Európa példa nélküli menekülthullámmal számolhat. De kiket is tekint a jog menekülteknek? És közülük kik és milyen mértékű védelemre számíthatnak? A menekültek helyzetét kiterjedt, többnyire egységes joganyag szabályozza, de a védelem köre így is országonként eltérő.
Az országok többsége részese a Genfi Konvenciónak
Nemzetközi szinten az 1951. évi Genfi Egyezmény és a hozzá tartozó Jegyzőkönyv (1967) a legfontosabb jogforrás. Ez a nemzetközi jogi dokumentum a menekültek státuszának meghatározásával kapcsolatos eljárásról és az azzal kapcsolatos követelményekről szól. Az Egyezményt az ENSZ keretében fogadták el és már az elfogadásakor több, mint 110 ország csatlakozott hozzá (jelenleg 140 felett van a csatlakozók száma). Ezt a nemzetközi szabályrendszert egészíti ki az adott állam belső joga. Az Európai Unióban irányelvek és rendeletek, az USA-ban pedig az Immigration and Nationality Act (INA) szabályozza a kérdést. Európában a Qualification Directive (2004/83/EC Directive) határozza meg a minimumstandardokat a tagországok számára a harmadik országból származó, illetve hontalan személyek menekültként való elismerésével összefüggésben. A Temporary Protection Directive (2001/55/EC Directive) azon személyeket helyezi védelemben, akiknek tömegesen el kellett hagyniuk a származási helyüket, és akik ideiglenes védelemre jogosultak. Az irányelv védendő csoportokat is meghatároz: gyermekek, fogyatékosok, idősek, súlyos betegek, terhes nők, valamint az erőszak áldozatai. A Reception Directive (2013/33/EU Directive) a menedékkérők fogadásával kapcsolatos minimum követelményeket határozza meg a tagállamok számára. Végezetül a Dublin Regulation célja annak meghatározása, hogy mely tagállam felelős a menekültstátusz kérelem elbírálásáért.
Nem a bevándorlókat, csupán a menekülteket védi a jog
Az 1951. évi Egyezmény értelmében menekült (refugee) az, aki faji, vallási okok, nemzeti hovatartozása, illetve meghatározott társadalmi csoporthoz tartozása, avagy politikai meggyőződése miatt üldöztetéstől való megalapozott félelme következtében az állampolgársága szerinti országon kívül tartózkodik, és nem tudja vagy az üldöztetéstől való félelem miatt nem akarja annak az országnak a védelmét igénybe venni, vagy aki állampolgársággal nem rendelkezve és szokásos tartózkodási helyén kívül tartózkodva ilyen események következtében nem tud vagy az üldöztetéstől való félelem miatt nem kíván oda visszatérni.
Az ilyen személy (menekült) attól a pillanattól menekültnek minősül, amikor ezen feltételek bekövetkeznek, a hatósági döntés csupán elismeri ennek a mivoltát. A nemzetközi jogi védelem valamennyi menekültet megilleti, elvben nem vonatkozik rájuk kvóta. Ezen túlmenően az üldözött személyeket tilos visszaküldeni olyan országba, ahol az üldözést kiváltó körülmények fennállnak (non-refoulement).
Ezzel szemben a migránsok „nem az üldöztetés vagy a halál közvetlen veszélye miatt indulnak útnak, hanem főleg azért, hogy életük jobbá tétele érdekében munkát találjanak és tanuljanak, vagy család-újraegyesítés miatt, esetleg más okból. A migránsok bármikor biztonságban hazatérhetnek, nem úgy, mint a menekültek, akik akadályokba ütköznének. Amennyiben a migránsok azt választják, hogy hazatérnek, akkor tovább élvezik kormányuk védelmét.”(UNHCR)
Érdemi jogai a menekülteknek vannak, a menekültté válás feltételeit azonban a jog konkrétan meghatározza. A menekült jogi definíciójában vannak olyan elemek, melyeknek értelmezésére érdemes röviden kitérni.
Képlékeny fogalom az üldözéstől való megalapozott félelem
Az üldözéstől való megalapozott félelem szerves része a menekült definíciónak, így érdemes a fogalmat a gyakorlat tükrében elemzés alá venni. A gyakorlat vizsgálatánál azért érdemes az amerikai bevándorlási gyakorlatot alapul venni, mivel egy nyelvű és egységes régióról van szó hasonló bevándorlási jellemzőkkel. Az üldözés mind az európai, mind pedig az amerikai gyakorlat szerint súlyos, extrém jogsértő magatartás, amely lehet emberi jogi jogsértés is vagy pedig kiemelkedően súlyos diszkrimináció, melyek más körülménnyel (pl. bűnelkövetés) nem indokoltak (pl: büntetőjog). Ezt az egyes államok meglehetően szűkítően értelmezik abból a célból, hogy csupán a legrászorultabbak részesüljenek a védelemben, de ők tényleg. Ahogyan erre a Hernandez-Ortiz v. INS (USA) ügyben a bíróság rámutatott, az üldözés több, mint egy „szimpla” zaklatás, hiszen az egy extrém emberi magatartás. Azt is hozzátette a bíróság, hogy nem minden magatartás üldözés, amit a nyugati társadalmak felháborítónak tartanak, hiszen az egyes társadalmaknak eltérő az ingerküszöbe. A Matter of Chang ügyben pedig azt mondta ki a hatóság, hogy a hatályos jogszabályok általi elnyomás és a gyermekvállalási tilalom jogilag nem üldözés. Az antikommunista érzelmű kérelmező, aki Kínából elmenekült, így nem lett jogosult menekült státuszra. Az üldözés ugyanis szükségképpen meghatározott csoport és nem az egész lakosság ellen irányul. A jogértelmezési logika mögött az húzódik meg, hogy ellenkező jogértelmezéssel egész régiók válnának ugyanis menekültté. Azt is kimondta a hatóság, hogy nem szükséges minden országban ugyanolyan alkotmányos szabadság. Az INS v. Elias Zacarias ügyben az USA Legfelsőbb Bírósága azt fektette le, hogy a guatemalai kérelmező, aki az USA-ból történő deportálása során nyújtott be menekültstátusz iránti kérelmet, nem jogosult védett státuszra pusztán azért, mert a gerillák hazatértekor arra kényszerítenék, hogy csatlakozzon hozzájuk és harcoljon velük. A katonai szolgálatra kényszerítés nem feltétlenül jár ugyanis együtt üldözéssel, s ezt a Kérelmező bizonyítani sem tudta. Végezetül a Matter of YL (USA) ügyben a hatóság kimondta, hogy az amerikai hatóságoknak jelentő, beépített kábítószer kereskedő nem jogosult védelemre azon az alapon, hogy hazatértekor a maffia Jamaikában üldözni fogja. Az üldözés ugyanis nem az állam részéről fog bekövetkezni, nem bizonyította, hogy az állam nem fogja megvédeni. Végezetül arra is utalt a hatóság, hogy az üldözése az állásával, semmint védett tulajdonságával áll összefüggésben (occupational hazard!).
További kérdésként vetődik fel, hogy üldözésnek tekintjük-e bizonyos körülmények között a büntetőjogi szankciót. A büntetőjogi szankció abban az esetben tartozik ebbe a körbe, amennyiben a szankciós jellegen túl üldözési célt is szolgál. Ide tartoznak például a politikai bűncselekmények. A katonai szolgálat megtagadás esetén hasonló a helyzet, önmagában nem alapoz meg menekülti státuszt, speciális körülmények azonban ezen változtathatnak. A múltbeli üldözés viszont megalapozhatja, ha alappal feltehető annak jövőbeni megismétlődése.
A megalapozott félelem, mint feltétel egyrészt egy szubjektív elemet visz bele a fogalom meghatározásba, hiszen a félelemérzet alapvetően szubjektív jellegű. Ennek ellensúlyozására írja elő a nemzetközi jog a megalapozottság feltételét. A megalapozott félelemhez bizonyítani szükséges meghatározott meggyőződés vagy jellemző fennállását, azt, hogy az üldöző ezzel tisztában van, képes ennek büntetésére, valamint, hogy kívánja is az illető üldözését (INS v. Cardoza-Fonseca, USA).
A fentiek alapján látható, hogy a menekülti definícióba az éhínség, természeti katasztrófák, gazdasági válságok, fegyveres összetűzések áldozatai nem tartoznak bele. Az üldözéstől való megalapozott félelem feltárása a menedékkérő alapos kikérdezését teszi szükségessé. A menedékkérőnek az állításait lehetőség szerint bizonyítania is szükséges (okirat, tanúk stb.). Az elbíráló hatóság részéről pedig elengedhetetlenül szükséges a származási ország körülményeinek (politikai rendszer, konfliktusok stb.) az alapos ismerete.
Az üldözés oka nem mindegy (faji, vallási okok, nemzeti hovatartozás, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozás, politikai meggyőződés)
A jogosító körülmények értelmezése általánosságban nem vet fel jogértelmezési problémákat, hiszen az olyan kategóriák, mint például a vallási, faji alapú üldözés könnyen beazonosíthatóak. A Kotasz v. INS (USA) ügyben például a menekültstátuszt megalapozottnak találták azon macedóniai származású személlyel összefüggésben, aki Bulgáriában élt és bizonyította, hogy a macedón közösséget üldözik a bolgárok, illetve ő ebben a közösségben vezető szerepet tölt be (nemzeti hovatartozás). Egy másik ügyben védelemre jogosultnak lettek elismerve az USA-ban azon kínai keresztények, akiket a kulturális forradalom idején Kínában üldöztek (vallás). A meghatározott társadalmi csoporthoz való tartozás definiálása azonban nem egyszerű. Az ítélkezési gyakorlat alapján számos körülmény tartozhat ide. A meghatározott társadalmi csoportot olyan jellemzők kötik össze, melyektől nem tudnak megszabadulni, vagy nem várható el tőlük, hogy attól megszabaduljanak, mivel az a személyiségük, illetve önazonosságuk része. A Sanchez ügyben erre a kategóriára hivatkozott a kérelmező, amikor úgy írta körül a csoportját, mint a fiatal, városi, munkaképes korú, katonai szolgálatra alkalmas személyek, akik nem kívánnak a hadseregben szolgálni. A hatóság ugyanakkor akként foglalt állást, hogy ezen személyek pusztán demográfiai kategóriát képeznek, így nem jogosultak a védelemre. A Pitsherskaia v. INS ügyben ugyanakkor az orosz leszbikus nő, aki F1-es vízummal tanult az USA-ban és akit szexuális orientációja miatt gyógyszeres kezelésben részesítettek és kezelésnek vetették alá, jogosultnak találtatott a védelemre. Hasonlóképpen védelemre szorultak más ügyben a homoszexuális mexikói férfiak, akik nőies külsővel rendelkeztek és a rendőrség rendszeresen zaklatta őket. Fatin v. INS ügyben egy olyan felső középosztálybeli iráni nő nyújtott be menekültstátusz iránti kérelmet, aki hisz a nyugati értékekben, jól képzett és művelt és aki nem kíván hazatérve a megváltozott szokásokhoz alkalmazkodni. A bíróság azonban akként foglalt állást, hogy nem jogosult a védelemre, mivel túl széles kategóriában helyezte el magát és nem bizonyította, hogy a vallásos Iránba való visszatérése alapvetően és elviselhetetlenül ellenkezik elveivel, illetve hogy szükségszerűen szembekerül majd a hatalommal. A jogszabályokkal való egyet nem értés, illetve a fennálló rendszerhez való kritikai viszony önmagában ugyanis nem alapozza meg a védelmet.
Az állampolgársága szerinti országon kívül tartózkodó személyeket védi a jog
A nemzetközi jogi védelem mindaddig nem érvényesül, ameddig az érintett személy az állampolgársága szerinti országban tartózkodik. Ezen szabály alól az Egyesült Államok jelent kivételt, mivel az USA a konzulátusain keresztül az állampolgárság szerinti országban is hozzáférhetővé teszi a menekültstátuszt (oversee refugee program). Amennyiben valamely személy állampolgársága nem állapítható meg, abban az esetben a hontalan személyekre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. Az üldöztetéstől való félelem vonatkozásában általában elegendő, ha az az ország egy részére terjed ki, de ez alól is vannak kivételek (USA). Kettős állampolgároknál viszont valamennyi országot figyelembe kell venni a feltételek megvalósulásának az elemzésénél.
Bonyolult és hosszadalmas az EU menekültügyi eljárása
Az Unióban az ún. Dublini eljárás határozza meg azt, hogy az Európai Unió mely tagállama köteles a harmadik országbeli, illetve hontalan személyektől származó menekültstátusz iránti kérelem tárgyában dönteni. A rendelet valamennyi tagállamra, illetve Svájcra, Norvégiára, Lichtensteinre és Izlandra terjed ki.
A szabályozás célja az, hogy a kérelem egyetlen államban legyen kivizsgálva, ott lehetőleg gyorsan és hatékonyan. Az eljárás nem egyszerű. Elsőként is azt vizsgálja meg a hatóság, hogy mely országban lépett be a kérelmező a dublini területre, hiszen az az ország felelős elsődlegesen az elbírálásért. Ezt a kérelmező ujjlenyomata, kikérdezése, útlevele alapján határozzák meg. Amennyiben a kérelmezőnek családtagjai vannak, akiknek menekültként lettek elismerve vagy ilyen kérelmet már be is nyújtottak, abban az esetben családegyesítési alapon más országhoz kerülhet a kérelem kivizsgálása. Az előzetes vizsgálat keretében azt is megnézik, hogy nem állampolgára-e már a kérelmező valamely tagállamnak, nem kapott-e már valamely tagállamtól menekültstátuszt, tartózkodott, illetve átutazott-e biztonságos harmadik országon, vannak e biztonságos harmadik országban rokonai stb. Amennyiben ezekre a kérdésekre a válasz pozitív, a kérelem érdemi vizsgálata nem történik meg, mivel akkor az Európai Unióban való menekültstátusza nem megalapozott. Az előzetes vizsgálatot követi az érdemi vizsgálat, melynek fő eleme a kérelmező kikérdezése. Az eljárás során a kérelmező használhatja az anyanyelvét, kérhet tolmácsot, a döntés írásos példányát, a döntés elmagyarázását anyanyelvén, valamint ingyenes jogi segítséget. Ezen túlmenően az ENSZ menekültügyi szervéhez is fordulhat (UNHCR).
A Dublini mechanizmus problémái
Az Európai Unió szabályrendszerének egyik problémája az, hogy a rendszerben sokszor nehéz a felelős államot megállapítani. Az az ország, ahol a menekültek belépnek ugyanis nem feltétlenül regisztrálja a belépőket éppen azért, hogy ezt egy másik állam tegye meg, s ezzel a másik állam kötelezettsége legyen a menekültek befogadása (az eljárás lefolytatása). Az eljárás azonban nem csupán amiatt húzódhat el, hogy nem lehet beazonosítani a felelős tagországot. Az is előfordulhat, hogy a kérelmezőnek családtagjai is vannak, akik más részes államokban hasonló kérelmet nyújtottak be vagy ott már letelepedtek. Ebben az esetben a családegyesítés elve miatt kerülhet sor a kérelem áttételére egy másik országhoz. Problémát jelent az is, hogy az egyes országok bevándorlási politikájában jelentősek a különbségek. Míg az EU átlaga 18% a jóváhagyott menedékkérelmek vonatkozásában (az USA-ban 15%-20%), ez az arány a részes államoknál jelentős eltéréseket mutat. Németország 2014-ben mintegy 100.000 kérelemből 40.000 kérelmet megalapozottnak talált, Magyarország 5.400 kérelemből viszont még 500 kérelmet sem. A keleti régióban egyik ország sem teljesít túlzottan jól. Volt olyan év például, amelyben Szlovénia minden kérelmet elutasított. Mindeközben a kérelmek száma drasztikusan nő.
A kérelmet benyújtók nagy része Szíriából, Pakisztánból, és Afganisztánból érkezik.
Az Eurostat adataiból az is kiderül, hogy a legtöbb kérelmet Németország, Franciaország, Svédország és Olaszország bírálja el (90-60-30.000), Magyarország ennek csupán a töredékét.
Több fórumon vitatják az európai gyakorlat jogszerűségét
Az európai bevándorlási gyakorlatot mind a Luxemburgi EU Bíróságon, mind pedig a Strasbourgi emberi jogi bíróságon több esetben sikerrel támadták. Az M.S.S v. Belgium ügyben a Strasbourgi Bíróság kimondta, hogy egyezménybe ütközött a Belga állam azon lépése, hogy a Dublini rendszer alapján automatikusan Görögországnak adta vissza az ügyben a kérelmezőt anélkül, hogy vizsgálta volna a fogva tartási és életkörülményeket. További egyezményes jogsértés állapított meg az alapján, hogy Belgium hatékony jogorvoslatot sem biztosított. A Luxemburgi Bíróság pedig az NS & ME ügyben mondta ki, hogy tagállamokba történő visszatoloncolás esetén is vizsgálni kell az embertelen és megalázó bánásmód, valamint az Alapjogi Karta rendelkezéseinek az érvényesülését. Az ugyanis tagállamok esetén sem vélelmezhető, hogy az alapelvek maradéktalanul betartásra kerülnek.
Drasztikusan emelkedik a kérelmek száma Magyarországon is
A 2013-as évben 18.900, 2014-ben már 42.777 darab kérelmet nyújtottak be a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalhoz. Az ügyintézési idő elvben 60 nap, ám a kérelmek nagy száma miatt ebben csúszások tapasztalhatóak. Az eljárás ingyenes, szükségesetén a hatóság tolmácsot is biztosít. Amennyiben a kérelmező menekültként, illetve oltalmazottként elismerhető, abban az esetben az érintettek a döntés alapján személyi igazolványt és úti dokumentumokat is kapnak. Ez azonban az esetek elenyésző része. A többségi kategóriába tartozó kedvezőtlen döntés esetén pedig a hatóság a kiutasítás, illetve kitoloncolás tárgyában dönt. A magyar hatóság weboldala szűkszavú (bmbah), sem az érintetteknek, sem pedig az őket képviselőknek nem nyújt átfogó információt. A weboldal a menekült eljárás valamennyi állomásáról tartalmaz tájékoztatást, ezek azonban sokszor egymással össze sem függenek. Sajnálatos módon nem tájékoztatja a menekülteket a jogaikról, s nem derül ki a dublini eljárás lényege sem. Az érintettek számára érdemi segítséget a Magyar Helsinki Bizottság, valamint az ENSZ menekültügyi hivatala (UNHCR) nyújt.
Az USA is menekültáradattal küzd
A világ fejlett demokráciái hasonló problémákkal küzdenek. A jóváhagyott menekült kérelmek száma az USA-ban 2006-tól folyamatosan nő, ám azok száma az 1990-ben jóváhagyott kérelmek számának még így is alig a fele. A 70.000 jóváhagyott kérelem az összes kérelem 15-20%-a.
Az USA 1968-ban csatlakozott a jegyzőkönyvhöz, így 1968-tól az ENSZ valamennyi okmányában foglalt kötelezettség kiterjedt rá. A csatlakozást követően az amerikai bevándorlási jogban nem léptettek életbe semmiféle változást. Tekintettel azonban arra, hogy az egyezmény a feltételek megvalósulása esetén nem ismeri az egyes államok diszkrecionális jogkörének fogalmát, így alappal tehető fel, hogy sem a kormányzat, sem pedig a szenátus nem volt tisztában a ratifikáció következményeivel (Thomas Alexander Aleinkoff, David A. Marlin, Hiroshi Motomura, Immigration and Citizenship, 5th edition). Az amerikai bevándorlási hivatal 1974-től azonban a pereskedések hatására változásokat implementált a szabályozásban. Amit viszont ki kell emelni, hogy az USA menekült fogalma bővebb, mint amit a Genfi Konvenció előír. A bevándorlási jog ugyanis lehetővé teszi, hogy a kérelmező a követségeken a saját országban is menekültstátusz iránti kérelmet nyújthasson be (oversee refugee program). Ezen túlmenően a második világháborút követő válságok során elnöki hatáskörben is több alkalommal sor kerül pótlólagos menekült kvóta felállítására. Elsőként 1948-ban 400.000 menekült befogadása történt meg. Később 1956-ban a magyar emigránsok, a 60-as évek elején a kubai emigránsok, 1975-ben pedig a vietnámi emigránsok számára biztosítottak speciális kvótát. Az un. Lautenberg módosítás eredményeképpen a rendszerváltást követően pedig a Kelet-európai, illetve délkelet ázsiai menekültek számára biztosítottak speciális elbánást. Kelet-Európa vonatkozásában a kedvező elbánást az újjáéledő antiszemitizmussal indokolták.
Amerika is csökkenteni kívánja a sikeres menekült kérelmek számát
Az amerikai kormányzat, a bevándorlási hatóság, valamint a bíróságok kemény kézzel igyekeznek a bevándorlást kordában tartani, és meglehetősen szigorúan értelmezik az egyezmény, valamint a bevándorlási jogszabályok szövegét. A Matter of Pula ügyben a hatóság kimondta, hogy a bevándorlási jogszabályok megkerülése önmagában olyan jogsértés, amely végzetes hatással van a menekültkérelmekre. A 9. számú szövetségi fellebbviteli bíróság pedig a Hernandez-Ortiz v. INS ügyben mondta ki, hogy az üldőzés extrém koncepció, amelybe a szimpla diszkrimináció nem tartozik bele. A Borca v. INS ügyben a 7. számú szövetségi fellebbviteli bíróság tett hasonló tartalmú kijelentést. Kimondta, hogy a gazdasági ellehetetlenítés is csak akkor éri el az üldözés szintjét, amennyiben valamennyi elérhető eszköztől megfosztja az illetőt. A 9., valamint a 3. számú fellebbviteli bíróságok pedig a Singh v. Moshorak, valamint az Etugh v. INS ügyekben azt is lefektették, hogy a kérelmező köteles megvizsgálni az országban való áttelepülés lehetőségét. Amennyiben az üldözés nem az egész országra terjed ki, a kérelem nem megalapozott. Ezen túlmenően a Kongresszus folyamatosan bővíti azon bűncselekmények listáját, melyek kizárják a menekültstátusz jóváhagyását. Az USA azonban más eszközökhöz is nyúlt annak érdekében, hogy a menekültek áradatát csökkentse. 1981-ben a Reagan kormányzat egy programot hozott létre, melynek keretében a haditengerészet az USA felé Haiti felől érkező szállítóeszközöket feltartóztatta és nem engedte, hogy partot érjenek. A haditengerészet fedélzetén lévő bevándorlási tisztségviselő a helyszínen folytatta le a bevándorlási eljárást és csak azokat engedték partra, akiknek a kérelme megalapozottnak tűnt. Az érintettek eljárása később a szárazföldön tovább is folytatódott. Ezt a gyakorlatot bíróságon is megtámadták, a Haitian Refugee Center v. Gracey ügyben a bíróság azonban a keresetet elutasította. Később az USA a menekültek egy részét Kubába szállította a Guantanamói támaszpontra. 1992-ben pedig Bush elnök utasította végrehajtási rendelettel a flottát, hogy szállítsák vissza Haitire az onnan származó, elfogott menekülteket. A Sale v. Haitian Centers Council ügyben az USA Legfelsőbb Bírósága a hajók feltartóztatásának a gyakorlatát szintén jogszerűnek minősítette, mivel meglátása szerint az egyezmény hatálya a nyílt tengerre nem terjed ki. 1994-ben az USA azt a lépést is megtette, hogy a Haitiról érkező menekültkérőket a régió más országai között osztotta szét, s ezért a fogadó országnak fizetett. Ezt az indokolta, hogy a menedékkérők száma már a napi 3000-et is meghaladta. Végezetül az USA is úgy döntött, hogy kerítés építésével tartja távol a menekülteket, valamint a bevándorlókat. Jelenleg az amerikai- mexikói határ mintegy 550 km hosszú szakaszát zárja le kerítés.
