IMF-EU kontra Magyarország

Sokáig úgy tűnt, hogy az IMF-tárgyalások kőkemény előfeltétele a kötelezettségszegési eljárások rendezése, majd a vita leszűkült a jegybank függetlenségére. Felmerül a kérdés: miként támaszthat jogalkotási előfeltételeket az IMF vagy az EU hitelfeltételek esetére? Másrészt pedig megfelelünk-e azoknak?

2012. január 17-én három kötelezettségszegési eljárás megindítását jelentette be Magyarországgal szemben az Európai Bizottság (EB): a jegybank, az igazságszolgáltatás és az adatvédelmi ellenőrző hatóság függetlenségének ügyében. Ahogyan a sajtóközlemény fogalmazott: „A Bizottság megállapítása szerint a magyar szabályozás ellentétes az uniós joggal az ország központi bankja és adatvédelmi hivatala függetlenségének csorbulása és az igazságszolgáltatást érintő intézkedések miatt. A Bizottság ezért… úgy döntött, hogy három felszólító levelet intéz Magyarországhoz – ez az uniós jogsértési eljárás első szakasza –, és hogy a magyar hatóságokkal további kapcsolódó kérdések megtárgyalását kezdeményezi annak megállapítására, hogy az uniós jog alapján indokolt-e további intézkedéseket tenni, különösen az igazságszolgáltatás függetlenségét illetően.”

Ezután megindult egy kettős értelmezési vita: egyrészt, hogy a három kötelezettségszegési eljárást tekinthető-e az IMF-megállapodás egyfajta előfeltételének, másrészt pedig tulajdonképpen kinek, az IMF vagy az EU előfeltételével állunk-e szemben? A kormány természetesen arra az alapra helyezkedett, hogy semmilyen előfeltétele sincs a hiteltárgyalások megkezdésének. A „másik oldal” nem volt ilyen egyértelmű: az IMF kezdettől fogva makrogazdasági feltételekről beszélt, míg az Európai Bizottság álláspontja folyamatosan formálódott. A vita során világossá vált, hogy az IMF valójában az Európai Bizottság feltételeihez kötötte magát, hiszen a Valutaalap még a válság kirobbanásakor egy olyan megállapodást írt alá az EU-val, hogy brüsszeli jóváhagyás nélkül nem köt szerződéseket. Az EU már az év elején kőbevéste, hogy a jegybank függetlenségének csorbítását nem hagyja annyiban. Olli Rehn, az EB pénzügyi biztosa 2012. január 9-én a tárgyalások legfontosabb előfeltételeként a jegybank függetlenségének biztosítását jelölte meg (később ezt a feltételt magára az alaptörvényi garanciákra is kiterjesztette a biztos). A kötelezettségszegési eljárások január közepén történő megindítása azonban megváltoztatta a helyzetet: a jegybank ügye mellett az igazságszolgáltatás függetlenségének biztosítása is a tárgyalások előfeltételévé lépett elő – noha, mint látni fogjuk ideiglenesen. 2012. április 25-én – hosszas huzavona és brüsszeli egyeztetések után – az EB végül kijelentette, hogy elhárultak az akadályok a hiteltárgyalások megindulása tekintetében, amelynek immáron egyetlen előfeltétele volt: a jegybanki függetlenség biztosítása. Az EB közleménye szerint: „A jegybank függetlenségével kapcsolatban Olli Rehn alelnök által 2011 decembere óta felvetett jogi aggályokat illetően Magyarország ígéretet tett szabályozásának módosítására, továbbá olyan egyéb kötelezettségvállalásokat és pontosításokat tett, amelyek rendezik a Bizottság által felvetett kérdéseket. Amennyiben Magyarország végigviszi az általa bejelentett intézkedéseket, úgy a Bizottság a jogszabályok elfogadása után készen áll lezárni az ügyet, mivel ezek a módosítások hatályon kívül helyeznék azokat a magyar jogszabályi rendelkezéseket, amelyek összeegyeztethetetlenek voltak az uniós Szerződések függetlenségre vonatkozó követelményeivel…”. A két további ügyben azonban nem vagy csak részben került sor az EB jogi aggályainak orvoslására. Az EB ezért úgy határozott, hogy két kötelezettségszegési ügyben – az adatvédelmi hatóság függetlensége, valamint a bírák, ügyészek és közjegyzők szolgálati viszonyának felső korhatára kapcsán – az Európai Unió Bíróságához fordul Magyarországgal szemben.

A következőkben bemutatjuk, hogy miért erős fegyver a kötelezettségszegési eljárás az EB kezében (vagyis hogyan használható fel az eljárással érintett ügy pl. egy hitelfelvétel előszobájaként), hogyan lehet ennek keretében az uniós jog betartására szorítani egy tagállamot, s megvizsgáljuk azt is, hogy a magyar kormány milyen lépéseket tett, illetve mulasztott el a három szóban forgó területen felmerült aggályok rendezése tekintetében.

Kötelezettségszegési eljárás

Az Európai Unióról Működéséről Szóló Szerződés (EUMSZ) 258-206. cikkei szabályozzák a kötelezettségszegési eljárást. Ha a Bizottság megítélése szerint egy tagállam a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét nem teljesítette, az ügyről indokolással ellátott véleményt ad, miután az érintett államnak lehetőséget biztosított észrevételei megtételére (ez történet a fenti három esetben). Ha az érintett állam a Bizottság által meghatározott határidőn belül nem tesz eleget a véleményben foglaltaknak, a Bizottság az Európai Unió Bíróságához fordulhat (ebben a fázisban van jelenleg az adatvédelmi hatóság és a bírák, ügyészek és közjegyzők nyugdíjazásának ügye). A Szerződés arra is lehetőséget biztosít, hogy bármely tagállam egyenesen az Európai Unió Bíróságához fordulhat, ha megítélése szerint egy másik tagállam a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét nem teljesítette.

Ha az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy egy tagállam nem teljesítette a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét, az adott államnak meg kell tennie az Európai Unió Bíróságának ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket. Ha a Bizottság megítélése szerint az érintett tagállam nem teszi meg az Európai Unió Bíróságának ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket, a Bizottság – miután a tagállamnak lehetőséget biztosított észrevételei megtételére – az Európai Unió Bíróságához fordulhat. A Bizottság meghatározza az érintett tagállam által fizetendő átalányösszeg vagy kényszerítő bírság összegét, amelyet az adott körülmények között megfelelőnek ítél. Ha az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy az érintett tagállam nem tett eleget az ítéletében foglaltaknak, a tagállamot átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti.

Az MNB függetlensége

Az EB megállapítása szerint az elsődleges jog számos ponton sérült a jegybankra vonatkozó új alkotmányos és törvényi szabályozással, így az EUMSZ 130. cikke, amely a központi bank teljes függetlenségét írja elő, valamint az EUMSZ 127. cikkének (4) bekezdése, amely szerint az EKB-val konzultálni kell „a hatáskörébe tartozó valamennyi uniós jogi aktusra irányuló javaslattal kapcsolatban”. A Magyar Nemzeti Bankról szóló 2011. évi CCVIII. törvény értelmében a miniszter közvetlenül részt vehet a Monetáris Tanács ülésein, és ezáltal a kormány lehetőséget kap arra, hogy az MNB-t belülről befolyásolja. Ezenkívül a kormány részére előre meg kell küldeni az ülések napirendjét, ami korlátozza az MNB azon lehetőségét, hogy bizalmas megbeszéléseket tartson. Ráadásul az elnök díjazásának rendszere azonnali hatállyal, a hivatalban lévő elnökre nézve is változik, holott a módosításokat csak egy új elnöki megbízatás kezdetével volna helyénvaló alkalmazni, ezzel elkerülve, hogy a díjazás révén nyomást lehessen gyakorolni az MNB-re. Végezetül az elnöknek és a Monetáris Tanács tagjainak esküt kell tenniük (az országhoz és annak érdekeihez való hűségről), az eskü szövege aggályos, mivel az MNB elnöke egyúttal az Európai Központi Bank Általános Tanácsának is tagja. A Bizottságnak kétségei voltak továbbá az elnöknek és a Monetáris Tanács tagjainak felmentésére vonatkozó szabályokat illetően is, azok ugyanis kedveznek a politikai beavatkozásnak (még akkor is, ha az Országgyűlés javaslatot tehet a Monetáris Tanács valamely tagjának felmentésére) és visszaélésre alkalmasak. Kételyre adnak okot továbbá az MNB intézményi keretének gyakori változásai, például a Monetáris Tanács megnövekedett taglétszáma, valamint az elnökhelyettesek számának az MNB szükségleteire való tekintet nélküli növelhetősége. Ezenkívül alkotmányos rendelkezés szabályozza az MNB-nek a pénzügyi felügyeleti hatósággal való összeolvaszthatóságát. Maga az összeolvadás nem jelent problémát, ám annak folytán az MNB elnöke az új szervnek mindössze elnökhelyettesévé válna, ami strukturálisan csorbítaná függetlenségét.

A kormány többek közötti az Alaptörvény első módosításának beterjesztésével kívánta a problémát orvosolni. 2012. április 17-én a nemzetgazdasági miniszter terjesztette elő T/6817-es törvényjavaslatot, amely (ugyan még nem fogadták el, de) hatályon kívül helyezné az Alaptörvény 30. cikkét, amely az MNB és a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét ellátó szerv általános jogutódja esetleges létrehozásának alapját teremtette volna meg.

Szintén április 17-én terjesztette elő a nemzetgazdasági miniszter az MNB-törvény (ugyancsak még el nem fogadott) módosítására irányuló T/6818-as számú javaslatát. A törvényjavaslat célja egyértelmű és deklaratív az EB felé: „A Magyar Nemzeti Bankról szóló szabályozásnak összhangban kell lennie az Alaptörvénnyel és az európai uniós előírásokkal, elsősorban az Európai Unió működéséről szóló szerződéssel, valamint a hozzá kapcsolódó, a Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank Alapokmányáról szóló 4. számú Jegyzőkönyvvel. A törvényjavaslat célja az európai uniós előírásokkal való összhang megteremtése.” Éppen ezért hatályon kívül helyeznék a Magyar Nemzeti Bankról szóló törvény 34. §-át, amely szerint a Magyar Nemzeti Bank megküldi a Monetáris Tanács napirendjét a kormánynak, és a kormány képviselője szavazati jog nélkül részt vesz a Monetáris Tanács ülésein, továbbá a 46. § (10) bekezdését, amely a Monetáris Tanács tagjainak súlyos kötelezettségszegés esetén történő felmentését szabályozza, valamint a 46. § (17) bekezdését, amely a Monetáris Tanács megszűnéséről rendelkezik az euró magyarországi bevezetése esetén. Az MNB-elnök fizetésének és az eskü kérdése – mivel ez nem bizonyult elengedhetetlenül fontos tárgyalási előfeltételnek – nem kerül elő a törvényjavaslatban.

Ugyan a törvényeket még nem fogadták el, de a bennük foglalt garancia elegendőnek bizonyult az EB felé, hiszen a már hivatkozott április 25-i sajtóközleményében a következőket fogalmazta meg a testület: „… Magyarország ígéretet tett szabályozásának módosítására, továbbá olyan egyéb kötelezettségvállalásokat és pontosításokat tett, amelyek rendezik a Bizottság által felvetett kérdéseket. Amennyiben Magyarország végigviszi az általa bejelentett intézkedéseket, úgy a Bizottság a jogszabályok elfogadása után készen áll lezárni az ügyet…”.

Adatvédelmi hatóság

Az adatvédelmi hatóságok függetlenségét az EUMSZ 16. cikke, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartájának 8. cikke is kifejezetten előírja. Az EU adatvédelmi irányelve (95/46/EK irányelv) értelmében az irányelv alkalmazásának felügyeletére a tagállamoknak ki kell jelölniük egy felügyelő hatóságot, amely teljes függetlenségben jár el. Ezt az Európai Unió Bírósága is megerősítette. Egy Németországgal kapcsolatos ügyben hozott ítéletében (a C-518/07 sz. ügyben 2010. március 9-án hozott ítélet) a Bíróság hangsúlyozta, hogy az adatvédelmi ellenőrző hatóságoknak minden külső befolyástól menteseknek kell lenniük, ideértve az állam által gyakorolt közvetlen vagy közvetett befolyást is.

Magyarország létrehozta 2012. január 1-jétől az adatvédelmi ombudsman hivatala helyébe lépő Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóságot (NAIH). E döntés következtében a 2008-ban kinevezett adatvédelmi ombudsman hatéves megbízatása idő előtt megszűnik. Ahogyan az EB megállapította a fő gond az, hogy nincsenek átmeneti rendelkezések, amelyeket 2014-ig, vagyis az ombudsman jelenlegi megbízatásának lejártáig kellene alkalmazni. Az új szabályozás értelmében továbbá a miniszterelnök és a köztársasági elnök önkényesen felmenthetik az új adatvédelmi biztost (a Hatóság elnökét). A nemzeti adatvédelmi felügyelő hatóság személyi függetlensége, amely magában foglalja a hivatalból történő elmozdítással szemben a megbízatás ideje alatt érvényesülő védelmet is, az uniós jog alapvető követelménye. A nemzeti adatvédelmi hatóság átszervezése nem indok az e követelménytől való eltérésre.

Magyarország részben orvosolta a Bizottság aggályait azáltal, hogy 2012. április 3-án módosította nemzeti jogszabályait annak érdekében, hogy az uniós joggal összhangban biztosítsa az új (a korábbi adatvédelmi biztos hivatalát 2012. január 1-jével felváltó) NAIH függetlenségét. A közigazgatási és igazságügyi miniszter által előterjesztett 2012. évi XXV. törvény célja a NAIH függetlenségét tovább erősítő módosítások végrehajtása az EB aggályaira való figyelemmel. Így többek között a Hatóság elnökének kinevezéséhez szükséges feltételek hiányát a miniszterelnök indítványára a köztársasági elnök állapítja meg; a Hatóság elnöke részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés bizottságainak ülésén.

Minderre tekintettel az EB úgy határozhatott, hogy – bár az ügyben felvetett aggályai közül némelyeket elvet – az Európai Bíróság elé utalja az ügyet, hiszen álláspontja szerint Magyarország megsértette a felügyelő hatóság függetlenségét azáltal, hogy a törvény által előírtnál két évvel és 9 hónappal korábban megszüntette az adatvédelmi biztos megbízatását.

Az igazságszolgáltatás függetlensége

Az EB alapvetően két irányban vizsgálódott: a nyugdíjazási szabályok változása, valamint az igazságszolgáltatás függetlenségét érintő egyéb rendelkezések tekintetében. Az elválasztás azért is fontos, mert míg az első esetben már a Bíróság előtt van a kötelezettségszegési eljárás, a második esetben ennek csupán a lehetőségét vette fel az EB.

Nyugdíjazás

Az igazságszolgáltatást érintő jogsértési eljárás középpontjában a bírák és az ügyészek új nyugdíjkorhatára áll, Magyarország ugyanis a bírák, az ügyészek és a közjegyzők kötelező nyugdíjkorhatárát 2012. január 1-jei hatállyal 70 évről az általános nyugdíjkorhatárra (vagyis 62 évre) csökkentette. Az EB indokolása szerint foglalkoztatásbeli egyenlő bánásmódra vonatkozó uniós szabályok (2000/78/EK irányelv) tiltják az életkoron alapuló munkahelyi hátrányos megkülönböztetést. Az Európai Unió Bíróságának joggyakorlata értelmében objektív és arányos indokokra van szükség ahhoz, hogy egy kormány úgy dönthessen: valamely embercsoport nyugdíjkorhatárát leszállítja, míg a többiekét nem. A Bíróság ezt az elvet 2011. szeptember 13-i ítéletében szögezte le, életkoron alapuló hátrányos megkülönböztetésnek minősítve a hatvan éven felüli közforgalmi pilótáknak a munkától való eltiltását. Magyarország esetében az EB nem talált olyan objektív indokot, amely alátámasztaná, hogy a bírák és az ügyészek más csoportoktól eltérő elbírálás alá essenek, különösen most, amikor egész Európában fokozatosan emelik, nem pedig csökkentik a nyugdíjkorhatárt. A helyzetet jogi szempontból még vitathatóbbá teszi az a tény, hogy a kormány az EB-vel már közölte: az általános nyugdíjkorhatárt 65 évre kívánja emelni. Mindezek alapján az EB április 25-én úgy határozott, hogy az ügyet az Európai Unió Bírósága elé utalja.

Függetlenség

Az igazságszolgáltatás függetlenségét illetően az EB a bíróságok szervezetére vonatkozó új szabályozásról is további tájékoztatást kért Magyarországtól. A törvény értelmében az újonnan létrehozott Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnökének kezében összpontosulnak a bíróságok működésének rendjére, az emberi erőforrásokra, a költségvetésre és az ügyek elosztására vonatkozó jogkörök. A bíróságok működési rendjét illetően nincs többé testületi döntéshozatal vagy egyéb megfelelő biztosíték. Egyetlen személy dönt az igazságszolgáltatást érintő minden fontos kérdésben, beleértve a bírák kinevezését is. Ezenkívül a Legfelsőbb Bíróság (LB) volt elnökét, akit 2009 júniusában hat évre választottak meg, megbízatása lejárta előtt, 2011 végén megfosztották tisztségétől. Ezzel szemben a Legfelsőbb Bíróság volt bírái közül egyesek a Legfelsőbb Bíróság helyébe lépő új Kúria bíráiként kitölthetik megbízatásukat. A magyar álláspont ismertetése után az EB április 17-i közleményében arról ír, hogy két területen maradtak még aggályai: az Országos Bírói Hivatal elnökének a konkrét ügyben eljáró bíróság kijelölésére vonatkozó jogköre, másrészt a bírák – hozzájárulásuk nélküli – kirendelésének lehetősége. Tehát OBH egyéb szervezeti problémái, valamint a korábbi LB elnök „menesztése” egyelőre lekerült a napirendről. Az EB ugyanakkor szorosan figyelemmel fogja kísérni az ügyet, hogy meggyőződjön az uniós jogot érintő ügyekben az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikke által garantált, hatékony jogorvoslathoz való jog biztosításáról, és figyelembe fogja venni, hogy a módosítások végrehajtása a Velencei Bizottság álláspontjának megfelelően fog-e megtörténni. Viviane Reding biztos nyár előtt találkozót fog összehívni az Európai Unió Legfelsőbb Bíróságai Elnökeinek Hálózatával, amelyre meghívást fog kapni a magyar igazságügyi miniszter, az Országos Bírói Hivatal elnöke, az Országos Bírói Tanács elnöke, valamint a magyar Alkotmánybíróság és a Kúria bírái, hogy felvilágosítást adjanak a magyar igazságszolgáltatás aktuális helyzetéről. Végső garanciaként pedig az EB fenntartotta magának a jogot, hogy ebben az ügyben is kötelezettségszegési eljárást indítson, amennyiben nem lenne meggyőződve arról, hogy Magyarországon a független bíróságok az uniós jog előírásainak megfelelően, hatékonyan fogják alkalmazni az uniós jogot.
 

(A kötelezettségszegési eljárások tematikája)

Következtetések

Mindezek alapján világossá váltak a következők: a) a tárgyalások megkezdésének feltételeit az EB határozta meg és ennek kapcsán bevetette az egyik legerősebb fegyverét, a kötelezettségszegési eljárást; b) a három ügy, majd csupán a jegybank függetlenségének biztosítása a kötelezettségszegési eljárások keretében elsősorban uniós jogi kérdés és csak az EB-IMF kooperáció eredményként vált a hiteltárgyalások előfeltételévé; c) maga az EB is következetlen volt a kötelezettségszegési eljárások, mint feltételek ügyében, hiszen végétére is „megelégedett” a jegybank függetlenségének biztosításával; d) az EB maga is folyamatosan alakítja a kötelezettségszegési eljárások aktuális tematikáját, hiszen pl. az OBH egyes szervezeti kérdései, valamint az LB korábbi elnökének lemondtatása kikerült az eljárásból; e) utóbb kapcsán ugyanakkor felmerülhet a kettős mérce alkalmazása, hiszen amíg az adatvédelmi ombudsman „kigolyózása” alapot adhat a kötelezettségszegési eljárás folytatására, addig az LB elnökével való hasonlóan méltánytalan eljárás nem; f) végül megállapíthatjuk azt is, hogy a magyar kormány elsősorban az IMF-tárgyalások minimumfeltételeinek teljesítésére hajlik, s a többi esetben kivárja az Európai Bíróság verdiktjét.