A Fidesz alaptörvény-javaslata ismét feltépte azt, az egyébként már lezáródni látszó vitát, hogy egy vagy több országgyűlési biztos őrködjön az alapjogok felett. A törvényjavaslatból kiolvasható változás akár az Alkotmánybíróság gyakorlatával is szembemehet, de szakmai szempontból mindenképp visszalépésnek tekinthető.
Az új Alkotmány (pontosabban alaptörvény) egyik koncepcionális változása az egy biztosi modellre való visszatérés lehet. A helyzet valódi megértéséhez nem árt felidézni azt, hogy miként alakult ki a hatályos (az egymással egyenrangú négy biztoson alapuló) intézményrendszer. Az új Alkotmány javaslatában foglalt egy biztosi modellt pedig szakjogász szekértők segítésével is értékeljük.
Szakosodás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának intézménye 1989-ben került be közjogunkba. Az intézmény történetének sajátossága éppen az, hogy fejlődése és fejlesztése nem elsősorban alkotmányos, hanem törvényi szinten ment végbe az elmúlt 20 évben – így a most hatályos Alkotmány mellett négy törvény alakította ki a „négyes fogatot”:
- Az 1989. október 23-án kihirdetett Alkotmány a következőképp rendelkezett: „32/B. § (1) Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladata, hogy az alkotmányos jogokat érintő eljárásokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. (2) Az országgyűlési biztos eljárását törvényben meghatározott esetekben bárki kezdeményezheti. (3) Az országgyűlési biztost a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja. Az Országgyűlés egyes alkotmányos jogok védelmére külön biztost is választhat. (4) Az országgyűlési biztos tevékenységének tapasztalatairól évente beszámol az Országgyűlésnek. (5) Az országgyűlési biztosokra vonatkozó részletes szabályokat alkotmányerejű törvény állapítja meg.”
- A következő állomás, a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (Avtv.) volt, amely egy különbiztos az adatvédelmi biztos megválasztásáról, feladat ás hatásköréről rendelkezett;
- Az Alkotmány végrehajtására született az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.);
- A második különbiztosi intézményt a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény hozta létre;
- Végül a harmadik különbiztos intézményét a 2007. évi XXXVII. törvény hozta létre az Obtv. módosításával: ez a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa.
A közjogi rendszerbe 1989-től kezdve „kódolva” volt tehát a több biztoson alapuló intézményi struktúra, maga az 1993-as Obtv. is az alkotmányos jogok védelmére rendelt biztosról, annak általános helyetteséről és a különbiztosokról rendelkezett. A helyettesi rendszert az Obtv. 2007-es módosítása szüntette meg, s azóta működik a négy (egymással egyenrangú, olykor mégis szakmai vitákat folytató) biztoson alapuló rendszer.
Az alapvető jogok biztosa
Az új Alkotmányra vonatkozó javaslat egyrészt visszahozná azt a rendszer, hogy van egy deklarált személy, akit az állampolgári jogok (az új javaslatban az alapvető jogok) védelmére választ meg az Országgyűlés), másrészt – gyökeresen eltérve az Obtv. hagyományaitól – kivenné a különbiztosokat a rendszerből a tematikus helyettesek, egyelőre kissé lakonikus bevezetésével.
A nevében immáron alapvető jogok biztosának – az indokolás szerint – az Országgyűléshez való viszonya nem elnevezésében, hanem az Országgyűlés általi megválasztásában és beszámolási kötelezettségében nyilvánulna meg. Az alapvető jogok biztosa alapjogvédelmi tevékenységet látna el, eljárását továbbra is bárki kezdeményezhetné. Az alaptörvény új megközelítésében nincsenek külön biztosok, hanem egy alapvető jogok biztosa működik. Feladatait a helyetteseivel való munkamegosztásban látja el, akiket maga nevez ki. A javaslat ezen a ponton nem csupán visszatér az 1993-as Obtv-hez a helyettesítést tekintve, hanem a helyettesek kinevezésének a lehetőségét is átadja az alapvető jogok biztosának.
A javaslat a biztos feladatát jelenleg a következőképp határozza meg: „Az alapvető jogok biztosa az alapvető jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltatja, orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményez. Az alapvető jogok biztosa különös figyelmet fordít a jövő nemzedékek érdekeinek, valamint a hazai nemzetiségek és népcsoportok jogainak védelmére.” Az indokolás hozzáteszi: „Az alapvető jogok biztosának és helyetteseinek megbízatási ideje változatlanul hat év. A működésének részletes szabályait, helyettesítésének rendjét – különös tekintettel a jövő nemzedékek érdekei, valamint a hazai nemzetiségek és népcsoportok jogainak védelmére –törvény határozza meg.”
Mindebből tehát nagy valószínűséggel arra következtethetünk, hogy az alkotmány-javaslatot előkészítők szeme előtt az lebegett, hogy bár a több biztoson alapuló rendszert meg kell szüntetni, de az alapjogi sokszínűség és talán a korábbi biztosok szakmai eredményeire tekintettel a többszintű alapjogvédelmet valamilyen módon meg kell tartani. Ezt pedig praktikusan azzal vélték megoldottnak, hogy a biztos különös figyelmet fordít azokra a területekre, ahonnan éppen a javaslat készül likvidálni a különbiztosokat, s esetleg ezekre a területekre külön helyettest is ki lehet nevezni.
Visszalépések sorozata
Ahogyan a Jogi Fórum által megkérdezett szakjogász szakértők egybehangzóan elmondták: az egybiztosi rendszer határozott és döntő visszalépés a hazai – viszonylag magas –alapjogvédelmi standard tekintetében. Még mielőtt bárki jogi provincializmussal és szakmai elfogultsággal vádolná meg akár e sorok íróját, akár az általunk megkérdezett szakértőket, fontos leszögezni: semmiképp sincs kőbe vésve az, hogy ne lehetne felülvizsgálni a jelenlegi biztosi rendszert, az azonban már fogósabb kérdés, hogy az intézményrendszer változása nem vetheti vissza a már elért alapjogvédelmi szintet – legalábbis, ezt mondta ki az Alkotmánybíróság a környezetvédelem tekintetében. Az AB a 28/1994. (V. 20.) határozatában a következőképp fogalmazta meg a védelmi szinttől való visszalépés elvét: „A környezethez való jog tárgyából és dogmatikai sajátosságából az következik, hogy a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét az állam nem csökkentheti, kivéve, ha ez más alkotmányos jog vagy érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan.” Vagyis az egybiztosi rendszer magában rejtheti azt a kockázatot (még ha ennek bekövetkezését nem is állíthatjuk teljes bizonyossággal), hogy az alkotmányozó megszegi a védelmi szinttől való visszalépés tilalmát a jövő nemzedékek biztosa intézménynek megszüntetésével, amely nemzetközi szinten is elismert intézménnyé nőtte ki magát (csakúgy, mint a többi biztos). Ez a kockázat a másik két szakterülten (információszabadság-adatvédelem, nemzeti és etnikai kisebbségek jogai) legalább ennyire fennáll, s mindenképp felveti azt, hogy az alapvető biztos – még ha kiterjedt helyettesítő apparátussal rendelkezik is – képes-e folytatni a több éve bejáratott, az elődök gyakorlatán alapuló alapjogvédő gyakorlatot a korábbi (védelmi) szinttől való visszalépés nélkül. Külön kockázati tényező, hogy csak az indokolás szól arról, hogy az eddig ombudsmani szinten képviselt alapjogok védelmét hogyan oldja meg a helyettesi rendszer, hiszen az alaptörvény jelen formája szerint a „szuperombudsmannak” nem kell feltétlenül pl. a nemzeti és etnikai kisebbségekkel foglalkozó helyettest választania.
Szakértői szemmel
A Jogi Fórum két szakjogászt kérdezett meg olyan területekről (környezetvédelem és információszabadság), amelyet érzékenyen érintene az „összevonás”.
„Felvethető a kérdés, hogy nem elég, ha a – mai nevén ismert – állampolgári jogok országgyűlési biztosa (az új Alkotmány tervezete szerint az alapvető jogok biztosa) felel a környezetvédelemért is? Nos, szerintünk nem. A fő ok, ami erre a meggyőződésre vezetett minket, az, hogy az alapvető jogok biztosa az összes alapvető jog védelmében jár el, adott esetben egy időben, egy ügyben. Márpedig ezen jogok között ott a tulajdon és a vállalkozás szabadsága is. Esetenként tehát a biztosnak mérlegelnie kell az egyes ütköző jogok súlya és fontossága között, ami eredményezheti azt, hogy a környezetvédelem érdekei alulmaradnak. Akkor tehát – merülhet fel a kérdés – azért kell önálló környezetvédelmi ombudsman, hogy az szándékosan ’szűklátókörű’ lehessen, és ne kelljen másra, mint az egészséges környezethez való jogra tekintettel lennie? A külön biztos intézménye valójában egy szakmai elfogultságot legitimál? Nos, igen, de ez inkább megnyugvásra, mint aggodalomra ad okot. Hiszen amikor a föld, a víz, a levegő megóvásáról és utódainknak való átadásáról van szó, akkor nem arra van szükség, hogy valaki gondosan mérlegelje a környezetünket és az életünket szép lassan tönkretevő ipari léptékű termelés és fogyasztás érdekeit (horribile dictu, jogait), hanem arra, hogy valóban a jövőt képviselve felemelje a szavát (néha egy kicsit magunk ellen is, de mindig) a környezet és saját magunk érdekében. Ez az, amit a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa eddig tett. És a jövőben is tenni akar, és tenni fog. Feltéve, ha hagyják…” – mondta el lapunknak dr. Kiss Csaba, az EMLA Környezeti Management és Jog Egyesület igazgatója, környezetvédelmi szakjogász.
„A négy egyenrangú országgyűlési biztos modelljét felváltó egyetlen biztosi rendszer jelentős visszalépés az alapjogok védelmének színvonalát tekintve. A különbiztosok speciális szakértelmükkel és speciális szempontjaikkal voltak képesek a rájuk bízott alapjogok védelmére, akár akkor is, ha azok más alapjogokkal kollízióba kerültek. Az egybiztosos modellben a ma még különbiztosokkal védett alapjogok önálló hangja, a speciális szakértelem és a sajátos szempont egyszerűen elvész. Egybiztosos ombudsmani jogvédelem persze sok országban működik, de nálunk már több mint tizenöt éve jól működik a többiztosos rendszer, amelyben eddig a polgároknak volt lehetőségük különbiztosok védelmét igénybe venni, ezután nem lesz, ezt pedig nem lehet másképpen magyarázni, mint az alapjogvédelmi lehetőségek szűkülését. Külön szomorú az, ami az adatvédelmi biztossal történik. Az ombudsmani jogállású alkotmányos intézményt egy hatóság váltja fel, ami nem lehet az ombudsmanhoz hasonló mértékben független, és amely ennélfogva nem is lesz képes ugyanazt az alapjogvédelmi funkciót ellátni, mint az adatvédelmi biztos. Az információ szabadságát e hatóságnak a mindig a titkolózásban érdekelt kormányzattal szemben kellene megvédenie, ez pedig a kormányzattól jogállási értelemben függő hatóságtól nem várható el. Az ombudsmanok, ha jól működnek, mindig a kormányzat ellensúlyaként, cselekvésének az alapjogok érvényesülése érdekében való korlátozójaként látják el feladataikat. Érthető ezért, ha kellemetlennek tartja már a létezésüket is a kormányzat. Azonban kormányzat azon lépései, amelyek az őt korlátozó intézményeket leépítik, arról árulkodnak, hogy a közhatalom gyakorlói a korlátlan hatalomgyakorlásról álmodnak.” – fejtette ki a Jogi Fórum kérdésére Szabó Máté Dániel, az Eötvös Károly Intézet munkatársa, adatvédelmi szakértő.
