A tagállam nem alkalmazhat büntetőjogi szankciókat olyan adminisztratív formai követelmény megsértése miatt, amelynek betartását a közösségi jogot sértő módon ő maga utasítja el vagy teszi lehetetlenné.
Az olasz szabályozás szerint a szerencsejátékok szervezésében való részvételhez – ide értve a fogadások gyűjtését is – koncesszió és rendőrségi engedély előzetes megszerzése szükséges. E rendelkezések bármilyen megsértése büntetőjogi szankciók alkalmazását vonja maga után, amelyek háromévi szabadságvesztésig terjedhetnek.
1999‑ben az illetékes olasz hatóságok ajánlattételi eljárást követően 1 000 koncessziót ítéltek oda sportversenyekre vonatkozó fogadások lebonyolítására, és 671 új koncessziót a lóversenyekre vonatkozó fogadások elfogadására (329 meglévő koncessziót pedig automatikusan megújítottak). E koncessziókat hat éves időtartamra adták meg azzal a lehetőséggel, hogy azok lejáratukkor további hat éves időtartamra megújíthatóak. Az ajánlattételi eljárásból többek között ki voltak zárva a szabályozott piacokon jegyzett részvényekkel rendelkező társaság formájában működő piaci szereplők.
Ezek között volt a Stanley International Betting Ltd, angol jog szerinti társaság, amely a liverpooli városi önkormányzat engedélye alapján szabályszerűen folytathat bukmékeri tevékenységet, és a Stanley Leisure plc csoport tagja, amely a londoni Tőzsdén jegyzett, angol jog szerinti társaság, és a perbeli időpontban a negyedik legnagyobb bukméker és a legnagyobb játékterem-üzemeltető az Egyesült Királyságban. A Stanley olaszországi tevékenységét „adatátviteli központok” („AÁK”) útján végzi, amelyeket a Stanley‑vel szerződéses kapcsolatban álló független piaci szereplők üzemeltetnek, akik a Stanley Egyesült Királyságban található szerveréhez hozzáférést biztosító távközlési kapcsolatot bocsátanak a fogadók rendelkezésére.
M. Placanica, Ch. Palazzese és A. Sorricchio mindhárman a Stanley‑vel szerződéses kapcsolatban álló AÁK-üzemeltetők. 2004‑ben a Tribunale di Larino és a Tribunale di Teramo előtt büntetőeljárás indult ellenük annak vádjával, hogy a szükséges rendőrségi engedély nélkül folytattak fogadások gyűjtésére irányuló szervezett tevékenységet. E bíróságok arra a kérdésre kérnek választ az Európai Közösségek Bíróságától, hogy a szerencsejátékokra vonatkozó olasz szabályozás összeegyeztethető‑e a szolgáltatásnyújtás és a letelepedés szabadságának közösségi jogi alapelveivel.
A Bíróság mindenekelőtt arra emlékeztet, hogy az a szabályozás, amely – büntetőjogi szankciók terhe mellett – megtiltja a koncesszió vagy az állami rendőrség által kiállított engedély nélküli működést a szerencsejáték-ágazatban, a szolgáltatásnyújtás és a letelepedés szabadságára vonatkozó korlátozást jelent. A Bíróság emlékeztet azonban arra is, hogy az erkölcsi, vallási vagy kulturális rend sajátosságai, valamint a szerencsejátékoknak és fogadásoknak a társadalomra és az egyénre nézve erkölcsi és anyagi szempontból egyaránt káros következményei alkalmasak lehetnek az ilyen korlátozások igazolására. Ez utóbbiaknak azonban meg kell felelniük az arányosság követelményének. A Bíróság ezt követően az olasz jog által megállapított feltételeket vizsgálja.
A koncesszió
Olaszország terjeszkedési politikát folytat a szerencsejáték-ágazatban annak érdekében, hogy az illegális titkos szerencsejátékokat és fogadásokat űzőket az engedélyezett és szabályozott tevékenységek felé terelje. A Bíróság elismeri, hogy e cél elérése érdekében az engedéllyel rendelkező piaci szereplőknek a tiltott tevékenységgel szemben megbízható, ugyanakkor vonzó alternatívát kell adniuk, amely magában foglalja a szerencsejátékok széles skálájára vonatkozó kínálatot, a meghatározott terjedelmű reklámot, valamint az új terjesztési technikákat.
Az olasz kormány a koncesszió feltételének igazolása érdekében az e tevékenységek bűncselekmények elkövetéséhez való felhasználásának megelőzésére irányuló célkitűzésre hivatkozik. A Bíróság elismeri, hogy a koncessziók rendszere hatékony eszköz lehet az ebben az ágazatban működő piaci szereplők ellenőrzésére.
Ellenben a Bíróság nem rendelkezik elegendő ténybeli adattal ahhoz, hogy vizsgálja a koncessziók összesített száma korlátozásának a közösségi joggal való összeegyeztethetőségét. Az a körülmény, hogy a koncessziók számát egy speciális becslés alapján „elegendőnek” ítélték az állam egész területére vonatkozóan, önmagában nem alkalmas a letelepedés szabadságának, illetve a szolgáltatásnyújtás szabadságának e korlátozásból adódó akadályozása igazolására. Ezzel kapcsolatban a Bíróság kimondja, hogy a kérdéseket előterjesztő bíróságok feladata annak vizsgálata, hogy a szerencsejáték-ágazatban működő piaci szereplők számának csökkentésével a nemzeti szabályozás valóban eleget tesz‑e a hivatkozott célkitűzésnek, azaz annak, hogy megelőzze e tevékenységek bűncselekmények vagy visszaélések elkövetéséhez való felhasználását.
A Bíróság kimondja továbbá, hogy a szabályozott piacokon jegyzett tőketársaságok teljes kizárása a koncesszió odaítélésére irányuló ajánlattételi eljárásból meghaladja az azon célkitűzés megvalósításához szükséges mértéket, hogy megakadályozható legyen a szerencsejáték-ágazatban működő piaci szereplők bűncselekményekben vagy visszaélésekben történő részvétele. A piaci szereplők számláinak és tevékenységének ellenőrzése ugyanis a letelepedés szabadságát és a szolgáltatásnyújtás szabadságát kevésbé korlátozó eszközök által is történhet (például a képviselőikre és fő részvényeseikre vonatkozó információk gyűjtése által). A Bíróság hozzáteszi, hogy egyes piaci szereplők jogellenes kizárása az ajánlattételi eljárásokból a közösségi jog közvetlen hatályára alapított jogok védelmét biztosító eljárási szabályok kialakítására kötelezi az egyes tagállamokat (például a régi koncessziók visszavonása és újraelosztása). Amíg erre nem kerül sor, e piaci szereplőkkel szemben semmiképpen sem lehet a koncesszió hiánya miatt szankciókat alkalmazni.
A rendőrségi engedély
Rendőrségi engedélyt csak az kap, aki koncesszióval rendelkezik. Ezért a rendőrségi engedély megadására irányuló eljárás a koncesszió odaítélésével kapcsolatos hibákban szenved. Így a rendőrségi engedély hiánya semmi esetre sem róható fel azoknak személyeknek, akik nem tudtak ilyen engedélyt szerezni, mivel a közösségi jogot sértő módon el voltak zárva a koncesszió odaítélésétől.
A büntetőjogi szankciók
A büntetőjogi szabályozás főszabály szerint olyan terület, amely a tagállamok hatáskörébe tartozik, a közösségi jog azonban a tagállamok ebbéli hatáskörét bizonyos mértékben korlátozza: az ilyen jogalkotás nem korlátozhatja a közösségi jog által biztosított alapvető szabadságokat. A Bíróság azt is megerősíti, hogy a tagállami igazságszolgáltatás nem alkalmazhat büntetőjogi szankciót adminisztratív formai követelmény be nem tartása miatt, ha annak betartását a közösségi jogot sértő módon az érintett tagállam utasította el, vagy tette lehetetlenné. A fogadások gyűjtésére irányuló szervezett tevékenység koncesszió vagy rendőrségi engedély hiányában történő folytatása miatt az Olasz Köztársaság tehát nem alkalmazhat büntetőjogi szankciókat az olyan személyekkel szemben, mint az alapeljárások vádlottjai.
