Az ORTT az elmúlt időszakban több alkalommal foglalkozott a közérdekű üzenetek elektronikus médiában történő közzétételével, és ennek során a politikai reklámozáshoz kapcsolódó fontos kérdések is felmerültek.
A médiatörvény az egyes közleményekkel kapcsolatban – a jótékonysági felhíváson túl – négy kategóriát határoz meg:
- politikai hirdetés: mely minden esetben párthoz (politikai mozgalomhoz) kötődik;
- ingyenes közérdekű közlemény [2. § 16. a)]: mely kizárólag állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szervezettől származhat, „a lakosság figyelmének felkeltésén” túl nincs konkrét, megnevezett célja;
- ellenszolgáltatás fejében nyújtható közérdekű közlemény [2. § 16. b)]: mely nem politikai közérdekű esemény vagy cél támogatása, népszerűsítése (a közlemény származása lényegtelen, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szervezettől is származhat);
- reklám: mely termékértékesítés elősegítése vagy bármely más hatás elérésének elősegítése.
Az ORTT korábbi testülete által követett gyakorlat következetlen volt, előfordult, hogy érdemben azonos tényállás mellett egymással szöges ellentétben álló döntések születtek. Így például a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség – meghatározott közérdekű célt nem nevesítő – „Új Magyarország” szpotjának reklámként történt közzétételét a testületi többség előbb jogszerűnek tartotta [472/2008. (III. 5.) ORTT határozat, TV2], majd később törvénysértőnek minősítette [594/2008. (III. 26.) ORTT határozat, RTL Klub].
A médiatörvény a politikai hirdetések bemutatását szigorúan korlátozza, arra kampányidőszakon, illetve már elrendelt népszavazással kapcsolatban kerülhet sor. Politikai hirdetésnek azonban csak az a közlemény minősül, amelyben valamely párt (politikai mozgalom) felismerhetően megjelenik. Lehetséges értelmezés az is, hogy a kormány által – például a kormányprogram népszerűsítésére – közzétett közlemény nem politikai hirdetés, mivel a kormány mint önálló alkotmányjogi intézmény jogilag elválik a kormányt alakító pártoktól. Ez az értelmezés tehát nem zárná ki a kormány által közzétett közlemények megjelenését akkor sem, ha ezek a közlemények nem meghatározott közérdekű célt, hanem magát a kormányt népszerűsítik. Az ORTT szavazattöbbséggel rendelkező tagjai ezt az értelmezést látszanak pillanatnyilag követni.
I.
A médiatörvény szabályozási filozófiájának, alkotmánykonform olvasatának inkább megfelel azonban az az (ORTT elnöke által javasolt) értelmezés, amely szerint a kormány politikai marketing tevékenysége, ha saját tevékenységének népszerűsítésére irányul, egyúttal a kormánypárt(ok) által folytatott kampánytevékenység is, és mint ilyen, a médiatörvény alapján tiltott. Ezt az értelmezést követve a nem konkrét, megnevezett közérdekű célra irányuló kormányzati marketingüzenet jogszerűen nem tehető közzé.
A médiatörvény a közérdekű közlemények két típusát különbözteti meg. Ennek jelentőségét az adja, hogy míg az egyik típus kizárólag ingyenesen tehető közzé, addig a másik típus közléséért a műsorszolgáltató ellenszolgáltatást kérhet. A két típus elhatárolása azonban újabb értelmezési kérdéseket vet fel.
Az egyik lehetséges értelmezés szerint a két típus tartalmában különbözik egymástól: az ingyenesen közzéteendő közérdekű közlemények azok, amelyek konkrét, megnevezett közérdekű célhoz nem kapcsolódnak, a másik típusba tartozó közlemények viszont megnevezett – nem politikai – közérdekű célt támogatnak. A műsorszolgáltatónak egyik közlemény-típussal kapcsolatban sincs közlési kötelezettsége. Ez közvetve ahhoz az eredményhez vezethet, hogy a konkrét célhoz nem kapcsolódó, tehát ingyenesen közzéteendő kormányzati marketing-üzenetek kiszorulnak a műsorszolgáltatásból, mivel a műsorszolgáltatónak nem fűződik érdeke azok közléséhez.
Ha a közlemény állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szervezettől származik, és „a lakosság figyelmének felkeltését” szolgálja, azaz nem valamely konkrét, megnevezett közérdekű célt támogat, akkor kizárólag ingyenes közérdekű közleménynek tekinthető.
Ha a közlemény tartalma valamely nem politikai közérdekű cél támogatása, népszerűsítése, és a műsorszolgáltató a közleményt ellenszolgáltatás fejében teszi közzé, akkor az kizárólag ellenszolgáltatás fejében nyújtható közérdekű közleménynek minősíthető. A definíció nem zárja ki, hogy az ilyen közlemény állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szervezettől származzon. A „lakosság figyelmének felkeltéséhez” képest e kategória azzal a többlettel rendelkezik, hogy felismerhető, megnevezett közérdekű cél elérését támogatja.
Ennek az értelmezésnek az előnye, hogy nem korlátozza a konkrét közérdekű célt – például az európai uniós források elosztását – támogató közlemények megjelenését.
E közlemények nem a reklámidő keretében jelennek meg, a médiatörvény nem szabályozza, hogy ilyen közleményből mennyi tehető közzé. Ezt a szabályozási hiányosságot az az értelmezési nehézség egészíti ki, hogy a „társadalom figyelmének felkeltése” és nem politikai közérdekű cél támogatása, népszerűsítése közötti különbségtétel minden esetben csak egyedi mérlegeléssel dönthető el.
I./B
A közérdekű közlemény két típusa más módon is elhatárolható. A médiatörvény azt a szigorúbb értelmezést sem zárja ki, hogy az állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szervezet által közzétenni kívánt közérdekű közlemény kizárólag ingyenes közleményként jelenhet meg. Ez az értelmezés a jogalkalmazás számára egyértelmű iránymutatást ad a különböző közlemények besorolásához. Hátránya azonban, hogy nagy valószínűséggel kiszorítja a nagyobb nézettségű műsorsávokból az egyébként valóban jelentős közérdekű célokat szolgáló közleményeket, akkor is, ha azok megnevezett célhoz kapcsolódnak. A műsorszolgáltató ugyanis nem érdekelt ennek az értékes műsoridőnek az ingyenes rendelkezésre bocsátásában, közlési kötelezettsége pedig nincs.
E megoldás logikájában reklámnak csak a fenti kategóriákba nem sorolható közlemény minősíthető. A közérdekű közlemény a reklámhoz képest speciális közlemény-típus, arra a médiatörvényben meghatározott speciális szabályok irányadóak. Ez a megoldás, noha alkalmazása a politikai marketinget megfelelően korlátozza, a való élet jogos igényeit azonban nem támogatja, a kormányzatok közhasznú kommunikációját aránytalanul elnehezíti.
II.
A médiatörvény fogalmi meghatározása szerint a reklám: „ellenérték vagy ellenszolgáltatás fejében közzétett műsorszám, amely megnevezett vagy ábrázolt áru (beleértve az ingatlant is), szolgáltatás, jog és kötelezettség értékesítését vagy más módon történő igénybevételét, illetve a reklámozó vállalkozás vagy a műsorszolgáltató által kívánt más hatás elérését segíti elő”.
Az ORTT előtt tehát nyitva áll az az értelmezés is, mely szerint a kormány (kormányszervek) nem politikai tartalmú, hanem közérdekű, közpolitikai üzenetei akár fizetett reklámban is eljuttathatóak az állampolgárokhoz (az ingyenes közérdekű közlemény közzétételében a szolgáltató nem érdekelt), azzal, hogy ez beleérthető a „kívánt más hatás elérését segíti elő” fordulatba, de azzal a korlátozással, hogy ez a médiatörvény ezt tiltó szabályai szerint, természetesen nem lehet a mindenkori kormányt (és ezáltal a mögötte álló pártokat) népszerűsítő üzenet.
*
Mindkét megoldás a törvénynek olyan értelmezését adná, mely számot vet az élet és a piac realitásaival, ám megfelelve a médiatörvény azon szabályozási elvének, mely az alkotmányosan indokolatlan politikai befolyásolást kizárja, a politikai szereplők esélyegyenlőségét elősegíti. A szavazattöbbséggel elfogadott határozat viszont a mindenkori kormány közpénzből fizetett politikai és arculat-kampányait nem korlátozza hatékonyan. (Ha a kormányzati és általában a politikai marketinget a jogalkotó, régi adósságát törlesztve, szabályozta volna, akkor nem a médiahatóság és a műsorszolgáltatók közötti vitákban kellene rendezni a közpénzből finanszírozott közlemények elhelyezésének problémáit.)
Az ismertetett javaslatok (az I./B pontban ismertetett, féloldalas megoldás kivételével) a hatályos törvény olyan értelmezéseit adják, amelyek a törvény szövegének megfelelnek, és a gyakorlatban felmerült kérdésekre az ORTT elnöke szerint megnyugtatóan válaszolnak. Szabályozási-esztétikai okokból Majtényi az I. pontban foglalt javaslatot tartja megfelelőbbnek, de – állítása szerint – a II. pontban foglaltat is megszavazná, ha az többséget kapna.
