jogszabály és jogterület párhuzamos alkalmazásával valósul meg, amelyek együtt, egymással kölcsönhatásban határozzák meg a médiabeli közlések szabadságának határait. Fontos elvárás a szabályozással szemben, hogy a lehető legnagyobb mértékben pontos, egyértelmű és kiszámítható iránymutatást adjon a szabályozás címzettjei, az újságírók és a szerkesztőségek számára, azaz zárja ki az önkényes jogalkalmazás lehetőségét. A kilátásba helyezett szankciók pedig csak arányos mértékben nehezíthessék a jogsértő tartalomszolgáltató működését.
A vitaanyag olyan szabályozási kérdésekkel foglalkozik – emberi méltóság, gyűlöletbeszéd, kiegyensúlyozottság, gyermekvédelem –, amelyek nem önmagukban, jogi problémaként érdekesek, hanem a mögöttük meghúzódó társadalmi jelenségek tükreiként. A „szabályozás” célja egyik esetben sem pusztán az, hogy korlátokat állítson a média működése elé. Ráadásul a vizsgált kérdéseket összetett jogi eszközrendszer veszi körül, amely eszközrendszerben az általános polgári jogi és büntetőjogi megoldásokat a médiajogi rendelkezések inkább csak kiegészítik.
A technikai fejlődés eredményeként a hétköznapi médiafogyasztásban egyre kevésbé válnak el a különböző médiumok. Míg a jogalkotó korábban könnyen talált igazolást arra, hogy a televízió, és esetleg a rádió működését a tartalomszabályozás területén is szigorúbban szabályozza, addig ma az ezt alátámasztó a műszaki, gazdasági, médiafogyasztási indokok fokozatosan érvényüket vesztik. Ebből számunkra – szemben a 2010-es médiatörvényeket megalkotókkal – egyértelműen az következik, hogy a korábban szigorúan szabályozott médiumok jogi terheit is csökkenteni kell.
Részben a technikai, részben az európai közösségi jogi környezet következménye, hogy a tartalomszolgáltatások könnyen kihúzhatják magukat az egyes nemzeti szabályozások alól. A magyar televíziós piacon ez a folyamat nagyrészt lezajlott, így a televíziós műsorszolgáltatások szabályozása alig néhány szolgáltatást érint. Az online tartalomszolgáltatások közül eddig éppen azok bújtak ki a magyar szabályozás alól, amelyek működésében gyakoriak a jogsértések. A velük kapcsolatos eddigi szabályozási kudarcok élesen rámutatnak arra, hogy a szabályozás szigorával a médiarendszer alapvető sajátosságait nem lehet megváltoztatni, viszont a véleményszabadság súlyos korlátozása az egyébként jogszerűen működő szolgáltatók tevékenységét nehezíti meg.
Minderre tekintettel a vitaanyag alapvető kiindulópontja, hogy sajátos médiajogi szabályozásra és médiajogi szankciók kilátásba helyezésére legfeljebb az európai közösségi jog által egyértelműen elvárt esetekben van szükség. A médiajogi előírásokkal kapcsolatban nem az a kérdés, hogy kell-e a nyomtatott és az internetes sajtót szabályozni – meggyőződésünk, hogy nem kell –, hanem ma már egyértelműen az, hogy kell-e a televíziós és rádiós tartalmakat ilyen előírásokkal szabályozni. Az egyes témaköröknél is kifejtett álláspontunk az, hogy az önszabályozás minden médium esetében megfelelően helyettesíteni képes a sajátos médiajogi előírásokat. Mivel azonban a szabályozás alapvető fontosságú társadalmi értékekre és problémákra reagál, elfogadhatónak tartunk egy olyan állami felügyeleti megoldást, amelynek célja nem a szankcióalkalmazás, hanem a szabályozással érintett társadalmi jelenségek médiabeli megjelenésének figyelemmel kísérése, nyilvános megvitatása, napirenden tartása. Álláspontunk szerint erre egy ombudsman-jellegű intézmény lenne alkalmas. Ez a vitaanyag sem szervezeti kérdésekkel, sem az önszabályozással, sem az esetleges médiaombudsmannal nem foglalkozik. Ugyancsak nem foglalkozik a tartalomszabályozást is számos esetben kiváltani képes médiaoktatással.
A vitaanyag néhány tartalomszabályozási kérdést nem részletez. Nem foglalkozik külön a reklámszabályokkal és a különböző műsorkvótákkal, mivel e területen az európai közösségi szabályok alapján, az azokban biztosított legkedvezőbb feltételekkel kell kialakítani a hazai szabályozást. A rádiók számára előírt magyar zenei kvótát a hazai zeneipar számára biztosított forrásként fenntarthatónak tartjuk, azzal, hogy a jelenleginél differenciáltabb, különösen a nem nyereségérdekelt szolgáltatók sajátos helyzetét figyelembe vevő szabályozást tartunk indokoltnak.
A Mérték nem foglalkozik továbbá az alkotmányos rend tiszteletben tartásával, mint önálló médiajogi előírással. Annak ugyanis álláspontjuk szerint nincs helye egy leendő szabályozásban. Egyfelől túlságosan általános, tartalma pontosan nem meghatározott. Másfelől nem különül el lényegesen az emberi méltóság és a gyűlöletkeltés elleni védelemtől, az Alkotmánybíróság is e két kategória mentén körvonalazta a norma tartalmát.
1. Az emberi méltóság védelme
Szükség van-e az emberi méltóság médiajogi szabályozására?
Az emberi méltóság Alaptörvényben rögzített védelme számos jogszabályon, elsősorban a Polgári Törvénykönyvön vagy a Büntető Törvénykönyvön, illetve az adatvédelmi szabályozáson keresztül érvényesül. Ezeket a szabályozási eszközöket egészítik ki a médiajogi eszközök: míg a polgári jogi és büntetőjogi keretben a sértett személy indíthat eljárást saját emberi méltóságának, illetve személyiségi jogainak védelmében, addig az emberi méltóság médiajogi védelme során a sértett igényétől, sőt az egyéni jogsérelem bekövetkezésétől függetlenül kerül sor állami beavatkozásra. A médiajogi védelem a médiahatóság eljárása keretében, médiajogi szankciókkal valósul meg, amelyek a korábbi és a jelenlegi médiatörvényben is meglehetősen általános, alapelvi jellegű rendelkezések alkalmazásán alapulnak.
Az Alkotmánybíróság a 46/2007. (VI. 27.) számú határozatban a médiajogi szabályozást a rádiós és televíziós műsorszolgáltatások esetében alkotmányosnak ítélte. Ezt az új médiatörvényeket vizsgáló 165/2011. (XII. 20.) AB határozatban az audiovizuális médiaszolgáltatásokra vonatkozóan megerősítette, a nyomtatott és az online sajtótermékek esetében azonban a szabályozást alkotmánysértőnek találta. Megállapította, hogy „az emberi méltóság érdekében történő korlátozás szükségessége ezeknél a sajtótermékeknél is fennáll, ám esetükben az emberi méltóságot megfelelően védik a személyes jogérvényesítést biztosító jogszabályok.” Ez egyúttal azt is jelenti, hogy az Alkotmánybíróság az emberi méltóság védelmével kapcsolatban is támaszkodik a médiahatásra, mint érvre: „az emberi gondolkodásra, a társadalmi folyamatokra különleges hatással bíró audiovizuális média esetében szükséges és arányos korlátozás az effajta sajátos hatósági fellépés biztosítása.” Az átalakuló médiarendszerben álláspontunk szerint a médiahatás egyre kevésbé megbízható kiindulópont, és nem alkalmas arra, hogy önmagában igazolja az audiovizuális médiát általában korlátozó szabályozást.
Az Alkotmánybíróság szerint az emberi méltóság médiajogi védelmével kapcsolatban azt kell vizsgálni, hogy „a műsorszolgáltató az emberi jogok tiszteletben tartásával tevékenykedik-e, és az egyes műsorainak témája, jellege, nézőpontja nem sérti-e az emberi jogokban megjelenő alapvető értéket.” (46/2007. (VI. 27.) AB hat.) A médiajogi szabályozás tehát nem egy konkrét személy emberi méltóságát hivatott védeni, hanem az emberi méltóságot, mint általánosan megragadható értéket. A médiahatóság az emberi méltóság sérelmét bármely egyéni jogsérelemtől függetlenül vizsgálhatja. Vizsgálata alapvetően arra irányul, hogy a képernyőn megjelenő tartalom milyen üzenetet közvetít az emberi méltóságról, illetve annak egyes elemeiről, például a magánélethez való jogról. A védelem tárgya nem az egyes személyek méltósága, hanem „az emberi jogok, különösen az emberi méltóság tiszteletének kultúrája”. A médiahatósági beavatkozás elsősorban nem a sértett, hanem a közönség érdekében történik.
Az Alkotmánybíróság érvelése a jogalkalmazói gyakorlatban igen széles mozgásteret biztosít a beavatkozási küszöb kialakításához. Az emberi méltósághoz való jog tartalmát ráadásul a mindenkori társadalmi felfogás jelentősen befolyásolja és folyamatosan alakítja, ami szintén bizonytalanná teszi a beavatkozási küszöböt. Az alkotmánybírósági döntéshez igazodni próbáló hatósági joggyakorlat a viszonylag szűk, az egyéni jogérvényesítési lehetőségeket elsődlegesnek tekintő beavatkozás irányába mozdult el, ennek ellenére is kijelenthető, hogy az emberi méltóság médiajogi védelmét nem sikerült kiszámítható, világos, minden esetben alkalmazható tartalommal megtölteni. Döntéseiben a hatóság nem dolgozta ki megnyugtatóan azt a szempontrendszert, amely egyértelművé tenné, mikor számíthat a szolgáltató büntetésre, hol húzódik a médiaszabadság határa.
Az emberi méltóság médiajogi védelmének fenntartásával kapcsolatban azt kell mérlegelni, hogy az jelent-e olyan többletvédelmet, aminek érdekében megengedhető a sajtószabadság korlátozása akár egy bizonytalan tartalmú rendelkezéssel is.
Kétségtelen, hogy a médiajogi szabályozás sajátos irányból és sajátos beavatkozási eszközökkel közelít a problémához, de az emberi méltóság, mint alkotmányos érték e nélkül is teljeskörű védelmet élvez. A kérdés megválaszolása másfelől nem független a szabályozást érvényesítő intézményi, hatósági keretektől. Elvileg kialakítható egy olyan intézményi struktúra, amely e komplex mérlegelési kérdésben a sajtó és véleménynyilvánítás szabadságát kellő súllyal veszi figyelembe, és a mérlegelés szempontjai között nem jelenik meg politikai szándék. A hazai tapasztalatok alapján azonban nagy az esélye annak, hogy ilyen intézményi struktúrát nem lehet létrehozni. Ez erős érv az önálló médiajogi rendelkezés és a médiahatósági szankcióalkalmazás ellen.
Ezek alapján a Mérték álláspontja az, hogy az emberi méltóság általános, alapelvi jellegű médiajogi védelmére nincs szükség. Legfeljebb abban az esetben fogadható el a médiajogi szabályozás, ha az emberi méltóság egyes konkrét elemeit nevesíti a szabályozás – ahogyan a jelenlegi médiatörvény nevesíti a kiszolgáltatott helyzetben lévők védelmét –, és ezzel a beavatkozás lehetősége kiszámíthatóvá válik.
Az emberi méltóság ilyen elemeinek azonosítása és a részletszabályok kidolgozása, illetve ezek érvényesítése megvalósítható az önszabályozás keretében.
Az emberi méltóságot sértő közlésekkel kapcsolatban is megfontolható egy hatósági eszközökkel nem rendelkező, akár az önszabályozással összekapcsolódó független médiaombudsman bevonása. A médiaombudsman szerepe e területen is elsősorban a figyelemfelhívás, a közéleti vitában való érdemi részvétel, a szakmai alapon megfogalmazott tájékozódási pontok rögzítése lehetne.
A személyiségi jogok védelmének jelenlegi eszközei arányos mértékben korlátozzák-e a sajtószabadságot?
Az újságírói, szerkesztőségi napi gyakorlatot az emberi méltóság médiajogi védelménél a személyiségvédelem polgári jogi és büntetőjogi eszközei, valamint az adatvédelmi szabályozás nagyobb mértékben befolyásolják. Az elmúlt évek kapcsolódó jogalkotása, különösen az új Polgári Törvénykönyv, az e területeken felmerülő problémákat nem oldották meg, sőt az újságírói mozgásteret tovább szűkítették és még inkább bizonytalanná tették.
A Mérték mindenekelőtt egyetért azzal az állásponttal, hogy a személyiségvédelem büntetőjogi eszközei – a rágalmazás, a becsületsértés és a kegyeletsértés büntetőjogi tényállásai – aránytalanul korlátozzák a vélemény- és sajtószabadságot. A következetesen alkalmazott polgári jogi jogkövetkezmények önmagukban is megfelelően elrettentőek.
A sajtó-helyreigazítás szabályozásában annak ellenére nem orvosolta a jogalkotó a hosszú évek óta kifogásolt problémákat, hogy a 2009-ben elfogadott, de hatályba nem lépett Polgári Törvénykönyv megfelelő szabályozási megoldásokat tartalmazott. A sajtó-helyreigazítással kapcsolatban egyértelművé kell tenni, hogy a sajtó az általa pontosan közölt tudósításokért, mástól származó közlések pontos idézéséért nem tehető felelőssé. Az internetes helyreigazításokkal kapcsolatban pontosítani kell a szabályozást, a helyreigazító kérelem benyújtásának határidejére, valamint a helyreigazítás közzétételének módjára és időtartamára vonatkozóan.
A sajtó-helyreigazításhoz is kapcsolódó, de a médiabeli közléseket általában érintő szabályozási kérdés a közszereplők személyiségi jogi védelme. Korábban ezt a kérdést alapvetően az alkotmánybírósági gyakorlat rendezte, ami fokozatosan, és korántsem következetesen épült be a bírói jogalkalmazásba. Az új Polgári Törvénykönyv ugyan önálló rendelkezésben foglalkozik a kérdéssel, ez a rendelkezés azonban a korábbi, szabályozatlan helyzethez képest is súlyos visszalépés. A véleménynyilvánítás és a sajtó szabadságát az új rendelkezés meglehetősen szűkre szabja, ráadásul teljesen bizonytalan határokat szab – pl. „méltányolható közérdek” – a közlés szabadsága előtt. Ezen a ponton is érdemes utalni a hatályba nem lépett 2009-es Polgári Törvénykönyvre, ami az alkotmánybírósági gyakorlattal összhangban álló, a sajtószabadságot maradéktalanul tiszteletben tartó megoldást tartalmazott. A Mérték álláspontja szerint a 2014 márciusában hatályba lépő Polgári Törvénykönyv a közszereplők védelmét a véleménynyilvánítás- és a sajtószabadságot sértő módon szabályozza. E szabályozás helyett a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatra épülő, világos szabályozási megoldást kell kidolgozni.
A szerkesztőségek és a médiavállalkozások részéről jelentős bizonytalanság és aggódás kíséri a(z) – értelmezésünk szerint a nem vagyoni kártérítés helyett igénybe vehető – sérelemdíj intézményének bevezetését. A sérelemdíjnak a vélemény- és sajtószabadságra gyakorolt hatása kizárólag a jövőbeli joggyakorlat alapján lesz megítélhető. Az intézmény elvileg alkalmas lehet a sértettek részére egyszerű és hatékony jogorvoslatot biztosítani, feltéve, hogy a bíróságok megfelelő módon figyelembe veszik az érintett médium, szerkesztőség vagy újságíró magatartásának felróhatóságát, valamint az egyes médiumok gazdasági teljesítőképességét.
A jelenlegi adatvédelmi szabályozás nincs tekintettel arra, hogy az újságírói munka jelentős részben személyes adatok kezeléséből áll. Ez nem csak az olyan, nagy figyelmet kapott esetekben okoz nehézséget, mint a rendőrök képmásának közlése miatt indított eljárások, hanem az újságírói tevékenység egészében jelentős bizonytalanságot okoz. Álláspontunk szerint az újságírói tevékenységhez kapcsolódó személyesadat-kezeléseket önállóan, a sajtószabadság lehető legszélesebb érvényesülését szem előtt tartva lenne célszerű szabályozni.
Az elmúlt időszakban több eljárás indult felhasználói kommentek miatt online tartalomszolgáltatások üzemeltetőivel szemben, sőt olyan bírósági ítélet is született, amely megállapította a szolgáltató felelősségét az egyértelműen felhasználótól származó hozzászólás miatt. Ez súlyosan korlátozza az internetes sajtószabadság érvényesülését. A jelenlegi szabályozási környezet a gyakorlat alapján nem nyújt megfelelő védelmet a tartalomszolgáltatóknak, ezért feltétlenül pontosításra szorul. Egyértelművé kell tenni, hogy a felhasználói kommentekért a tartalomszolgáltató legfeljebb abban az esetben tehető felelőssé, ha egy nyilvánvalóan jogsértő hozzászólást annak ellenére nem tesz hozzáférhetetlenné, hogy erre vonatkozóan bejelentést kapott volna.
2. A gyűlöletbeszéd
A rendelkezésre álló szabályozási eszközök a gyűlöletkeltő közlésekkel szemben megfelelő védelmet jelentenek-e?
A szélsőséges, egyes társadalmi csoportokkal szemben gyűlöletkeltő médiaközlések súlyos társadalmi problémák lenyomatai. Meggyőződésünk, hogy e társadalmi problémák orvoslásának a gyűlöletkeltő közlések jogi tilalma egyáltalán nem elsődleges, és nem is hatékony eszköze. A gyűlöletkeltő közlések ugyanakkor hozzájárulnak a társadalmi problémák elmélyítéséhez, ezért azokra valamiféle, tág értelemben vett szabályozási, médiapolitikai megoldással reagálni kell. A szabályozási, médiapolitikai eszközök alapvető célját ugyanakkor nem a szankcionálásban, hanem a gyűlöletkeltő közlések, mint jelenségek azonosításában, a társadalmi probléma napirenden tartásában és a problémára adható megfelelő válaszok megtalálásának előmozdításában látjuk.
A gyűlöletbeszéd tilalmának célja az egyes társadalmi csoportok, a különböző szempontok mentén meghatározható kisebbségek, végső soron az egyenlő emberi méltóság védelme. A gyűlölködő közlésekkel szemben többféle jogi eszköz vehető igénybe. Az önmagában is összetett büntetőjogi szabályozás mellett 1996 óta médiajogi eszközök is rendelkezésre állnak, és az új, 2014 márciusában hatályba lépő Polgári Törvénykönyv ezeket polgári jogi eszközökkel is kiegészíti.
A gyűlöletbeszéd médiajogi szabályozásának szükségességéről nem alakítható ki megalapozott álláspont a gyűlöletbeszéd büntetőjogi és polgári jogi szabályozásának vizsgálata nélkül. Egy leendő szabályozás során a különböző jogterületek összhangját meg kell teremteni, pontosan definiálva az egyes jogágak szabályozási céljait, a szabályok egymáshoz való viszonyát.
Ma már kimondható, hogy sem a büntetőjogi, sem a médiajogi szabályozás és gyakorlat nem hatékony, nem szolgálja az egészségesen reflektáló közvélemény kialakulását. A büntetőjogi beavatkozási küszöb – az alkotmánybírósági gyakorlat tükrében is – indokolatlanul magas, és a médiahatósági gyakorlat sem reagál megfelelően a gyűlöletkeltő, kirekesztő közlések mindennapossá válásának jelenségére. Ez nehezíti a társadalmat feszítő problémák megtárgyalását, a társadalmi párbeszéd elindulását.
A közösség elleni izgatás büntetőjogi gyakorlata valójában az Alkotmánybíróság által meghatározott, önmagában is szigorú mércéhez képest is megszorítóan értelmezi a tényállást. Az Alkotmánybíróság a közösség elleni izgatást az erőszak érzelmi előkészítéseként határozza meg, ami a köznyugalom megzavarása mellett nagyszámú egyéni jog megsértésnek veszélyét is hordozza (30/1992. (V. 26.) AB hat.). Bár az Alkotmánybíróság több határozatában az egyéni jogsérelem „közvetlen és nyilvánvaló veszélyét” határozta meg a büntethetőség feltételeként, a jogalkalmazói gyakorlat ezt is megszorítóan értelmezte. A bíróság és az ügyészség szerint a gyűlöletre uszítás olyan gyűlölet felkeltésére irányul, amely aktív tevékenységbe megy át, azaz aktív, tevékeny gyűlöletre izgatást jelent. Az Alkotmánybíróság határozataiból azonban nem következik, hogy ez kizárólag erőszakos magatartásra felhívással valósulhat meg, különös tekintettel arra, hogy a közlés hatását annak körülményei is befolyásolják.
A Mérték álláspontja szerint a hatályos büntetőjogi megoldás is lehetőséget ad a jelenleginél szélesebb beavatkozásra, és megfelelő eszköze lehet a gyűlöletbeszéd elleni fellépésnek.
Az új Polgári Törvénykönyv lehetővé teszi, hogy valamely közösséghez tartozással összefüggésben a közösséget súlyosan sértő vagy kifejezésmódjában indokolatlanul bántó jogsérelem esetén a közösség bármely tagja bírósághoz fordulhat, akár sérelemdíjat és kártérítést követelve. Ez a rendelkezés a véleménynyilvánítás- és sajtószabadság, aránytalan korlátozása. Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés által 2007-ben elfogadott hasonló szabályozást alkotmánysértőnek találta (96/2008. (VII. 3.) AB hat.). A most elfogadott rendelkezés az alkotmánybírósági elvárásoknak szintén nem felel meg. Továbbra is „parttalan” a véleményszabadság korlátozása, mivel bárki bármely közösséghez tartozónak vallhatja magát, aminek ellenőrzésére jogi megoldás nem dolgozható ki, és a szabályozás nem zárja ki akár meglehetősen nagyszámú párhuzamos keresetindítás és kártérítésre kötelezés lehetőségét. Mindez együtt az egyes médiumok ellehetetlenítésének veszélyét jelenti. Álláspontunk szerint az alkotmányos elvárásoknak mindenben megfelelő, a közösség minden tagja számára nyitva álló polgári jogi eszköz aligha dolgozható ki.
Szükség van-e a gyűlöletbeszéd médiajogi szabályozására?
A médiajogi szabályozás szükségességével kapcsolatban az az alapvető kérdés, hogy az mivel és hogyan egészíti ki az egyéb jogi eszközöket, és a gyűlöletkeltő közlések visszaszorításához való hozzájárulása arányban van-e a szabályozás médiaszabadságot korlátozó hatásával. Miközben a gyűlöletkeltő vélemények médiajogi szabályozásának legitim célja, hogy a médiumok ne váljanak a gyűlölködés szócsövévé, ne erősítsék fel az egyenlő emberi méltóságot sértő, egyes társadalmi csoportokkal szembeni gyűlöletkeltő véleményeket, bármely szabályozással szemben legalább ilyen fontos elvárás, hogy az ne gátolja a társadalmilag érzékeny témák közbeszédben való megjelenítését.
A gyűlöletbeszéd médiajogi megítélésében a mai napig nem alakult ki egységes, kiszámítható joggyakorlat. A korábbi és a hatályos médiajogi szabályokat egyaránt vizsgálta és a sajtószabadság alkotmányos korlátozásának találta az Alkotmánybíróság. Határozatai azonban nem adnak egyértelmű iránymutatást a médiajogi rendelkezés pontos értelmezéséhez. A médiahatósági gyakorlatban született néhány fontos, határkijelölő döntés, de ezekkel párhuzamosan születtek a szabályozási cél félreértéséről árulkodó döntések is. Nagyrészt eseti szemlélet jellemezte és jellemzi a joggyakorlatot, és e hatósági attitűd alapján társadalmi-kommunikációs jelenségként a médiában megjelenő gyűlöletkeltés nem ragadható meg.
A gyűlöletkeltést tiltó médiajogi rendelkezésről az Alkotmánybíróság két határozatban (1006/B/2001. AB hat.; 165/2011. (XII. 20.) AB hat.) is úgy foglalt állást, hogy az tartalmilag, a beavatkozási küszöb meghatározásában megegyezik a közösség elleni izgatás büntetőjogi tényállásában leírt magatartással. Az Alkotmánybíróság 2007-ben – meglehetősen vitatható érveléssel – ugyanakkor azt is rögzítette, hogy médiajogi jogkövetkezmény alkalmazására olyan esetben is sor kerülhet, amikor a büntetőjogi tényállás nem lenne alkalmazható. Indokolása szerint nem engedhető meg, hogy e médiumok a gyűlölködő közlések „hangerősítői” legyenek. Érvelésében a televíziós, illetve mozgóképes tartalmak közönséget befolyásoló hatását, illetve a médiajogi szankcióknak a büntetőjogi jogkövetkezményeknél enyhébb jellegét hangsúlyozta. A médiahatásra való hivatkozást azonban ebben az esetben sem tartjuk megalapozottnak, a médiajogi szankció alkalmazása pedig végső soron a médium elhallgatásához is vezethet, így annak enyhébb jellege is igencsak vitatható. Ezt az érvelést azonban az Alkotmánybíróság 2011-ben felülírta, és a hatályos médiajogi szabályozást minden elemében a büntetőjogi mércéhez kötötte. Ebből egyrészt az következik, hogy a médiajogi gyűlöletkeltés-tilalom jelenleg legfeljebb abban tér el a büntetőjogi szabályozástól, hogy a szankció címzettje a médiaszolgáltató, maga a médiajogi szankció pedig a médiaszolgáltatás jellegéhez igazodik, tartalmában eltér a büntetőjogi szankcióktól. Másrészt azonban az újabb alkotmánybírósági határozatból nem következik, hogy a médiatörvény jelenlegi rendelkezéseitől eltérő szabályozással ne lehetne a büntetőjoginál enyhébb mércéhez visszatérni.
A gyűlöletkeltés médiajogi tilalmát a médiahatóság a régi és az új médiatörvény keretei között is önálló, a büntetőjogi normához képest szélesebb beavatkozást biztosító beavatkozási lehetőségként alkalmazta: olyan esetekben is megállapította a jogsértést, ahol büntetőjogi felelősségre vonás nem történt és nem is történhetett volna. Médiajogi szankciót rendszerint olyan közlések miatt szabott ki a hatóság, amelyek nem tartották tiszteletben az egyenlő emberi méltóságot, illetve hozzájárultak a többségi társadalomban az adott csoporttal szembeni negatív előítéletek elmélyítéséhez.
A jogalkalmazás csak akkor teljesítheti a szabályozás céljait, ha nem elégszik meg az egyes közlések önmagukban való vizsgálatával. Nem hagyható figyelmen kívül a kifogásolt közlés kontextusa, a műsorkörnyezet, a szerkesztői felelősség körében hozott döntések. Nem mindegy, hogy milyen szerkesztői szándék olvasható ki a kontextusból, ahogy az sem, hogy a gyűlöletkeltő tartalom egy megszólaltatott riportalany szájából, érzékelhetően nem szerkesztőségi álláspontként jelenik meg, vagy éppen ellenkezőleg, a műsorvezető közléseként.
Megállapítható, hogy a gyűlöletbeszéddel szembeni szabályozási eszközök közül jelenleg legszélesebb körben a médiajogi eszközök alkalmazására kerül sor. Ez visszavezethető a büntetőjogi szabályozás túlzottan szigorú értelmezésére, és egyúttal azt a látszatot kelti, hogy a médiajogi eszközök nélkül nem marad hatékony védekezési lehetőség a gyűlölködő közlésekkel szemben. Ugyanakkor a médiahatósági gyakorlatból nem látszik az a következetes, kiszámítható beavatkozási küszöb, amely a sértett társadalmi csoportoknak megfelelő védelmet jelentene, a tartalomszolgáltatók számára pedig garantálná a beavatkozás arányosságát.
A Mérték álláspontja szerint így mind a közösségek védelmét, mind a sajtószabadságot jobban szolgálná egy hatékonyabb, az alkotmánybírósági mércéhez jobban igazodó büntetőjogi jogalkalmazás, és ezzel párhuzamosan a médiajogi rendelkezés megszüntetése.
Mivel a médiában megjelenő közlések értékelésénél sajátos szakmai, etikai szempontok is felmerülnek, és mivel a gyűlöletkeltő közlésekkel szemben a legfontosabb feladatnak a jelenség alapos feltárását és folyamatos napirenden tartását tartjuk, a médiajogi szabályozás helyett elfogadhatónak tartunk a gyűlöletbeszéddel szembeni önszabályozási megoldásokat. Ezek megfelelően reagálni tudnak arra a sajátosságra, hogy a gyűlölködő közlés a médiában jelenik meg, a médiajogi korlátozásnál azonban enyhébb mértékben korlátozzák a médiaszabadságot. Az önszabályozás a gyűlöletbeszéd visszaszorításában egyúttal olyan reakcióként is értelmezhető, amely állami, jogi beavatkozás helyett szakmai, társadalmi válaszként jelenik meg a gyűlölködő közlésekkel szemben.
Az önszabályozás során a megfogalmazható cél, hogy a jól definiált, az identitás szabad gyakorlását nehezítő társadalmi nyomásnak kitett kisebbségi csoportokkal szembeni súlyos megkülönböztetést, lealacsonyító, faji alapon történő bemutatást kell korlátozni. A javasolt megoldás előrelépést jelenthet a közbeszédben megjelenő előítéletes gondolkodás okozta társadalmi károk csökkentésében is.
3. A kiegyensúlyozott tájékoztatás követelménye
Szükség van-e a kiegyensúlyozott tájékoztatás kötelezettségének előírására minden médiaszolgáltatásra, illetve egyes médiaszolgáltatásokra?
A kiegyensúlyozott tájékoztatás követelménye a médiatörvényen kívül más jogszabályból nem következik, ezért – szemben az emberi méltóság és a gyűlöletbeszéd szabályozásával – ebben az esetben nem merül fel, hogy az általános jogi keretek helyettesíthetik a médiajogi szabályozást. A kiegyensúlyozott tájékoztatás követelménye azt a célt szolgálja, hogy a közönség tagjai pártatlan, sokoldalú tájékoztatás alapján alakíthassák ki saját álláspontjukat. Ennek érdekében a szabályozás erőteljesen korlátozza a szerkesztői szabadságot, hiszen olyan álláspontok közlését is kikényszeríti, amelyekkel a szerkesztőség, illetve a médiatulajdonos nem ért egyet.
E szabályozás a rádiózással és a televíziózással kapcsolatban jelent meg a médiaszabályozásban, méghozzá abban a médiarendszerben, amelyben kizárólagos vagy meghatározó szerepe volt az analóg földfelszíni műsorszórásnak. A nyomtatott sajtóval kapcsolatban a kiegyensúlyozottság követelménye iránti szabályozói igény sehol nem merült fel. Abban az esetben, ha a sajtó szabadsága önmagában garantálja a különböző álláspontok megjelenését, akkor az ezt ösztönző állami beavatkozásra nincs szükség. Akkor sem, ha a hangok sokfélesége még nyilvánvalóan nem biztosítja, hogy minden hang a társadalmi súlyával arányos mértékben jelenjen meg, és valóban eljusson a közönséghez.
A rádiós és televíziós tájékoztatás kiegyensúlyozottsága, pártatlansága iránti igényt az e médiumok szabályozását megalapozó hagyományos érvek, a terjesztési kapacitások szűkössége és a média hatása támasztja alá. Az Alkotmánybíróság 1992-es határozata szerint a rádió és televízió esetében „az alapjog gyakorlását összhangba kell hozni megvalósítása technikai feltételeinek szűkösségével”: a kevés rendelkezésre álló kapacitást úgy kell felhasználni, hogy azokon minden vélemény esélyt kapjon a megjelenésre. Ezzel összefüggésben a szabályozás indoka az is, hogy a széles tömegeket egy időben elérő üzenetek a véleményformálásban kiemelt szerepet töltenek be.
Ezek az érvek ma már biztosan nem érvényesek. A médiarendszer egészére a kapacitások bősége és a közönség figyelmének fragmentálódása jellemző. Ma már egyetlen médiatípus esetében sem állítható, hogy valamely véleménynek egy konkrét tartalomszolgáltatásból való kirekesztése egyúttal jelentősen csorbítaná e vélemény esélyeit a nyilvánosság elérésére.
A kiegyensúlyozottság ugyanakkor könnyebbé is teszi a közönség számára a tájékozódást. Tudatos, az ütköző álláspontokat akár különböző médiumokban is kereső közönséget feltételezve nincs szükség olyan hírforrásra, amelyből egy helyen ismerhetők meg az eltérő vélemények. A jellemző fogyasztói magatartás azonban nem ez. Ezt figyelembe véve az egy műsorfolyamon belül érvényesülő kiegyensúlyozottság (belső pluralizmus) nagyobb eséllyel biztosítja az átfogó tájékozódás lehetőségét, és ilyen módon elvileg elősegítheti a társadalmi párbeszédet is.
Az Alkotmánybíróság 2007-ben a hatályos médiatörvényhez képest jóval szűkebb körben tartotta alkotmányosnak a kiegyensúlyozottság előírását. Megállapította, hogy e kötelezettséget a jogalkotó a közszolgálati médiaszolgáltatással, illetve azokkal a kereskedelmi rádiókkal és televíziókkal szemben írhatja elő, „amelyek véleményformáló ereje jelentőssé válik” (1/2007. (I. 18.) AB hat.). A közszolgálati médiaszolgáltatás funkciója, a társadalmi párbeszéd alakításában játszott szerepe feltétlenül indokolja a kiegyensúlyozottság követelményének fenntartását. A kereskedelmi rádiókkal és televíziókkal kapcsolatos alkotmánybírósági megközelítés elvileg képes lehet összhangba hozni a kiegyensúlyozottságot megalapozó érvek erodálódását és a tényleges fogyasztói magatartáshoz igazodó tájékoztatási tevékenységet.
A jelentős véleményformáló erőt a hatályos szabályozás – nem a kiegyensúlyozottság, hanem más tartalmi előírások rögzítése végett – a szolgáltatás típusa és elérése alapján határozza meg, a legnagyobb nézettségű, illetve hallgatottságú televíziókat és rádiókat sorolva ebbe a körbe. Mivel a legnagyobb elérésű rádiók és televíziók a Mérték kutatásai alapján valóban a tájékozódás fontos forrásai, ezért ez a szabályozási módszer, nyilvánvalóan leegyszerűsítő jellege ellenére is, alkalmas lehet a kiegyensúlyozottsági kötelezettség címzettjének meghatározására. E legnagyobb elérésű szolgáltatások hírszolgáltatásai ráadásul azok, amelyek a híreket kevésbé tudatosan kereső médiafogyasztókat is elérik. A kötelezettek körének meghatározásában szempont lehet a hírszolgáltatással elért közönség aránya is. Az azonban semmiképpen nem lehet cél, hogy minden, híreket szolgáltató rádió és televízió a kötelezettség hatálya alá essen. Leginkább azon kereskedelmi szolgáltatások esetében lehet ez indokolt, amelyek a kevésbé tudatos hírfogyasztási szokásokkal rendelkező közönséget is elérik; e körbe az országos általános tematikájú szolgáltatások tartoznak.
Mi a tartalma a kiegyensúlyozott tájékoztatás kötelezettségének?
A tájékoztatás kiegyensúlyozottságának a joggyakorlatban nem alakult ki egységes értelmezése. Már a korábbi szabályozási környezetben is megfigyelhető volt az eljárások száma alapján, hogy az intézmény társadalmi beágyazottsága gyenge, a kiegyensúlyozottsági panaszok a panaszosok viszonylag szűk köréből érkeznek; ez a tendencia az új médiatörvények keretei között is fennmaradt.
A tájékoztatás kiegyensúlyozottsága értelmezhető az adott témát érintő minden releváns álláspont formális bemutatásának lényegében mennyiségi, a megszólalók számával és a megszólalások időtartamával mérhető kötelezettségeként; a jelenlegi hatósági gyakorlat ebbe az irányba mutat. Értelmezhető azonban olyan minőségi követelményként is, amely a megszólalóknak az adott álláspont képviseletére való alkalmasságát és a közlés körülményeit is figyelembe veszi; a korábbi jogalkalmazói gyakorlat, ha nem is következetesen, de ezt az irányt követte. A korábbi és a jelenlegi gyakorlat közötti további fontos különbség, hogy a korábbi gyakorlatban a tényszerűség és tárgyilagosság követelményét nem teljesítő tájékoztatás nem minősülhetett kiegyensúlyozottnak, addig az újabb gyakorlat a tényszerűség és tárgyilagosság követelményét szigorúan leválasztja a kiegyensúlyozottságról. Az újabb értelmezés figyelmen kívül hagyja, hogy e követelmények logikailag szorosan kapcsolódnak egymáshoz: ha egy közlés valótlan, akkor szükségszerűen nem jelennek meg benne a valós tények, illetve az ezt képviselő hangok, ennélfogva kiegyensúlyozatlan is. A formális értelmezés mellett a kiegyensúlyozottság követelménye csak korlátozottan tölti be funkcióját a demokratikus közvélemény, illetve a társadalmi párbeszéd kialakításában, a mélyebb tartalmi elemzésen alapuló értékelés viszont szükségszerűen szubjektív. Miután a Mérték a médiaszabályozás legfontosabb céljaként a társadalmi párbeszéd kialakításához való hozzájárulást határozta meg, ezért a magunk részéről a kiegyensúlyozottságot minőségi, a közlés lehető legtöbb jellemzőjét figyelembe vevő követelményként határozzuk meg.
A hangok teljes körű „kiegyensúlyozása” persze sem nem lehetséges, sem nem kívánatos. Nem lehetséges, mert az egyes álláspontok társadalmi súlya nem mérhető, és nem kívánatos, mert nem segíti, sőt akadályozza az új hangok megjelenését. A kiegyensúlyozottság követelményének gyakorlata másfelől tartósan azt mutatja, hogy e jogintézményt néhány, az esetek többségében szélsőséges politikai párt vagy érdekcsoport használja saját médiamegjelenésének erősítésére. Ez egyfelől a jogintézmény súlyos gyengeségeit, végső soron diszfunkcionális jellegét igazolja, másfelől arra is rámutat, hogy a szélsőséges politikai erőkkel kapcsolatos, alapvetően a be nem mutatáson, elhallgatáson alapuló szerkesztőségi gyakorlat nem feltétlenül a kívánt eredményre vezet. A szélsőséges álláspontok megfelelő ellenpontozással történő bemutatása és megvitatása hosszú távon a velük szembeni fellépés hatékonyabb eszköze lehet, és elkerülhetővé teszi, hogy az ilyen álláspontok képviselői a nem kellően kiegyensúlyozott tájékoztatás áldozataiként tűnjenek fel.
Ha elfogadjuk, hogy egyes médiaszolgáltatások esetében mégis indokolt a kiegyensúlyozottság kötelezettségének fenntartása, akkor sem feltétlenül részletes jogi előírásokra és hatósági jogérvényesítésre van szükség a kötelezettség érvényesítéséhez. A jogintézmény eddigi története azt is mutatja, hogy a szabályozás minősége jelentős mértékben függ az alkalmazásáért felelős intézményi keretektől; sem az ORTT Panaszbizottsága, sem a Médiatanács nem jelentett, illetve jelent garanciát a szabályozás hatékony érvényesülésére.
A kiegyensúlyozottság tartalmának pontosabb meghatározása, illetve annak számonkérése álláspontunk szerint az érintett szolgáltatók bevonásával, önszabályozás keretében oldható meg. A közszolgálati intézményrendszerben önálló, intézményen belüli szabályozási és ellenőrzési megoldásokat lenne célszerű kialakítani. A többi érintett szolgáltatásra vonatkozóan a kiegyensúlyozottság tartalmát és a panaszkezelés rendjét valamiféle kiegyensúlyozottsági kódex határozná meg. Ezzel a kiegyensúlyozottság jogi előírásból egyre inkább szakmai, etikai előírásként jelenne meg, és a szerkesztői szabadság kisebb mértékű korlátozása mellett is betölthetné a nyilvánosság alakításával kapcsolatos funkcióját.
4. Gyermekvédelem
Milyen eszközökkel segítheti az állam a gyermekre ártalmas tartalmakkal szembeni védekezést?
A médiaszabályozás legkevésbé vitatott feltevése, hogy a gyerekek védelemre szorulnak a személyiségfejlődésüket veszélyeztető médiatartalmakkal szemben. Az állam, és különösen a médiajog lehetőségei természetesen e területen is korlátozottak. Az ártalmas tartalmakkal szembeni védelemben a tudatos szülői odafigyelés és a célzott oktatási programok mellett a jogi előírások csak kiegészítő, támogató szerepet tölthetnek be, e területen is figyelembe véve a változó műszaki környezetet és médiafogyasztási szokásokat.
A médiaszabályozás célja kettős: könnyen kezelhető információt adni a műsortartalom jellegéről, illetve korlátozni a gyerekek hozzáférési lehetőségeit meghatározott tartalmakhoz. A jelenlegi jogi szabályozás bár lényegét tekintve követi a közös európai szabályozás logikáját, számos helyen változtatást igényel. A Magyarországon bevezetett életkori kategóriák mára elfogadottnak tűnnek, ugyanakkor a konkrét szabályok szintjén felülvizsgáltra szorul a rendszer. Szükséges a Médiatanács jogkörébe tartozó besorolást segítő ajánlás és a jogszabályi kategóriarend koherenciájának, belső logikájának megteremtése. Kiemelt figyelmet kell továbbá fordítani a megváltozott műszaki környezetnek és médiapiaci értékláncnak megfelelő elvárások kialakításának; a szabályozás nem róhat teljesíthetetlen, illetve kizárólag a médiaszabadság aránytalan korlátozásával megvalósítható kötelezettséget egyetlen médiapiaci szereplőre sem.
A digitális médiakínálat és a korosztály médiahasználati szokásai alapján szükséges a gyermekvédelem horizontális szemléletének erősítése. A multitasking, illetve a terjedő mobil médiahasználat, az új kommunikációs technikák, és az ezekre ráépülő tartalomszolgáltatások miatt egyre kevésbé adekvát a címkézett televíziós szolgáltatás kiemelése, és a szabályozás középpontjába állítása. Az állami szerepvállalásnak ki kell lépnie a pusztán kontrolláló, jogsértés esetén büntető megközelítéséből, és aktív szerepet kell vállalnia a médiaműveltség, médiatudatosság valamennyi korosztály körében zajló fejlesztésében. Ennek keretében a jelenlegi hatósági rendszerből kilépve az audiovizuális politika részeként kell együttműködni az állami intézményrendszer más, gyermekvédelmi, oktatási, oktatáspolitikai intézményeivel. Az új szemléletmód hozadéka, hogy a gyermekvédelmi szabályok érvényesítését valódi – és semmiképpen sem médiumfüggő – társszabályozás keretében kell és lehet megoldani. Egy leendő szabályozás kapcsán végig kell gondolni egy komplex gyermekvédelmi intézményrendszer kialakítását, amely átvehetné a speciális médiaszabályok érvényesítését is a médiahatóságtól.
A médiaműveltség fejlesztésének kiemelt területe az új technológiák által teremtett kommunikációs tér kreatív, a közösségi együttműködést, és a közösség életében való aktív szerepvállalást segítő kompetenciák fejlesztése. Az önmagáért felelősséget vállalni tudó, a közösségi együttélésre alkalmas személyiség kialakulásának elemi feltétele a médiaműveltség. Ehhez elengedhetetlen az állami források megjelenése, a médiakínálat a szervezett oktatás és a civil kezdeményezések támogatása.
A Mérték Médiaelemző Műhely vitaanyagának első része az alábbiakban elolvasható:
