Jogalkotási mérleg

Az elmúlt egy év jogalkotása valóban forradalmira sikeredett, hiszen az elfogadott 266 törvény és 172 országgyűlési határozat jelentősen felülmúlja a korábbi ciklusok első éves teljesítményét. A kormány terveinek megfelelően az őszi ülésszak hasonlóan „forrónak” ígérkezik, holott mind többen – még a kormánypártok soraiban is – érvelnek a megfontoltabb jogalkotás mellett.

A 2010-ben megválasztott parlament meglehetősen felfokozott jogalkotási tempót diktált: ez nem csupán a jogalkotás mennyiségén, hanem annak minőségén is meglehetősen rajta hagyta a bélyegét. A következőkben a 2010-es kormányváltás óta bekövetkezett jogalkotás „sarokszámain” túl vizsgáljuk a tendenciaszerű jogalkotási technikákat. Utalunk továbbá arra is, hogy milyen átalakulás után és előtt áll jelenleg jogrendszerünk, valamint boncolgatjuk azt is, hogy éppen ezért miért lenne szükség megfontoltabb „törvénygyárra”.

A jogalkotás számokban

Vitathatatlan, hogy a második Orbán-kormány legnagyobb jogalkotási vállalkozása az új Alaptörvény elfogadása volt, de e mellett természetesen meg kell említeni az Alaptörvényhez kapcsolódó sarkalatos törvények átírásának az előkészítését. Ez önmagában is jelentős feladat, ugyanakkor a jogalkotás korántsem merült ki ebben. Az elmúlt egy évben 266 törvény (ebből 95 teljesen új és 171 módosító) és 172 országgyűlési határozat született. Az új parlament ezzel a hallatlanul felfokozott jogalkotással lekörözte a korábbi ciklusok hasonló időszakát: tehát erre az egy évre arányaiban több döntés esett, mint a korábbi ciklusok esetében.

A jogalkotásban maga a kormány és a Fidesz, valamint a KDNP frakciók jeleskedtek. A 266 elfogadott törvény közül 139-et maga a kormány, 106-ot pedig a Fidesz, illetve KDNP frakciók képviselői (egyedül, többen, a két frakcióból vegyesen) terjesztettek be. Máris szembetűnik, hogy a törvényhozásból oroszlánrészt vállalnak az egyéni képviselők, s ez különösen akkor válik nyilvánvalóvá, ha figyelembe vesszük azt is, hogy a legjelentősebb törvények, akár átfogó kódexek is (maga az Alaptörvény, „semmisségi törvény”, médiatörvény) egyéni javaslatként kerülnek elfogadásra a parlamentben. Mindezeken túl meg kell említeni, hogy igen jelentős számú 4195 módosító javaslat is érkezett a fenti új törvényekhez, illetve törvénymódosításokhoz, s ezekből 299 volt zárószavazás előtti módosító javaslat. Utóbbi esetben is igen jelentős az egyéni (természetesen kormánypárti) képviselők szerepe, hiszen a zárószavazás előtti módosítók közül 107-et Fideszes 25-öt KDNP-s képviselők, 65-öt valamely parlamenti bizottság, 37-et a kormány terjesztett elő (a többi megoszlik az egyéb frakciók képviselői között).

A jogalkotás technikája

A fentiekből is jól látható, hogy igen felfokozott egy év áll mögöttünk jogalkotási szempontból: számos új törvény, törvénymódosítás született. A felfokozottságot az is mutatja, hogy egyes törvények már a hatálybalépése előtt vagy pedig rögtön utána számos ponton módosításra kerültek, sőt éppen a médiatörvény esetén láthattuk azt az igen furcsa jelenséget, hogy egy uniós intézmény, az Európai Bizottság kifogásai nyomán került módosításra a jogszabály. Ami a jogalkotás megoldásait illeti – ahogyan arra máshol magam is utaltam – a legszembetűnőbb tendencia éppen a 2010-ben elfogadott, a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény megkerülésével, egyéni javaslatként benyújtott törvényjavaslatok viszonylag magas száma. Ezekben az esetekben ugye nincs szükség sem szakmai, sem pedig társadalmi egyeztetésre. Egy másik figyelemreméltó tendencia a fentiekben már jelzett zárószavazás előtt módosító javaslatok nagy száma, ami önmagában a koherenciazavarok kiszűrése szempontjából nem is tűnik nagy számnak, ugyanakkor rendre előfordul, hogy az utolsó pillanatban ezen eszköz alkalmazásával írják át a törvényeket.

A jogrendszer átalakítása

A felfokozott jogalkotási munka nem csupán a joganyag mennyiségében, hanem annak hatásában is nyomon követhető, hiszen igen komoly – gyakran óriási vitákat kiváltó – törvényeket fogadott el az Országgyűlés. Mindenek előtt ilyen az új Alaptörvény és a hatályos Alkotmány 10 esetben történő módosítása – utóbbi komoly vitákat váltott ki a közjogász körökben. Szintén óriási vitákat váltott ki a nyugdíjrendszer átalakítása; a médiatörvény-csomag; a semmisségi törvény; az egyháztörvény; az információszabadságról szóló új törvény; az ombudsmani rendszert átalakító, az alapvető jogok biztosáról szóló törvény; a büntető tárgyú törvények módosítása (a kiemelt jelentőségű ügyek kategóriájának létrehozása). Ezekben az esetekben a legnagyobb vitákat az váltotta ki, hogy a jogalkotó rendkívülinek mondható eszközökkel formálta a jogrendszert: többek között ilyen volt a visszaható hatályú jogalkotás, az ítélkezés jogszabállyal történő befolyásolása, a szakmai ellenvélemények és komoly figyelmeztetések ignorálása, az ismeretlen forrásból származó javaslatok elfogadtatása. A szakmai vitákat kiváltó jogszabályokon túl, a 2010-ben összeült törvényhozás számos jelentős, elismerést kiváltó törvényt is elfogadott: ilyen volt az új jogalkotási törvény; a már említett, a jogalkotásban való társadalmi részvételt biztosító törvény; a 2010 végi bírósági reform.

Megfontoltabb jogalkotást!

A jogalkotást azonban számos kritika éri kívülről és belülről egyaránt. Legutóbb például maga a hátelnök, Kövér László ismerte el, hogy bizonyos szempontból megalapozottak az ellenzéki kritikák a felfokozott jogalkotást illetően, szerinte sem folytatódhat tovább a jogalkotási hajsza. A jogalkotás sokszor bíráló, s annak irányt mutató Eötvös Károly Intézet és a TASZ 2011. július 4-én egy közös „Sarkalatos kérelemben” fordultak az Országgyűléshez, amelyben többek között az eddigi jogalkotás problematikus pontjaira hívták fel a figyelmet, továbbá az elfogadandó sarkalatos törvények kapcsán kérték azt, hogy azok alkotmányosak, azaz feleljenek meg az alkotmányosság általános elveinek és az Alkotmánybíróság által az elmúlt két évtizedben kidolgozott alkotmányos esetjognak. A kérelem utalt arra is, hogy az Országgyűlés az alapjogok már elért védelmi szintjét – az igazolható alkotmányos szükséghelyzetet kivéve – ne csökkentse. Amennyiben valamely sarkalatos törvény mégis visszavesz valahol a védelmi szintből, a jogalkotó részletes indokolást adjon arról, hogy milyen alapjog, esetleg milyen alkotmányos érték miféle veszélyeztetettsége kényszeríti ki a védelmi szint csökkentését.

Mindezek ellenére tűnik közjogi ködszurkálásnak azt állítani, hogy az ősszel is hasonló felfokozott jogalkotásra számíthatunk. Erre az általános politikai közhangulat mellett két konkrét momentum is utal. A fenti házelnöki aggodalmakra egyfajta válaszként érkezett Lázár János, fideszes frakcióvezető nyilatkozata: „Nagyra becsülöm Kövér Lászlót. Sok kérdésben hasonlóan gondolkodunk. De ebben az esetben a házelnök úr téved. Amíg több mint húsz sarkalatos törvény elfogadása vár ránk december végéig, nem tudunk lassítani.” Azonban van egy ennél is kézzelfoghatóbb, mondhatni jogi (jogalkotási) relevanciával bíró jelzés is, s ez az Országgyűlésnek a kormány által (Semjén Zsolt aláírásával) előterjesztett, a 2011-es őszi ülésszakra vonatkozó törvényalkotás programja. A program 2011 szeptember és decembere között mintegy 63, a kormány által vagy már előterjesztett vagy előterjesztendő javaslattal számol. Hozzá kell tegyük, hogy ezek között csak részben szerepel az a több mint 20 sarkalatos törvény, amelyet ősszel kíván a kormány elfogadni. Ebből az következik, hogy a sarkalatos törvények egy része is egyéni javaslatként került majd a parlament elé.