Elég-e, ha a költségvetési szabályok legfőbb parancsa, hogy „csökkentsd az államadósságot”? Kell-e vétójogot adni a Költségvetési Tanácsnak és fog-e vele élni egyáltalán? Összefér-e a KT-s sapka a jegybankelnökivel? Az MTA Jogtudományi Intézete által rendezett beszélgetéssorozat közpénzügyekről szóló rendezvényén jogászok és közgazdászok vitatták meg az átalakult szabályozás legfontosabb kérdéseit.
Az új alkotmányt követő közjogi újraszabályozás élesen érintette a közpénzügyeket: egyrészt az állam pénzügyi kötelezettségvállalásaira vonatkozó korlátokat építettek be az Alaptörvénybe, másrészt a közpénzügyi tárgyú törvényeket az Alkotmánybíróság csak szűk körben vizsgálhatja, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja. Ezen kívül több területen is fontos sarkalatos törvények születtek: a Magyar Nemzeti Bankról, Magyarország gazdasági stabilitásáról és az Állami Számvevőszékről – ez utóbbi tárgykört eddig is kétharmados törvény szabályozta. Szintén sarkalatos törvény szól az adó- és a nyugdíjrendszer alapvető szabályairól.
Átláthatatlan a matek
“Az új szabályok egyszerűen azt írják elő, hogy olyan költségvetés készüljön, amiben csökken az államadósság. A többi mindegy” – foglalta össze az új szabályozás lényegét Madár István, a Portfolio.hu vezető elemzője. “Ráadásul még így is van egy kiskapu, amely gyakorlatilag megengedi az adósság görgetését” – fejtette ki. Ugyanis adósságot keletkeztető ügyletként nem kell figyelembe venni a következő félévben lejáró adósság előző költségvetésből történő előfinanszírozását (ami általában állampapír-kibocsátással történik). Gyakorlatilag mindig ezt csinálják, tehát valójában a végtelenségig el lehet tolni az adósságot úgy, hogy az államadósság növelését tiltó szabályt nem szegik meg – mondta az elemző.
“Az alkotmányban ugyan szerepel az átlátható, kiegyensúlyozott és fenntartható költségvetési politika elve, de gyakorlatilag a jelenlegi szabályozásban ez nem valósul meg” – mutatott rá Romhányi Balázs, a Költségvetési Felelősségi Intézet munkatársa. A kiegyensúlyozottság elvileg azt jelenti, hogy az egyensúlyhoz közeli, de ezt még meg sem közelíti soha a magyar költségvetés. „Ha ezt komolyan vennénk, akkor abból egészen más szabályozás következne” – tette hozzá. A közgazdász szerint az átláthatóságot sem tudják – és nem is akarják – kikényszeríteni, a fenntarthatóságnak pedig nincs általánosan elfogadott definíciója. Romhányi úgy véli, jelen esetben a fenntarthatóság követelménye arra utal, hogy a jelenleg hatályos szabályok változatlanul hagyása mellett sem növekedik az adósságráta. Ez viszont nem működik, hiszen pénzszűkében a kormány időnként újabb adókat vezet be – mutatott rá. Vagyis ha már valamit csinálni kell a jelenlegi szabályokkal ahhoz, hogy az adósság ne növekedjen, akkor az azt jelenti, hogy a költségvetés nem fenntartható – szögezte le.
A közgazdászok kiemelték: a közpénzügyi törvényeink azt sem biztosítják feltétlenül, hogy az EU adósságszabályának megfeleljen a költségvetés. Eszerint ugyanis minden évben annak az egy huszadával kell csökkenteni az adósságot, amennyivel az adósságráta a 60%-ot meghaladja. Mivel nálunk jelenleg csaknem 80% az adósság, így azt évente 1%-kal kellene csökkenteni, ahhoz, hogy ennek a szabálynak megfeleljünk.
“Jogi szemszögből közelítve gyakorlatilag nem is kellett volna külön törvényt alkotni a költségvetési stabilitásról, célravezetőbb lett volna egyszerűen a vonatkozó EU-rendeletet alkalmazni” – vélekedett Vincze Attila, az Andrássy Egyetem oktatója. Mint mondta: az Uniót úgysem az érdekli, hogy a szabályunk megfelel-e az övéknek, hanem hogy ténylegesen „kijön-e a matek”. Miként a közgazdászok rámutattak: nem jön ki. Madár István szerint a kettős szabályozottság oka, hogy a „politikus rövidlátó és a maga alkotta szabályt később könnyebb átírni”, mint az EU-rendeletet.
„Jobs for the boys” hangulat
Ilyen kettősség nem csak a szabályozásban, de a garanciális szerepre hivatott szervek hatáskörében és személyi összetételében is megfigyelhető. A megreformált Költségvetési Tanács (KT) – amely a központi költségvetés megalapozottságát vizsgálja, és vétójoggal rendelkezik annak elfogadása során – ugyanis most egy háromfős testület apparátus nélkül. “Vagyis ők sem „maguktól okosak”, hanem a piaci elemzők munkáját veszik igénybe, akik így belefolynak a KT és az Országgyűlés munkájába” – mutatott rá Madár István. A KT két tagja ráadásul az Állami Számvevőszék, illetve a Magyar Nemzeti Bank elnöke. Romhányi Balázs szerint ezek a pozíciók „mélyen összeférhetetlenek”, és egyszerűen nonszensz, hogy mondjuk a jegybankelnököt a „KT-sapkában” tett nyilatkozatai nem kötik a másik pozíciójában. Azt is hangsúlyozta: az ÁSZ és az MNB elnöke gyakorlatilag hivatalból hozzájut számos fontos információhoz, aminek aztán jó hasznát veszik „KT-sapkájukban”. Ehhez képest a KT elnöke – jelenleg Kovács Árpád – csak annyit tud, amit az újságban olvasott. Innen nézve nem is olyan nagy baj, hogy a piaci elemzők véleményére támaszkodik a testület, hiszen „annyit ők is tudhatnak, mint Kovács Árpád” – vonta le az ironikus következtetést Romhányi.
Miután az előzetes véleményezés a KT feladata lett, az ÁSZ már nem készít előzetes véleményt a költségvetés tervezetéről, pedig Vincze Attila szerint kellene. Ennek ellenére a költségvetés megalapozottságát az ÁSZ-nak is vizsgálnia kell, így gyakorlatilag a KT és az ÁSZ kétszer dolgozik – mutatott rá Vincze, aki szerint fontos, hogy legyen egy szakértő szerv a költségvetés kontrolljára. Ezt ideális esetben az ÁSZ-nak kellene csinálnia, de mivel a testület – Madár István szavaival élve – „nem elég tökös” és ezt nem is lehet neki megparancsolni, ezért a „tökösségre”, sőt akár a vétózásra tartják a Költségvetési Tanácsot. Tordai Csaba ügyvéd szerint ugyanakkor a testület csak extrém hatalmi szituációban fogja a vétót bevállalni, és tulajdonképpen a szabályozás arra készteti a tanácsot, hogy akkor is pecsétet nyomjon a költségvetésre, ha nem teljesen ért egyet vele, de vétózni sem mer. Tordai azt is kiemelte: az ágazati törvények költségvetési vonatkozásai fölött lényegében nem gyakorol kontrollt sem a KT, sem más, pedig igazi determinációkat az ágazati törvények jelentenek: például amikor egy adóváltozás hatásaival majd csak később szembesül a parlament.
A KT-t olyan kritikák is gyakran érték, hogy a demokrácia szempontjából aggályos, hogy egy nem választott testület – ráadásul vétójoggal – beleszól a költségvetési törvényalkotásba. Vincze ezt az érvet azzal söpörte le az asztalról: „Persze, hogy antidemokratikus a KT, de ennyi erővel az Alkotmánybíróságot és még egy csomó mindent is kidobhatnánk a kukába.” Szerinte a szabályokat azért hozzuk, hogy aztán be is tartsák őket, a KT pedig a költségvetési szabályok betartását szolgálja.
Hogy a jegybank függetlensége biztosított-e az új szabályozásban, és hogy kellett-e ehhez sarkalatos törvény, arról megoszlott a meghívottak véleménye. Vincze szerint például egyáltalán nincs igény az igazi függetlenségre, hiszen a jegybankelnökök sosem a kereskedelmi bankok világából „libbentek át”, hanem ez egyfajta „jobs for the boys” pozíció. Nagyobb baj szerinte, hogy teljesen ésszerűtlenül részvénytársaságként kell működnie az MNB-nek, saját könyvvizsgálóval, mikor az ÁSZ is auditálhatná. A jogász a PSZÁF jegybank alá szervezését sem tartja tragédiának, mint mondta: van erre máshol is példa.
Az MNB pénzügyi felügyeleti hatásköreinél viszont – a szervezeti szabályokkal ellentétben – teljesen indokolatlan a sarkalatos szabályozás – tette hozzá Tordai Csaba. Az ügyvéd úgy véli, „itt a kormánynak kéne felelősséget vállalnia, ami azonban úgy viseli a politikai felelősséget, hogy lényegében eszköztelen, nem rendelkezik hatáskörökkel.”
A költségvetés vizsgálatára tehát van egy „töketlen” ÁSZ és egy vétójoggal felruházott Költségvetési Tanács, amelynek két tagja néha más sapkában máshol ül, a harmadik pedig az újságból, vagy esetleg a piaci elemzőktől tájékozódik. A gazdasági stabilitási törvényünk egyrészt nem felel meg a vonatkozó EU-rendeletnek, másrészt a törvényben lefektetett adósságszabályt sem kell feltétlenül betartani, ha előrelátóan él az állam a kötvénykibocsátással. Hogy így mennyiben szolgálja a stabilitást a stabilitási törvény, az attól is függ, milyen gyakran nyitogatják majd ezt a kiskaput. Az egykulcsos jövedelemadó és a gyermekkedvezmény viszont biztosan stabil lesz.
