Meggyőző erejű állásfoglalások és állampolgári bizalom – ez az ombudsmani intézmény eredményességénak fokmérője. De honnan is ered ez az intézmény? Ki lehet és mi a feladata az alapvető jogok biztosának? Ki és hogyan kezdeményezhet eljárást alapvető jogai sérelme esetén?
Az országgyűlés Kozma Ákost választotta meg alapvető jogok biztosává, aki szeptember 26-dikától, Székely László kinevezésének lejártával fogja betölteni az ombudsmani tisztséget.
Az ombudsman intézményének eredete a 18. századra nyúlik vissza, amikor XII. Károly svéd király az orosz sereg elől Törökországba menekült. Távollétének idejére olyan hivatal felállítását rendelte el, melynek feladata a törvények és a rendeletek betartatása, valamint a közhivatalnokok jogszerű működésének az ellenőrzése volt.
Az ombudsman intézménye kezdetben a végrehajtó hatalom részeként funkcionált, majd fokozatosan vált a jogállamiság és az emberi jogok védelmének, a végrehajtó hatalomtól független bástyájává. A XX. század második felében az egyre terebélyesedő közigazgatással szemben a polgárok növekvő kiszolgáltatottságát ellensúlyozandó, jogaikat védő újabb biztosítékká vált – a közigazgatási bíráskodás mellett – és több új vagy fejlődő demokrácia honosította meg. Később az ENSZ és az Európa Tanács is, mint a nemzeti emberijog-védelmi rendszer kulcsfontosságú kiegészítő elemét, ösztönözte a létrehozását.
Magyarországon az országgyűlési biztos intézményének bevezetését a Nemzeti Kerekasztal megbeszélésen született politikai döntés alapozta meg. Az Alkotmány két országgyűlési biztost nevesített: az állampolgári jogok, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosát, továbbá az Országgyűlés alkotmányos felhatalmazással rendelkezett arra, hogy az egyes alkotmányos jogok védelmére külön biztosokat válasszon. A biztosok – az általános, a kisebbségi, az adatvédelmi, a jövő nemzedékeké – működésének közös szabályait az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvényben rögzítették. A jövő nemzedékek biztosának tisztsége 2007. december 1-jével született meg, előtte a „negyedik biztos” az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese volt. A biztosokat 1995-ben választotta meg a parlament, az országgyűlési biztosi hivatal ekkor kezdte meg a működését.
Az Alaptörvény az ombudsmani funkciót korszerű elnevezéssel alapvető jogok biztosaként határozta meg, valamint átalakította az intézmény szerkezetét is: az általános hatáskörű és három önálló szakosított biztosból álló struktúra helyett egy alapvető jogok biztosa lett, akinek a helyettesei a jövő nemzedékek érdekeinek és a nemzetiségek jogainak védelmét látják el. Megszűnt az adatvédelmi biztos tevékenysége, jelenleg az információs jogok érvényesülését a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság ellenőrzi.
Az alapvető jogok biztosa alapjogvédelmi tevékenységet lát el, az alapvető jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat vizsgálja vagy vizsgáltatja ki, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményez. Az alapvető jogok biztosára és helyetteseire vonatkozó részletes szabályokat – az Alaptörvény feladat- és hatáskörre vonatkozó cikkei mellett – az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbtv.) tartalmazza.
A köztársasági elnök tesz javaslatot a miniszteri jogállású biztos személyére, akit az Országgyűlés, a képviselők kétharmadának szavazatával hat évre választ meg, mely tisztségre egyszer újraválasztható. A jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó és a nemzetiségek jogainak védelmére rendelt helyetteseket az alapvető jogok biztosának javaslatára szintén az Országgyűlés választja meg. A biztos és helyettesei tekintetében a választhatóság feltétele – azzal, hogy a két speciális szakterületre kinevezett helyettesnek az adott területen is megfelelő jártassággal kell rendelkeznie – a kiemelkedő tudású elméleti vagy legalább 10 éves szakmai gyakorlat, a jogász végzettség, a 35. életév betöltése, és az alapvető jogokat érintő eljárások lefolytatásában, felügyeletében vagy a tudományos elméletben jelentős tapasztalatoknak a megléte. A biztos és helyettesei eljárásuk során függetlenek, csak a törvényeknek vannak alárendelve és tevékenységükkel összefüggésben nem utasíthatók. Függetlenségüket hivatott biztosítani az országgyűlési képviselőkkel azonos terjedelmű mentelmi jog. Az alapvető jogok biztosának a feladatával kapcsolatos ügyviteli és előkészítői teendőit az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala látja el.
Az ombudsman eljárását, amely ingyenes, bárki kezdeményezheti az Ajbtv. 18. § (1) bekezdése szerinti hatóságok tevékenysége vagy mulasztása ellen, ha az a beadványt tevő alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár. Nem képezheti ugyanakkor vizsgálatának tárgyát az Országgyűlés, a köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság, az Állami Számvevőszék, a bíróság, valamint – az ügyészség nyomozást végző szerve kivételével – az ügyészség tevékenysége. Az eljárás feltétele, hogy a kezdeményező a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőségeket – a közigazgatási per kivételével – kimerítse, vagy jogorvoslati lehetőség ne legyen számára biztosítva. Ugyanakkor az alapvető jogok biztosának lehetősége van hivatalból is vizsgálódni, amennyiben az a természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányul. Ellenőrzése az 1989. október 23-át követően indult eljárásokra terjedhet ki, azonban nem járhat el olyan ügyben, amelyben a határozat ellen közigazgatási per indult, vagy jogerős bírósági határozat született.
Vizsgálata során helyszíni ellenőrzést folytathat, adatokat és felvilágosítást kérhet, a keletkezett iratokról másolatot készíthet, közmeghallgatást tarthat, a vizsgált ügy intézőjét vagy az eljárást folytató szerv bármely munkatársát meghallgathatja, valamint az érintett szerv, annak felügyeleti szerve vagy más illetékes szerv vezetőjét vizsgálat lefolytatására kérheti fel. A minősített adat megismerése – főszabály szerint – nem korlátozza a vizsgálatának lefolytatását, ilyen esetekben különös szabályok szerint jár el. A beadványt benyújtó személy kilétét csak akkor fedheti fel, ha ennek hiányában a vizsgálat nem lenne lefolytatható. A lefolytatott vizsgálatról – nyilvános – jelentést készít, amely tartalmazza a feltárt tényeket, az ezeken alapuló megállapításokat, következtetéseket, továbbá értesíti a beadványtevőt a vizsgálat eredményéről, illetve az esetleges intézkedésről. A beadványt elutasító döntésével, valamint a jelentésével szemben jogorvoslatnak nincs helye.
A feltárt visszásságok orvoslására – a vizsgált hatóság egyidejű tájékoztatása mellett – ajánlást tehet a vizsgált hatóság felügyeleti szervének, annak hiányában a vizsgált szervnek, aki az ajánlás tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről köteles értesíteni az alapvető jogok biztosát. Amennyiben az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásságot a vizsgált hatóság saját hatáskörében meg tudja szüntetni, az ombudsman kezdeményezheti a vizsgált hatóságnál a visszásság orvoslását. Az ajánláshoz hasonlóan ez esetben is van tájékoztatási kötelezettsége a vizsgált hatóságnak – az érdemi állásfoglalásról és a megtett intézkedésekről – a biztos irányába. Alapvető joggal összefüggő visszásságot valamint, visszásság hiányában jogszabálysértésre utaló körülményt észlel, a legfőbb ügyész útján, előbbi esetben kezdeményezheti az ügyészi fellépést, míg utóbbi esetben megküldheti a beadványt az ügyésznek.
Amennyiben tömeges mértékű és súlyos jogsértésre lehet következtetni, olyan szervezetekkel kapcsolatban is ún. kivételes vizsgálatot indíthat, amelyek egyébként nem tartoznak a törvény hatóságfogalma alá. Ebben az esetben a jogosítványai szűkebbek, kizárólag arra terjednek ki, hogy írásbeli magyarázatot, nyilatkozatot, felvilágosítást vagy véleményt kérjen.
Az alapjogi biztos alkotmányvédelmi szerepkörrel is rendelkezik, azaz kezdeményezheti a jogszabályok Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatát, az Alaptörvény értelmezését, valamint az Alaptörvény és az Alaptörvény módosítása megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények megtartásának vizsgálatát.
A hazai szabályozás is követi az ombudsmannal kapcsolatban leggyakrabban emlegetett tulajdonságpár, az erős vizsgálati jogkörök – gyenge intézkedési lehetőségek kettősének szimbiózisát. Kötelező erő nélküli ajánlásai ellenére, munkája eredményességének fokmérői az állásfoglalásainak meggyőző ereje és az állampolgároknak a biztos intézményébe vetett bizalma lehet, melyek megvalósulását a nyilvánosság segíti. A nyilvánosság egyrészt azt jelenti, hogy éves jelentéstételi kötelezettségének eleget téve beszámol az Országgyűlésnek az általa feltárt és az ajánlása után is orvoslás nélkül maradt problémákról. Másrészt él a legszélesebb értelemben vett társadalmi nyilvánosság és a sajtó nyilvánosság által biztosított lehetőségekkel, megerősítve Majtényi László azon gondolatait, hogy „amennyiben nem kizárólag a látszat valóságának része, az intézmény működtetése hozzájárulhat az adott társadalom humanizálásához”.
