Az Országos Rádió és Televízió Testület közzétette észrevételeit a műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló törvénytervezetet tartalmazó kormány-előterjesztéssel kapcsolatban.
Az alábbiakban az ORTT által nyilvánosságra hozott megállapításokat eredeti formájukban közöljük.
I. Általános alkotmányossági észrevételek
A műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló törvénytervezet két igen súlyos alkotmányossági problémát vet fel: az egyik a kétharmadosság kérdése, a másik pedig az, hogy megkaphatja-e a műsorszórás tekintetében a platformüzemeltető azt a jogosultságot, hogy ő döntsön arról, hogy mely műsorszolgáltatók műsorát terjesztik műsorszórás útján.
A tervezett szabályozás kétharmadosságának kérdésével foglalkozik a tervezet indoklásának 3.1.2. pontja. Hibás kiindulási pontból tévesen arra a következtetésre jut, hogy a „műsorszolgáltatások engedélyezését sem érinti a jelen törvény, hiszen a 7. § szerinti platformüzemeltető nem hagyhatja jóvá olyan műsorok terjesztését, amelyek az Rttv. szerint nem kerültek engedélyezésre. Így a Dtv. nem tesz mást, mint lehetővé teszi a digitális földfelszíni műsorszórás elindítását, amely közvetve lehetőséget ad az Rttv. alapján már engedélyezett rádiók és televíziók lakossághoz való eljuttatására. A közelmúltban az Rttv. elfogadásakor létező állapothoz képest két teljesen új műsorterjesztési platform is elindult. Az egyik a műholdas műsorszórás, a másik pedig az IP alapú műsorterjesztés. Egyik platform indulása sem kívánta meg az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát csak azért, mert közvetve lehetővé teszi, az Rttv. alapján már engedélyezett műsorok lakossághoz való eljutását. Így a Dtv. nem érinti a kereskedelmi rádiók és televíziók engedélyezését, mivel ellenkező esetben mind a kábeltelevíziós hálózatok létesítésének szabályozása, mind a műholdas műsorszórás vagy az IP alapú műsorterjesztés megkezdésének szabályozása is kétharmados országgyűlési többséget igényelne.”
Tárgyi tévedések: a hatályos Rttv. 2.§-ának 26. pontja alapján mind az IPTV, mind pedig az említett „műholdas műsorszórás” az Rttv. hatálya alá tartozó műsorelosztásnak minősül. Az IPTV vezetékes hálózaton végzett műsorelosztás, még a feltételezhetően hivatkozott DigiTV is nem műsorszóró rádiótávközlő rendszert működtető műsorelosztó. Mindkét esetben a műsorszolgáltató által előállított jeleket továbbítják az arra jogosult vevő készülékéhez. A DigiTV esetében fel kell hívni a figyelmet arra is, hogy – az AH Digitalhoz hasonlóan – a jel továbbítás nem műsorszórás célját szolgáló frekvencián történik.
A fenti tárgyi tévedések önmagukban összeomlasztják az érvelést, azonban nem kerülhetjük meg, hogy magunk is megvizsgáljuk a kétharmadosság kérdését. Az Alkotmány 61.§-ának (4) bekezdése szerint „…a kereskedelmi rádió és televízió engedélyezéséről, illetőleg a tájékoztatási monopóliumok megakadályozásáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” Az Rttv. 1995. év végi szavazása alapján nem vitathatóan – az Országgyűlés Hivatalának hivatalos kimutatása szerint – kétharmados része az Rttv-nek:
- az 1-102. §-ok;
- a 107-109. §-ok;
- a 111-113. §-ok
- a 114. § (1)-(2) a (4) a (7) és a (9) bekezdései
- a 114/A. §
- a 116. § (1) és a (4)-(5) bekezdései;
- a 117. § (1)-(3) bekezdései;
- a 118. § (2) bekezdése;
- a 121- 147. §-ok;
- a 148. § (1) és (4) bekezdései;
- a 161. § a), b), és d) pontjai;
- a 163. §
Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a felsorolt §-ok által szabályozott tárgykörökben
- új szabályt alkotni,
- a meglévő szabályt módosítani,
- a meglévő szabályt hatályon kívül helyezni,
- a meglévő szabályozással ellentétes szabályozást alkotni más törvényben kizárólag kétharmados többséggel lehet.
A hatályos Rttv. kétharmados szabálya szerint műsorszórás útján terjesztett műsorszolgáltatást pályázat és annak eredményképp kötött műsorszolgáltatási szerződés alapján (90. §), míg műsorelosztás útján terjesztett műsorszolgáltatást pedig bejelentés alapján lehet végezni (113. §). Figyelemmel arra, hogy az Rttv. nem tesz különbséget analóg és digitális műsorszórás között, s maga a műsorszórás fogalma is kétharmados szabályban van meghatározva, mind a műsorszórás fogalmának a megváltoztatásához, mind pedig a műsorszolgáltatási jogosultságok tartalmának, illetőleg e jogosultságok megszerzése feltételeinek megváltoztatásához (akár direkt, akár indirekt módon, akár az Rttv-ben, akár más törvényben) kétharmados törvény szükségeltetik. Ebből következően a tervezet szabályainak túlnyomó többsége kétharmados elfogadást igényelne.
A fentiekben kifejtettek alapján tételesen megvizsgáltuk a tervezet rendelkezéseit, melynek eredményeként megalapozottan kijelenthető, hogy a tervezet rendelkezései döntő részének elfogadáshoz valóban kétharmados szavazattöbbség szükséges.
Szakmai véleményünk szerint a tervezetnek csak néhány rendelkezése fogadható el sima, egyszerű többséggel, melyek a következők:
- a 12. §,
- a 15-19. §,
- a 37-38. §,
- a 46. § (1)-(2), (3) bek. d), e), f) pontjai,
- a 48. §,
- az 50. §,
- az 52-53.§.
Ezek a rendelkezések önmagukban nem is állnak meg és már ezért sem lehet eltekinteni a kétharmadosság kérdésétől, ugyanis kétharmados szavazattöbbséget igénylő rendelkezések elfogadása nélkül a fennmaradó, sima, egyszerű többséget igénylő rendelkezések elfogadása értelmetlen.
II. Koncepcionális – tartalmi problémák
A műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló törvénytervezet egyebekben azon az úton halad, amelyet a televíziózás és rádiózás digitális átállásának stratégiai célkitűzéseiről és kormányzati feladatáról szóló kormányhatározat [1014/2007. (III. 13.)] kijelölt. Az Országos Rádió és Televízió Testület már számos alkalommal állást foglalt a Miniszterelnöki Hivatal jelenlegi tervezetében is megjelenő koncepcióról, ám állásfoglalásait a benyújtott előterjesztés tanúsága szerint nem sikerült kellő meggyőző erővel megfogalmaznia.
A Testületet ugyanakkor az 1996. évi I. törvény azzal a céllal hozta létre, hogy „a műsorszolgáltatók piacra lépésének elősegítésével, a tájékoztatási monopóliumok lebontásával és újak létrejöttének megakadályozásával, a műsorszolgáltatók függetlenségének védelmével” védje és mozdítsa elő a szólásszabadságot [Rttv. 31.§ (1)], ezért ez alkalommal újra kísérletet kell tennie annak a tartalom- és − ami még fontosabb − nézőközpontú szemléletnek a megjelenítésére és képviseletére, amelynek meggyőződése szerint ebben a készülő törvényben is meghatározó súllyal kell megjelennie.
Mindezek okán a mostani vélemény − noha a benyújtott törvényjavaslat számos egyéb problémát is felvet, érvrendszerében pedig több tévedés tapasztalható − kifejezetten a legfontosabb kérdések újbóli, remélhetőleg a korábbiaknál eredményesebb felvetésére fókuszál.
Az előterjesztés a magyarországi digitális átállást egy olyan megoldandó feladatnak tekinti, amely elől nem lehet kitérni, amely lehetőséget ad a magyar lakosság jelenleg csak a három analóg televízióműsort elérő részének sokcsatornás kínálattal való ellátására, de amelyet a lehető legkisebb ráfordítás (vagyis költségvetési szerepvállalás) nélkül kell megoldani. Tény, hogy az átállás nem halogatható tovább, s jogos az is, hogy a költségvetés jelenlegi helyzetében minden egyes forint sorsát jól meg kell gondolni: a probléma a szemlélettel az, hogy a digitális átállás elsősorban nem feladat, hanem lehetőség, amely az előterjesztő által számbavettnél jóval szélesebb körben érvényesülhet. Az átállás nemcsak arra ad lehetőséget, hogy aki eddig csak három csatornát látott, az a következőkben a megígért 30-80 műsort nézhesse, hanem − megfelelő stratégia esetén − arra is, hogy ez a sok csatorna a lehető legjobb minőségi kínálatot biztosítsa, egyszersmind bővítve az érdemi választékot a lakosság nagyobb, más sokcsatornás platformokra előfizető része számára is.
Az előterjesztő koncepciója röviden a következők szerint foglalható össze: adjunk át egy piaci szereplőnek szinte minden olyan jogosultságot, amely a földfelszíni platform esetében ma az államot illeti meg (lényegében a platform egészét), s ezért cserébe várjuk el tőle, hogy egyrészt vállalja át a digitális átállás teljes felelősségét és kétségtelenül összetett feladatait, másrészt a lehető legteljesebb mértékben mentesítse a költségvetést az átállással járó pénzügyi terhek alól (a koncepcióból az idő előrehaladtával folyamatosan tűntek el a költségvetési szerepvállalásra utaló elemek). Az így „kistafírozott” piaci szereplő azután ugyanolyan erős lesz majd a maga (földfelszíni) platformján, mint a kábeles vagy műholdas műsorelosztók a magukén; ezzel a versenytársukká válik, a verseny pedig ez utóbbiakat is árpolitikájuk újragondolására készteti, s így mindenki jól jár: a jelenleg csak földfelszíni kínálathoz hozzáférők azért, mert olcsón jutnak hozzá a sok csatornához; akik pedig műholdon vagy kábelen tévéznek, azok azért, mert az ő előfizetési díjuk is csökkenni fog, vagy ők is dönthetnek úgy, hogy inkább a sokkal olcsóbb földfelszíni sokcsatornás kínálatot választják. Az előterjesztő tehát mindezek érdekében a földfelszíni platformot a már létező műsorelosztó rendszerek versenytársaként kívánja pozícionálni; ennek érdekében egyrészt lényegében minden jogot [a must carry-n túl] átad a kiválasztott platformüzemeltetőnek a továbbított műsorszolgáltatások kiválasztása fölött, lényegében korlátlanul átengedett jogosultságokkal, másrészt megteremti számára a fizetős szolgáltatások bevezetésének a lehetőségét is [„Műsorszórás: olyan műsorterjesztés, amelynek során analóg vagy digitális rádió-, illetve televízióműsorokat a földfelszínen telepített – az elsődlegesen műholdas szolgálatra rendelt frekvenciák kivételével – rádiófrekvenciát használó, általában egyirányú adatátvitelt lehető tevő átviteli rendszerrel továbbítják az előfizetőhöz, vagy felhasználóhoz.” (5. § 33. pont)] (ez önmagában persze nem kárhoztatható, azt azonban illenék kihangsúlyozni, hogy a beígért 30-80 csatornát így itt is csak a fizető nézők élvezhetik). Ami pedig a médiapolitikát illeti, az az előterjesztő szerint kizárólag a médiapluralizmust, a médiapluralizmus pedig a lehető legtöbb csatornát jelenti, függetlenül azok minőségétől; a társadalmi jólét követelménye pedig abban ragadható meg, hogy az elérhető csatornákért a lakosságnak a lehető legkevesebbet kelljen fizetnie. Sehol, egyetlen ponton nem jelenik meg a koncepcióban a csatornakínálat minősége; az tehát, hogy a több csatorna nem biztos, hogy több információt ad, s az előfizetés ár-érték viszonyában nemcsak az ár, hanem az érték is meghatározó.
Ennek a koncepciónak sarokköve az a megközelítés, amelyet az erős multiplex szolgáltatói modell melletti érvként részletesebben a jelenlegi előterjesztés előzményei fejtettek ki, s amely szerint azért érdemes a lényeges döntéseket a piacra bízni, mert minden szabályozói beavatkozás kockázatot jelent, a jogosultságok átadása viszont mentesíti a szabályozót a beavatkozás felelőssége alól (pl. „a műsor és szolgáltatáskínálat. Ez az álláspont nemcsak a felelősség fogalmát értelmezi sajátosan, hanem logikailag is téves: ha ugyanis az államnak bármely kérdésben adott a beavatkozási joga, de egy egyszeri aktussal lemond arról, akkor ezzel nemhogy nem mentesül a felelősség alól, hanem épphogy vállalja a felelősséget mindazért, ami a következőkben, éppen ennek az aktusnak a folyományaként következik. Az állami beavatkozásnak (mint minden beavatkozásnak, így az orvosi vagy a rendőri beavatkozásnak is) természetesen vannak kockázatai, amelyek azonban nem önmagukban értékelendők, hanem a beavatkozás elmaradásának a kockázataival összevetve.
Ez a koncepció több ponton is hibás. A nyolc multiplexes földfelszíni csatornakínálat ugyan ma valóban szinte korlátlannak látszik, ám erősen kétséges, hogy ez a jövőben is így lesz-e. Nyolc multiplex a majdani teljes kiépítettségben, a hatékonyabb (és egyelőre drágább) MPEG-4-es kódolás mellett, HDTV és DVB-H nélkül körülbelül annyi csatornát tud majd továbbítani, mint egy jobb analóg kábelhálózat; ha pedig a (jövőben kétségkívül változó) piaci környezet kifizetődővé teszi a kábeles műsorelosztók számára is a digitalizálást, akkor a földfelszíni platform (az átvihető csatornaszám tekintetében) újra nem lesz versenyképes a kábellel (miközben műholdon igazából már ma sincsenek kapacitáskorlátok). A földfelszíni digitális platform tehát lehet, hogy néhány évig valódi versenytársa lesz a kábelhálózatoknak, hosszú távon azonban nem, mert hiányzik belőle a későbbi bővülési potenciál. Ennél is fontosabb azonban, hogy ha a földfelszíni platformot a kábeles és műholdas platformok puszta versenytársaként kezeljük, akkor ezzel egyszersmind lemondunk egy másik, a társadalom szempontjából sokkal értékesebb lehetőségről.
A földfelszíni műsorszórásban ugyanis lényegesen több lehetőség rejlik, mint egy szimpla (és korlátozott kapacitású) műsorelosztóé. Legfőbb többlete természetesen az, hogy a lakosság egy jelentős hányada a későbbiekben is csak ezen a platformon keresztül lesz majd elérhető, tehát egy csatorna teljes lefedettségéhez elengedhetetlen lesz a földfelszíni platformon való jelenlét is; emellett azonban van a egy sajátos alapszolgáltatás-jellege is: a földfelszíni műsorszórás az a tartalomközvetítő műsorterjesztési forma, amely mindenki számára elérhető, s amellyel ezért a műsorelosztóknak is számolniuk kell, hiszen aki elégedetlen a kínálatukkal, az erre a platformra bármikor visszatérhet (ez nem szükségszerűen analóg sajátosság, sőt: a digitális világban egészen új jelentést is kaphat). Mindez egyrészt történelmi okok miatt alakult így (valamikor csak földfelszíni televíziózás létezett, amelyhez képest a műsorelosztás prémiumszolgáltatásnak számított), másrészt a műsorszórás technikai adottságaiból, jellegéből következik (amelyet mint megfelelő vevőkészülékkel rendelkező, “elvileg korlátlan számú felhasználónak szánt” rádió-távközlési eljárást [1996. évi I. tv. 2. § 32. pont], mindenki vehetett, szemben a kábeles műsorelosztással, amely viszont kizárólag a kiépített előfizetői végpontokat látja el. Az alapszolgáltatás-funkció így azt is jelenti, hogy a földfelszíni platform potenciális versenyfenyegetést jelent valamennyi − nála sokkal nagyobb kapacitású − műsorelosztó számára (ezzel számolt az előterjesztő is), akik viszont éppen ezért (tehát előfizetőik megtartása érdekében) várhatóan a földfelszínen közvetített műsorszolgáltatásokat is felveszik a maguk kínálatába; ha pedig nem veszik fel, akkor ezzel azt kockáztatják, hogy akinek a számára fontosak a csak földfelszínen elérhető csatornák, az egyszerre két platformon fog televíziózni, s ekkor már úgy teszi fel a kérdést, hogy vajon fontos-e neki annyira másodikként a kábeles vagy a műholdas platform is, mint amennyit fizet érte… Vagyis a földfelszíni platform egyszerre közvetlen és közvetett eszköz a médiapolitika kezében, amellyel biztosítani tud egyfajta, a közszolgálati műsorszolgáltatáson túlmutató információs alapszolgáltatást az ország valamennyi lakosa számára. De eszköz arra is, hogy a versenyfenyegetés legalábbis ösztönzést nyújtson az alternatív platformok digitalizálására, amit az előterjesztő hangsúlyozottan fontosnak tart.
George Gerbner már „A közönség hatalmáról, a választék sokszínűségéről és más hasonló illúziókról” című tanulmányában korábban megírta, hogy a sok csatorna korántsem jelent automatikusan sokszínűbb műsorkínálatot („minél többet nézik az emberek a tévét (és úgy tűnik, minél több csatornával rendelkeznek, annál több időt töltenek a képernyő előtt), annál kisebb alapvető tartalmi választékkal rendelkeznek” [in A média rejtett üzenete. Osiris Kiadó, MTA-ELTE Kommunikációelméleti Kutatócsoport, Budapest, 2000.]); de ezt mindenki maga is tapasztalhatta, aki − elégedetlen lévén valamelyik nagy kereskedelmi csatorna műsorával − átkapcsolt a másikra, és ott valóság-show helyett valóság-show-t, beszélgető-show helyett beszélgető-show-t, profi box helyett profi boxot, táncverseny helyett táncversenyt talált. A közelmúlt nyilatkozatháborúja után senkinek sem lehet kétsége afelől, hogy a két nagy kereskedelmi televízió a reklámpiacon valódi versenytársa egymásnak; ez a verseny azonban nem jelenti azt, hogy ettől az általuk közvetített tartalom is sokszínűbb, változatosabb lenne − sőt ennek sokszor éppen az ellenkezője az igaz. A médiapolitika nem korlátozható arra, hogy mindenki a legtöbb műsort kapja a legkevesebb pénzért; a célja sokkal inkább az kell, hogy legyen, hogy (alanyi jogon vagy a pénzéért) mindenkihez a legértékesebb műsorkínálat jusson el. Ezért mondja az Európai Uniónak a médiapluralizmusról kiadott zöld könyve is, hogy a versenypolitikától nem várható el, hogy a pluralizmus fenntartását magában foglalja.[Pluralism and Media Concentration in the Internal Market (Brüsszel, 1992.), 86. oldal]
A pusztán piaci logikai érvényesülése − bármit állítson is a jelenlegi tervezet, illetve a kulturális értékek szolgálatára vonatkozó garanciák helyett csupán csak beígért külön törvény − önmagában semmilyen garanciát nem jelent a nemzeti kultúra megőrzésére és továbbfejlesztésére. Jól példázza mindezt az a ma is zajló vita, amelyik a Mezzo televíziócsatorna elosztása körül bontakozott ki. A UPC, amely – mint kábeles műsorelosztó – szabadon állíthatja össze a műsorcsomagját, úgy döntött, hogy ebben a jövőben nem biztosít helyet a Magyarországon elérhető egyetlen komolyzenei csatornának (s április 1-jével csatornakínálatából ki is vette). A műsorelosztónak ezt a jogát a médiatörvény sem tagadja, azt azonban mindannyian érezzük, hogy az értékek képviselete szempontjából valami nincs jól ebben a rendszerben. A nagy analóg kábelrendszerek csatornakínálata most bőségesnek tűnik ugyan, de korántsem korlátlan (és a HDTV-s műsorszolgáltatások megjelenésével még kevésbé lesz az); a műsorcsomag összeállításával a műsorelosztó így mindig gyakorol egyfajta kapuőri szerepet az általa ellenőrzött korlátos erőforrás felett − amit a Nemzeti Hírközlési hatóság is észrevételezett.[Például: „E koncentráció természetét illetően elsősorban azt kell hangsúlyozni, hogy a jelenlegi piaci szerkezetben a nagyobb szolgáltatók meghatározó súlya a nagykereskedelmi relációban egyértelműen a kiskereskedelmi piacon élvezett helyi monopóliumból adódó erőfölényes helyzet, illetve e különálló helyzetek aggregálása következtében alakul ki. Azt a lakosságot ugyanis, amelynek az adott vételkörzetben nincs más lehetősége arra, hogy hasonló feltételekkel más műsorelosztási szolgáltatást találjon (váltási lehetőség és képesség alacsony foka), a műsorszolgáltatók is kizárólag a helyi monopóliumot élvező szolgáltatón keresztül képesek elérni.”]
Egy ország médiapolitikáját a fentiek miatt éppen a műsorszórásba bekerült műsorszolgáltatások kiválasztása útján lehet érvényre juttatni. Lám: a Magyarországon elérhető egyik leggazdagabb csatornakínálat sem bizonyult elég szélesnek ahhoz, hogy elférjen rajta az egyetlen elérhető komolyzenei műsorszolgáltatás; márpedig a UPC − nem győzzük hangsúlyozni − máris hozzávetőlegesen csaknem annyi csatornát tud elosztani, mint (e szempontból optimális konstelláció esetén) a teljes majdani földfelszíni műsorsugárzás (vagyis ez utóbbi is hamarosan szűkösnek bizonyulhat). És ne feledjük: az, hogy most ennyien tiltakoznak a Mezzo eltűnése miatt, nagyrészt annak köszönhető, hogy előtte volt módjuk megismerni és megszeretni azt; ha meg sem jelent volna a kínálatban, sokan ma sem tudnák, hogy hiányzik. Ebben a megismertetésben és bevezetésben rejlik a földfelszíni platform valódi jelentősége és feladata: hogy a sokcsatornás televíziózás korában olyan műsorok elérhetőségét, megismerhetőségét és választhatóságát biztosítsa, amelyeknek a nézőkhöz való eljutását a pusztán profitorientált piaci logika sohasem tenné lehetővé.
Még a tervezet 1.1. pontja szerinti, vagyis rendelkezései döntő részének kétharmaddal történő elfogadása esetén is felmerül az alkotmányossági probléma. A tervezet szerinti szabályozás alapján ugyanis a nem korlátlan állami erőforrás (frekvencia) felhasználása történik úgy, hogy a platformüzemeltető más frekvenciák felhasználásához képest jóval olcsóbban jut azokhoz hozzá (például mobiltelefon- szolgáltatókhoz képest). A tervezet szerinti szabályozás ráadásul olyan monopolhelyzetet idéz elő egy platformon (földfelszíni műsorszórás) belül, amelynek révén – miután a platformüzemeltető a tartalom tekintetében is döntési jogosultsággal rendelkezne – tájékoztatási monopólium jön létre. Ez a platform az állami erőforrás felhasználásával történő alapszolgáltatás jellege, valamint (jelenleg még) ingyenessége miatt is eltér a többi platformtól, és az ezen a platformon létrejövő tájékoztatási monopólium mind az Alkotmány tételes rendelkezésébe, mind az Alkotmánybíróság vonatkozó határozataiba ütközik.
Ha azonban a földfelszíni platform igazi jelentősége éppen a maga mintaadó csatornakínálatának az összeállításában áll, akkor e csatornák kiválasztása − mint a kínálat szűk keresztmetszete vonatkozásában gyakorolt kapuőri szerep − ugyancsak kiemelt figyelmet érdemel, hiszen össze sem hasonlítható egy kábeles vagy műholdas műsorelosztó hasonló tevékenységével. Ezért nem elfogadható, hogy a médiastratégiát ilyen nagy mértékben meghatározó döntéseket egy hírközlési szolgáltató pusztán a maga saját üzleti érdekeinek megfelelően hozza meg. (Ez az a pont, amely nemcsak praktikusan, de tartalmában is alkotmányellenes, megfelelően a fentebb előadottaknak.) Ha a törvény a földfelszínen sugárzásra kerülő műsorok kiválasztását és összeállítását teljes egészében a profitorientált gazdasági érdekeknek engedi át, akkor ezzel figyelmen kívül hagyja mindazokat a lehetőségeket, amelyeket e platform alapszolgáltatás-jellege jelent, s veszni hagyja mindazokat az értékeket, amelyeket ennek az eszköznek a megfelelő használatával lehetne szolgálni.
Azt sem volna szabad elfelejteni, hogy az össz-háztartásszám ma mintegy 33-34%-a az,amelyik csak műsorszórás útján továbbított műsorokat néz. Annak, hogy ma – a műholdas elosztás fennállása mellett – valaki nem csatlakozik egyetlen elosztó szolgáltatásához sem, komoly okának kell lennie. Ez vagy anyagi ok vagy valamilyen érdeklődéshiány vagy komoly fenntartás a tömegmédia hatásaival szemben. Ezek számára egy szabad hozzáférési (ingyenes) sokcsatornás televíziózás ígéretét nyújtaná a műsorszórás digitalizálása. A törvénytervezet szerinti megoldás nagy valószínűséggel vezet ahhoz, hogy ehelyett a műsorelosztó rendszerek mintájára alakuljon a műsorszórás modellje is. Ezzel nagy az esélye annak, hogy ez a most 33-34%-ot kitevő – bár valószínűleg azért csökkenő – réteg jelentős hányada kimaradjon a televíziózásból, vagy legalábbis annak sokcsatornás változatából.
A földfelszíni platform műsorkínálatának összeállításkor négy prioritásnak kell egyidejűleg érvényesülnie: az általános tematikájú kereskedelmi műsorszolgáltatások piacán kialakult duopolisztikus struktúra megváltoztatásának, a valódi kulturális sokszínűséget előmozdító tematikus csatornák piacra segítésének és a véleménypluralizmusnak, s mindezekkel együtt a platformon folytatott tartalomszolgáltatói tevékenység üzleti megtérülésének és versenyképességének.
Abban az esetben, ha az általunk kívánatosnak tartott szabályozás alapján nem a platformüzemeltető döntési kompetenciájába tartozik a műsorszórás útján terjesztett műsorszolgáltatások kiválasztása, a szabályozásnak ki kell terjedni az alábbiakra:
- az egyes multiplexek felhasználásának módjára, az azzal kapcsolatos döntési jogosítványokra, illetőleg az előfizetés nélkül vehető, az esetlegesen előfizetéssel vehető műsorszolgáltatásokra, a mobiltelevízióra valamint a HDTV-re;
- illetőleg az átállás időszakában az első 3 multiplex felhasználásának módjára és az ehhez kapcsolódó döntési hatáskörökre.
Ami a pályázatok kiírását és lebonyolítását illeti: a digitális földfelszíni multiplexek technikai üzemeltetésére vonatkozó frekvenciahasználati döntés értelemszerűen a hírközlési politika része, ahol az Eht. szerinti pályáztatásnak van helye, tartalmi szempontok nélkül. A multiplex-tartalomszolgáltatók pályáztatása ugyanakkor teljes egészében tartalmi kérdés, amelynek vannak ugyan (méghozzá komoly) piaci vonatkozásai, de ezek nem a hírközlési, hanem a médiapiacon jelentkeznek: ez esetben a pályázati eljárásnak teljes egészében tartalomközpontúnak kell lennie, éppen úgy, mint ahogy az az analóg jogosultságok esetében a médiatörvény alapján történt.
Amikor az előterjesztő azt javasolja, hogy a platformüzemeltető – egyfajta szuper-multiplexként – a terjesztett műsorszolgáltatások kiválasztásáról is dönthessen, akkor ezzel a leghatározottabban szembemegy a tartalom- és technológiaszabályozás szétválasztására irányuló uniós követelménynek; bár érvelése éppen az EU szabályozási irányelveire hivatkozik, valójában félreértelmezi azokat. Az előterjesztés szerinti platformüzemeltető ugyanis kettős szerepkört tölt be, amelyek közül csak az egyik hírközlési, a másik viszont tisztán tartalomszolgáltatási jellegű (hasonlóan a jelenlegi kábeles műsorelosztókhoz). Míg a műsorszolgáltatásoknak a felhasználókhoz való továbbítása valóban egyértelműen hírközlési szolgáltatás, amely az Eht. hatálya alá kell, hogy tartozzék, addig a műsorok kiválasztása, csomagba rendezése és a felhasználók számára történő értékesítése egyértelműen a tartalomszolgáltatás tárgykörébe tartozik. Ugyanaz a szereplő két, egymástól élesen elkülöníthető funkciót tölt tehát be: egy tisztán hírközlési és egy tisztán tartalomszolgáltatási jellegűt, amelyek mindegyikére más jellegű szabályozás kell, hogy vonatkozzék.
Ha ehhez hozzátesszük azt is, hogy a digitális törvénytervezet szerint a pályázat-győztes a közszolgálati műsorok továbbítási kötelezettségén túl szabadon (saját üzleti érdekeinek megfelelően) választhatja meg az egész platform tartalmát (műsorait) és egyéb szolgáltatásait is (erős platformüzemeltető), akkor joggal vetődik föl, hogy a DTT platformon nem csak abszolút piaci, de a véleménymonopólium kialakulásának veszélye is fennáll.
Ebben a vonatkozásban a digitális törvénytervezet a technológia semlegességre hivatkozik, mondván, hogy a modell megfelel a kábeles és a műholdas szolgáltatói modellnek. Érdekes viszont, hogy éppen a szabályozó hagyja figyelmen kívül azt az alapvető különbséget, hogy míg a kábeles és a műholdas szolgáltató a saját erőforrásaiból teremti meg a saját platformját, addig a DTT platform üzemeltetője a korlátos erőforrásnak számító földi frekvenciavagyonhoz jut hozzá egészen rendkívüli módon kedvezményes áron. Itt kell megjegyeznünk, hogy a műsorszórási célú, megpályáztatandó frekvenciakészletnél lényegesen kisebb frekvenciablokkokért a mobiltelefon-szolgáltatók 15 éves időtartamra 16,5–19 milliárd forintot fizettek.
Rossz úton jár tehát az előterjesztő, amikor − miközben a hatályos Rttv. hibájául rója fel, hogy a tartalomszabályzáson túllépve a műsorterjesztés hírközlési tevékenységébe is beleavatkozik – az általa kívánatosnak tartott „erős” platformüzemeltetőt – figyelmen kívül hagyva annak kettős szerepét – teljes egészében a hírközlési szabályok hatálya alá kívánja vonni, s ezzel a tartalomszolgáltatói és a hírközlési szolgáltatói tevékenység szabályozása közötti határvonalat önkényesen a hírközlési területtől idegen médiatartományban húzza meg, ezzel ugyanis éppen az EU elvárásaival kerül szembe, amelyek az infrastruktúra és a tartalomszabályzás elválasztásán túl ez az utóbbinak a kormánytól és szolgáltatóktól egyaránt független szabályozóhatósághoz rendelését is célul tűzik ki Éppen a világban végbemenő vertikális integrációs folyamatokkal kapcsolatos tisztán látása érdekében szükséges a szabályozások hatályának és a szolgáltatási területeknek a pontos meghatározása; nem az a megoldás, hogy az éppen aktuális vélt vagy valós erőviszonyoktól függően hol a médiaszabályozás, hol a hírközlési szabályozás próbál meg a másik fölébe kerekedni (összemosva ezzel a gazdasági funkciókat és a szabályozási területeket), hanem el kell választani egymástól a műsorterjesztést mint hírközlési szolgáltatást és a leginkább műsorforgalmazásnak nevezhető funkciót, amelynek a lényegét az előterjesztés abban ragadja meg, hogy a szolgáltató műsorterjesztés és egyéb szolgáltatások „feltételeit az előfizetőnek, vagy felhasználónak, vagy más szolgáltatóknak meghatározza, illetve az előfizetővel vagy szolgáltatóval szerződést köt”[5. § 5. pont], s előbbit a hírközlési, utóbbit a tartalomszabályozás hatálya alá vonni. (Az Országos Rádió és Televízió Testület által készíttetett és az Országgyűléshez benyújtott törvényjavaslat részletesen kimunkálta a műsorforgalmazó státuszát.)
Bár a tervezet számos ponton céljaként jelöli meg „a nemzeti kultúra műsorterjesztésen keresztüli megőrzését, védelmét és támogatását”[preambulum, 2. § c) pont], a műsorterjesztésnek mint technikai szolgáltatásnak a nemzeti kultúrához körülbelül annyi köze van, mint a televíziós vevőkészülékek forgalmazásához. A nemzeti kultúra ápolását garantáló jogszabályi előírások helyett ugyanakkor a tervezetben mindössze egy majdani külön törvény ígérete szerepel, mint ahogy a számos függő kérdést eldönteni hivatott Nemzeti Audiovizuális Média Stratégiát is csak júniusra ígéri az előterjesztő.
Könnyű belátni ugyanakkor, hogy az előterjesztés által javasolt megoldásnak valóban számottevő kulturális relevanciája van: ha a pályázat nyertesévé nyilvánított platformüzemeltető (mint műsorterjesztő)kötelezettségeit csak egy külön jövőbeli törvénynek kell (vagy kellene) tartalmaznia, a jogokat viszont már most átengedjük, akkor ez − minden hangzatos szólam ellenére − azt jelenti, hogy mindaddig, amíg az a bizonyos külön törvény meg nem születik, valójában nincs a műsorterjesztőkre nézve a nemzeti kultúra ápolása érdekében megállapított kötelezettség.
Ha már az előterjesztő által javasolt törvény önmagát mint egy kormányhatározat mellékleteként elfogadott stratégia megvalósulását tekinti, érdemes lenne fordítani a szabályozás időbeli rendjén, és a törvény végleges változatának elkészítésével megvárni a másik, vagyis a júniusra elkészülő Nemzeti Audiovizuális Média Stratégiát. Ha ez nem így történik, akkor jócskán fennáll a veszélye annak, hogy a javasolt törvény az ezután kialakítandó, ma még ismeretlen szabályokra hivatkozva, a későbbi korrekció lehetősége nélkül, minimum 10-15 évre meghatározza a földfelszíni műsorszórási lehetőségek felhasználását.
És mindeközben fel kell vetni azt a kérdést is, hogy ha az előterjesztő a már említett jogosultságok átengedése fejében a költségvetési terhek átvállalását várja el az általa elképzelt platformüzemeltetőtől, akkor kellő gondossággal mérlegelte-e, hogy egyrészt arányban áll-e az így elérhető megtakarítás az érte feláldozott lehetőségekkel (tehát nem lehet-e ennél kisebb áldozat árán is elérni a kitűzött célt), másrészt pedig hogy egyáltalán ki van-e tűzve már bármilyen cél, vagy a vázolt konstrukció csupán jövőbeli, ma még pontosan meg sem fogalmazott kötelezettségeket kíván a holnap átadott jogosultságokkal előzetesen ellentételezni. Túlzott optimizmusra mindenesetre nem ad okot az előterjesztés (különös tekintettel arra, hogy a műsorterjesztők csak a majdani „külön törvényben meghatározottak szerint kötelesek a nemzeti kultúra műsorterjesztésen keresztüli megőrzésére, védelmére és támogatására”); hiszen nincs az a piaci szereplő, aki − bármilyen költségvetési megfontolásnak engedve − egy már elnyert jogosultság birtokában utólag kész lenne magára vállalni egy elkapkodott szabályozás felesleges terheit.
II. További kodifikációs hibák és tévedések
A tervezet ugyanakkor kodifikációs szempontból is több súlyos hibát tartalmaz, melyek közül a példa kedvéért az alábbiakban csak kettőt említünk meg:
- 1. a tervezet több rendelkezésében használja a Testület fogalmát anélkül, hogy valahol is rögzítené, hogy e rövidítés milyen testületet is rejt magában. Ez annyiban zavaró, hogy az előterjesztés egy korábbi változata még a normaszövegben is, illetőleg a vezetői összefoglaló szól(t) az ún. Digitális Átállási Testületről és annak rövidítéseként használta a Testület fogalmát, továbbá szólt az ORTT-ről is, melyet szintén rövidítve Testületként nevesített. A legutolsó normatervezet rendelkezései alapján csak valószínűsíteni lehet, hogy a tervezet által használt Testület kifejezés az ORTT-t jelenti, és csak remélhető, hogy egy kodifikáció mulasztás történt, és nem pedig egy tudatos bizonytalanság fenntartása annak érdekében, hogy egy későbbi kodifikáció eredményeképp egy másik törvény a Testület fogalma alatt ne az ORTT-t jelentse.
- 2. A tervezet sajátosan kezeli a műsorszórás fogalmát is, hiszen gyakorlatilag alapvetően átírja azt, és műsorelosztásként kezeli, miközben a műsorelosztásra vonatkozó rendelkezéseket az Rttv-ből hatályon kívül helyezi.
S végezetül nem hagyható említés nélkül az sem, hogy a tervezet indoklása a szabályozási megoldás (erős modell) alátámasztására néhány európai példát hoz fel, ám a tervezet megalkotói e nemzetközi példák említésekor komoly csúsztatást követnek el. A jelenleg hatályos szabályozás szerint Finnországban és Svédországban a digitális televíziós műsorok szolgáltatási engedélyeit egyértelműen a kormányok illetve az arra feljogosított hatóságok adják ki, a multiplex szolgáltatók technikai üzemeltetést végeznek. Svédországban tervezik azt, hogy a jövőben a fizetős platformon lehetővé teszik a multiplex üzemeltetőnek (Boxer), hogy a programválasztéka összeállításakor válogasson a kormány által kiadott digitális engedélyesek köréből. Ausztriában a már elindított első multiplexen sugárzott műsorokat szintén a kormány által felhatalmazott hatóság jelölte ki a multiplex szolgáltató (ORF) számára. A további multiplexek pályáztatásánál itt is lehetővé teszik, hogy a multiplex üzemeltetésre pályázók a pályázatukban a programok választékra is javaslatokat tegyenek, de ez a pályázat elbírálásakor bírálati szempont lesz.
A szintén sikeresnek minősített holland példával kapcsolatban is csak arról hallgatnak az előterjesztők, hogy Hollandiában a digitális földfelszíni platform piaca szinte kizárólag a vidéki nyaralók néhány százezerre tehető másodkészülékeire terjed ki a 98%-os kábeles ellátottság miatt.
Mindebből egyértelműen következik, hogy a külföldi példákra hivatkozás is, és a holland példa követendőként bemutatása is hibás. (Megjegyezzük, hogy a brit példa is legalább annyiban különbözik az előterjesztésben javasolt hazai modelltől, hogy Nagy-Britanniában külön-külön üzemeltetője van az ingyenes és a fizetős digitális földfelszíni platformnak.)
