Majtényi Lászlónak, az ORTT elnökének véleménye a az új médiatörvény tervezetének három változatáról.
VÉLEMÉNY AZ ÚJ MÉDIATÖRVÉNY TERVEZETÉNEK ELSŐ VÁLTOZATÁRÓL
1. A törvénytervezet előkészítése
A törvénytervezet előkészítése a demokratikus eljárási elveknek, de a JAT szabályainak sem felelt meg. Intézményeiről, szabályairól demokratikus társadalmi párbeszéd nem folyt, az érdekelteket sem kérdezték meg a törvénytervezet készítői.
2. A médiarendszerre gyakorolt politikai befolyás
A törvénytervezet egyértelműen növeli a politikai pártok, azaz az országgyűlési frakcióval rendelkező pártok, de azon belül a két nagy párt befolyását. A médiarendszerre közvetlen ráhatással bíró állami testületi szervek (KÖT, TVT, Nemzeti Médiahatóság) megválasztásának folyamata minden esetben a parlamenti pártokra, majd „második körben” a két nagy pártra bízza (69. § (4)) a jelöltek kiválasztását.
Különösen aggasztó, hogy a tervezet sehol, semmilyen intézmény esetében még javaslattétel vagy véleményezés erejéig sem biztosít semmilyen beleszólási jogot a társadalom „parlamenti pártokon kívüli részének”. Az Alkotmánybíróság a jelenlegi modellt, benne a pártpolitika súlyával alkotmányosnak találta, de egyes döntései alapján a változások kapcsán felvetődnek komoly alkotmányossági kifogások.
Súlyos hiányossága a tervezetnek, hogy semmilyen érdemi módon nem próbálja biztosítani a helyi média kiegyensúlyozott működését. A helyi önkormányzat közvetett tulajdonszerzését nem tiltja, és a belső pluralizmust, a kiegyensúlyozott tájékoztatást a jelenlegi szabályokkal ellentétben már nem követeli meg ebben a körben (kivétel a közösségi médiaszolgáltatás). A tervezet a híradási kötelezettséget és a kiegyensúlyozott tájékoztatás kötelezettségét is az éves 10%-os, illetve meghatározott feltételek teljesülése esetén éves 5%-os nézettség eléréséhez köti – és a nézettségi arányt nem köti „érintett piacokhoz” –, amiből az következik, hogy a helyi médiaszolgáltatások túlnyomó részére ilyen kötelezettségek nem hárulnak.
A téma jelentőségét, valamint a hatályos médiatörvény alkalmazásának gyakorlatát is ismerve a tervezet súlyos hiányosságának tekintendő, hogy semmilyen kísérletet nem tesz a kormányzati és pártpolitikai hirdetések elektronikus médiában való megjelenésének kezelésére. Kifejezett visszalépés, hogy az új szabályozás még az eddigi rendelkezések erejéig sem foglalkozik a kérdéssel, sőt a politikai hirdetés fogalmának meghatározását is külön törvénynek engedi át.
3. A sajtószabadság érvényesülése, a szerkesztés szabadsága
Nyilvánvaló, hogy a mindenkori médiaszabályozás talán legfontosabb kérdése, hogy kellőképpen biztosítja-e a sajtószabadságot és ennek részeként nem veszélyezteti-e a szerkesztés szabadságát. Erre a javaslat rendelkezései – melyeket e vélemény további pontjai tárgyalnak – alapvető hatással vannak (pl. a politikai befolyás mértéke, a médiafinanszírozás átláthatósága, a médiafelügyelet rendszere). A tervezet egy-két megoldását azonban külön is meg kell említeni, mert közvetlenül veszélyeztetik az említett értékeket. E megoldások arra mutatnak rá, hogy a tervezet sok esetben nincsen figyelemmel a médiaszabályozás sajátos alkotmányos követelményeire, amelyek más jogterületekhez képest óvatosabb jogalkotást igényelnek, így egyes másutt bevált módszerek elutasítása itt követelmény.
A versenyhatósági hatáskörökhöz kapcsolódóan a tervezet olyan nyomozati jellegű jogkörökkel ruházza fel a médiahatóságot, amelyek a sajtó szabadságával nem hozhatók összhangba (100-101. §). (A tényfeltáró újságírás más terméket állít elő, mint pl. az autópálya építő ipar. Ami az autópálya építés esetén célszerű ellenőrzési rendszer, itt elfogadhatatlan.) E tekintetben tehát kiemelkedően fontos kérdés, hogy valóban indokoltak-e a tartalomszabályozó hatóság versenyfelügyeleti hatáskörei. A kérdésre körültekintő értékelés után határozott nemmel kell válaszolni (lásd a 4. pontot)
A sajtószabadság helyzetére alapvető hatása van a médiahatóság által alkalmazható szankcióknak. A tervezet szövege az alábbi esetekben elfogadhatatlan szabályozást tartalmaz:
- „Súlyos és ismétlődő” jogsértés esetén a médiahatóságnak lehetősége van arra, hogy a lehető legnagyobb mértékben korlátozza egy médium szabadságát, vagyis intézkedjen a médiaszolgáltatás megszüntetéséről (103. § (2) b-c)). Az intézkedés jelentőségéhez képest érthetetlen a szankció alkalmazási feltételeinek kidolgozatlansága: hiányzik a „súlyos jogsértés” meghatározása, valamint a hatóság mérlegelési jogkörének egyértelmű korlátozása.
- Szintén – az egyébként logikailag hibásan megfogalmazott – „súlyos és ismétlődő” jogsértés esetén nyílik lehetősége a médiahatóságnak arra, hogy műsorszám további adásának közzétételét megtiltsa (103. § (2) a)). A szankció egyértelműen hibás válasz az elmúlt időszak hatósági tapasztalataira, hiszen valamely műsorszám előzetes betiltása nem más, mint cenzúra – akkor is, ha egyébként az előző két adásban a hatóság súlyos jogsértést észlelt. Megoldást ebben az esetben sem jelenthet más, mint a hatékonyan alkalmazott utólagos szankcionálás.
- A 103. § (1) bekezdés e) pontja szerint a médiahatóság megállapíthatja a szolgáltatásnyújtás feltételeit. Ez a rendelkezés megfelelő garanciák nélkül igen mély beavatkozást tenne lehetővé a műsor szerkesztésébe, márpedig a tervezet adós marad azzal, milyen feltételek megállapítására gondol.
- A tervezet többféle módon is szól a médiaszolgáltatók számára munkát végzők személyes felelősségéről (103. § (1) ca-cb) és 24. § (5)). Elismerve a megoldás létjogosultságát más jogterületeken, rá kell mutatni arra, hogy a médiajog sokszor nagy értelmezési keretet engedő rendelkezései között a felelősség e formája veszélyeket rejt. A kontroll-intézmény esetében a megoldás inkább üdvözlendő. Megjegyzendő továbbá, hogy végeredményképpen így is-úgy is a médiaszolgáltató által kötött szerződések fogják eldönteni, kié az anyagi felelősség.
4. Alkotmányos jogvédelem
A tervezet igyekszik némiképp egyszerűsített formában átvenni a hatályos médiatörvény rendelkezéseit, ám a „közösségek méltóságának” védelme terén összevonja az eddig elkülönült két tényállást (gyűlöletkeltés, közösség megsértése), és kevésbé hatékony szabályozást vezet be. Az új szabályozás ugyanis a gyűlöletkeltés esetében is irányultságot, vagyis célzatos elkövetést ír elő a jogsértés feltételéül (16. § (2)), holott eddig a gyűlöletkeltésre alkalmas tartalom műsorba engedése adott esetben már szankció jogalapjául szolgálhatott. Hangsúlyozandó, hogy az újítás az európai szabályozással sem áll összhangban, hiszen a médiaszolgáltató szándéka az irányelvben sem tényállási elem.
A kiskorúak védelme terén különösen hiányolható, hogy a tervezet semmilyen formáját nem teremti meg az ön- és/vagy társszabályozásnak, holott számos európai országban éppen ez az a terület, ahol nagyon sikeres együttműködés valósult meg a hatóságok és a szolgáltatók között. E helyett – igencsak kifogásolható módon – arra teremt lehetőséget, hogy a szolgáltató a műsorszámok előzetes kategorizálásért a hatósághoz fordulhasson (18. § (8)).
Felvetendő továbbá a kiskorúak védelme terén, hogy nem állna-e nagyobb összhangban a gyermekek fejlődési szakaszaival a 8-14-18-as korhatár alkalmazása.
5. Médiapluralizmus
A tervezetnek a médiapluralizmust biztosító eszközrendszere két fő pillérből áll. A szövegből az a jogalkotói szándék olvasható ki, amely a meghatározó véleménybefolyásoló képesség szabályozásával a belső pluralizmust és a kulturális sokszínűséget, a jelentős médiapiaci erő szabályozásával pedig a külső pluralizmust erősítené. A médiapluralizmus biztosítása mint alkotmányos médiaszabályozási célkitűzés azonban ennél enyhébb beavatkozással is megvalósítható, nincsen ugyanis szükség a tartalomszabályozó hatóság versenyfelügyeleti hatáskörrel történő felruházására. A kérdésnek alapvető jelentősége van, hiszen a jelentős médiapiaci erővel rendelkező szolgáltatókra vonatkozó, versenyfelügyeleti szabályozás teszi szükségessé a médiahatóság felruházását olyan nyomozati jellegű jogkörökkel, amelyek a véleménynyilvánítás szabadságával egyébként nem hozhatók összhangba. A versenyjogi hatáskörök mellőzésével e jogkörök is mellőzhetők lennének.
A médiapiaci viszonyoknak a versenyjogot meghaladó szabályozására alkotmányosan csak annak érdekében kerülhet sor, hogy a piaci működés ne csorbítsa a médiatartalmak és a megjelenő álláspontok pluralizmusát. A konkrét intézkedéseket a tervezet a „gazdasági erőfölény” fogalmához köti. A gazdasági erőfölény tervezetbeli fogalma azonban megegyezik e fogalom versenyjogi (és hírközlési jogi) fogalmával, így kizárólag a szolgáltató piaci magatartásának értékelésére alkalmas, az alkotmányos szempontból lényeges véleményformáló képesség értékelésére nem. A kapcsolódó rendelkezések – a tervezet szóhasználatából is következően – végső soron versenyjogi hatásköröket ruháznak a médiahatóságra, amely hatáskörök azonban érdemben nem bővítik a Gazdasági Versenyhivatalnak a médiapiaccal kapcsolatban egyébként is meglévő mozgásterét.
Megjegyzendő továbbá, hogy a tervezet alapján a médiahatóság versenyjogi intézkedéseket azokon a piacokon tehetne, amelyeken nincs négy versengő, hasonló piaci pozíciókkal rendelkező, de a piac – közelebbről nem meghatározott – „jelentős többségét” nem uraló médiaszolgáltató. A médiapluralizmus nem versenyjogi kategória, kizárólag piaci mutatókkal az alkotmányos tartalmának megfelelően nem írható le. A tervezetben alkalmazott formális meghatározása szükségszerűen önkényes, egyúttal azt a gyanút is ébreszti, hogy a tényleges piaci viszonyokhoz – az általános tematikájú országos digitális műsorszolgáltatások piacán várhatóan lesz négy szolgáltató – túlzottan alkalmazkodó. A helyi piacokon ugyanakkor a médiapluralizmus törvényi feltételei várhatóan tartósan nem teljesülnek, így az a helyzet is előállhat, hogy míg az országos televíziók működésébe a médiahatóság versenyjogi eszközökkel nem avatkozhat bele, addig a kis helyi szolgáltatókra ilyen intézkedéseket kell tennie.
A pluralizmus biztosításának médiaszabályozási eszközeként szükséges és elégséges lenne a meghatározó véleménybefolyásoló képességhez kötött többletkövetelmények rendszere. A meghatározó véleménybefolyásoló képességű médiaszolgáltatókra vonatkozó szabályozás ugyanis arra az Alkotmánybíróság gyakorlatából is következő médiaszabályozási feladatra adott megfelelő megoldás, hogy a véleményformálásban meghatározó szerepet játszó szolgáltatások e nagyobb társadalmi felelősségüknek eleget tegyenek. Indokoltan következik ebből a belső pluralizmus megkövetelése, de ehhez a képességhez lehetne hozzáilleszteni a külső pluralizmus szempontjából is fontos, speciálisan médiajogi követelményeket (pl. további médiaszolgáltatás indításának tilalma). Hangsúlyozandó, hogy azok a piaci magatartások és strukturális problémák, amelyek a médiapiaci verseny hatékonyságát sértik ugyan, de a tájékoztatás és a műsorkínálat sokszínűségét közvetlenül nem veszélyeztetik, továbbra is értékelhetők az általános versenyjog keretei között – a médiahatóság és a versenyhatóság közötti kapcsolatok erősítése ezért feltétlenül indokolt.
A belső pluralizmus biztosítása kapcsán újfent kiemelendő a helyi média szerepének figyelmen kívül hagyása (lásd az 1. pontot), valamint annak fontossága, hogy egyes műfajok esetében (tipikusan a híradásokban) a kiegyensúlyozottság egyetlen műsorszámon belül is számonkérhető maradjon.
6. A médiafinanszírozás átláthatósága
A tervezet egyes elemei komoly előrelépést jelentenek a jelenlegi rendszerhez képest mind a közmédia finanszírozása, mind a tartalom-előállítás támogatása terén.
A közszolgálati médiaszolgáltatók állami költségvetésből történő támogatását a tervezet az évente megkötendő közszolgálati szerződésben rendezi (51. §). A szerződés a közpénzt a közszolgálati feladatokhoz egyértelműen hozzárendelve, az éves gazdálkodást jól tervezhetővé téve biztosítja, sőt a tárgyévet követő két évre is meghatározza a várható összeget, tovább segítve ezzel a közmédiumok stabilitását, gazdálkodásuk tervezhetőségét. A gazdálkodás fontos, a jelenlegi áttekinthetetlen helyzetet kezelő korlátja, hogy további állami dotációban a közszolgálat nem részesülhet (kivéve a pályázati pénzeket).
A tartalom-előállítás támogatási rendszerében szintén megtalálhatók az előrelépés egyes jelei. Fontos, hogy a tervezet számos olyan cél támogathatóságát megszünteti, amely vagy nem a tartalomszabályozás kérdéséhez tartozik (hálózatfejlesztés), vagy a jelenlegi szabályozásban visszaélésre adott lehetőséget (pl. a kultúra támogatása). Meg kell azonban jegyezni, hogy a támogatási célokról általánosságban rendelkező 109. § (1) bekezdésének szövege nehezen értelmezhető módon lett megfogalmazva, a célok konkrét éves kijelölésénél ez komoly gondot okozhat. A helyi, közösségi, nonprofit szektor támogatása radikálisan csökkenhet.
Segíti az átláthatóságot, hogy a KÖT minden évben meghatározza a pályáztatást lebonyolító számára az éves pályázati célokat (109-110. §). Megjegyzendő azonban, hogy a támogatás rendszerén további javítások is fontosak lennének, így például egyértelműen rendelkezni kellene a szabálytalanul lebonyolított pályázat során igénybe vehető jogorvoslatokról.
7. Irányítási felelősség
Az önállóság és az elszámoltathatóság nem egymást kizáró fogalmak, noha a médiairányítás testületei, hatóságai esetében nehezebb megteremteni, mint olyan független intézményrendszerben, mint például a bírói szervezet.
A médiarendszer irányításában szerephez jutó testületek (KÖT, TVT, Nemzeti Médiahatóság) felelős működésének biztosítására azonban a tervezet kísérletet sem tesz. Különösen nagy jelentősége van e tekintetben annak, hogy a döntéshozók kiválasztásának folyamata semmilyen módon nem próbálja meg garantálni olyan személyek bekerülését, akik meritokrata alapon kerülnek kiválasztásra. E folyamatban kizárólag a parlamenti pártok érdemi módon nem ellenőrizhető megfontolásai jutnak szerephez. A tervezet ráadásul mindegyik testület esetében megengedi a tagok újraválasztását (és egyedül a KÖT esetében korlátozza a tagságot két ciklusra), ezzel pedig lemond a független működés egyik legfontosabb garanciájáról.
Fontos hiányossága a tervezetnek, hogy az irányító testületek munkájának kereteit, működésének szabályait nem részletezi olyan mértékben, amely garantálna bizonyos számonkérhetőséget. A nyilvánosság, a társadalmi felelősség megteremtéséről nem szól semmit a szabályozás. A számonkérhetőség irányába mutató egyedüli szabály, miszerint a beszámolók el nem fogadása lehetőséget nyújt új jelölésekre, a testületek megválasztásának kritizált szabályai miatt nem tekinthető hatékony eszköznek. Tekintettel arra, hogy a testületi beszámolók elutasításának komoly következményei vannak (lehetőség új tagok jelölésére), a szabályozásnak szövegszerűen tartalmaznia kellene, hogy e beszámolókról az Országgyűlés bizottsági és plenáris szinten is vitát folytat.
Az öttagú testületek működéséről szóló rendelkezések átgondolásra szorulnak, hiszen ezekben az esetekben számtanilag értelmetlen 2/3-os többséghez kötni bizonyos döntéseket.
Az analóg rádiós műsorszolgáltatások pályáztatására a tervezet indokolatlanul széttagolt, az átláthatóságot nem biztosító rendszert vázol fel. A Nemzeti Hírközlési Hatóság úgy válik jogosulttá a pályázati eljárás lefolytatására, hogy azzal kapcsolatban semmilyen érdemi feladatot nem ruház rá a tervezet. A pályáztatás alkotmányos és médiapolitikai szempontból legfontosabb része, a pályázati szempontok meghatározása ugyanis továbbra is a médiahatóság feladat- és hatáskörében marad. A médiahatóság dönt a pályázat kiírásáról, és e hatóság feladata az NHH és a médiaszolgáltató közötti hatósági szerződés ellenőrzése és érvényesítése. Az NHH érdemben a pályázati kiírás tartalmát nem befolyásolja, viszont a teljes pályázati eljárást e hatóság folytatja le, és e hatóság válik egy olyan szerződés alanyává, amelynek érvényesítése már nem feladata; ez a megoldás a hatósági szerződés jellegével is nehezen hozható összhangba. A tervezet ezek alapján a pályáztatási gyakorlat hatékonyságát és gazdaságosságát biztosan nem növeli.
A tervezet alapján úgy tűnik, a pályáztatásnak az NHH-hoz telepítése elsősorban azt a célt szolgálja, hogy e pályázatok fölött ne szakpolitikai, hanem közvetlen pártpolitikai kontroll érvényesülhessen. A pályáztatási eljárásnak egy parlamenti bizottság felügyelete alá vonása Európában példátlan megoldás, amely a pályáztatás szakmai színvonalát nyilvánvalóan nem növeli, viszont a nyilvánosság elől teljesen elzárt alkukra ad lehetőséget.
8. Összhang az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelvvel
Területi hatály
A tervezet 88. §-a több szempontból hibásan szabályozza a származási ország elve korlátozhatóságának az irányelvben meghatározott két jogalapját és következményeit.
A tervezet 88. § (2)-(4) bekezdése a külföldi joghatóság alá tartozó műsorszolgáltatásokkal szemben a gyűlöletkeltő és a gyermekekre ártalmas tartalmakkal szemben teszi lehetővé a fellépést, azonban túlmegy az irányelv adta kereteken (irányelv 2a. cikk), és a kiskorúakat védő szabálysértés esetén nem csupán a kifejezett és súlyos, hanem bármilyen jogsértést eljárási jogalapnak tekint. Az (5)-(7) bekezdésekben szabályozott eljárás esetében pedig – amely a részletesebb és szigorúbb szabályok megsértéséhez kapcsolódó eljárási lehetőséget ülteti át (irányelv 3. cikk) – nem világos a tervezet szövegéből, hogy a jogsértő médiaszolgáltatóval szembeni intézkedésként a hatóság a tervezet szerinti bármely szankciót vagy csak a szolgáltatás terjesztésének megtiltását alkalmazhatja. Mivel az irányelv a továbbközvetítés megtiltását kifejezetten csak a gyűlöletkeltő és a gyermekekre ártalmas tartalmak esetében teszi lehetővé, az sem biztos – de megfelelő EU-bírósági gyakorlat hiányában nem is zárható ki –, hogy az irányelv 3. cikke szerinti eljárásban a műsorterjesztés megtiltása alkalmazható intézkedés-e. Az a tervezetből következő értelmezés azonban nincs összhangban az irányelvvel, hogy minden jogsértés szükségszerűen a műsor terjesztésének megtiltásához vezet.
Az irányelv 3. cikke alapján a hatóság azokkal a külföldi szolgáltatásokkal szemben léphet fel, amelyek teljesen vagy legnagyobbrészt Magyarország területére irányulnak. E feltétel értelmezéséhez az irányelv (33) preambulum-bekezdése ad támpontokat. E támpontokhoz képest ugyanakkor a tervezet sokkal szélesebben határozza meg azoknak a külföldi médiaszolgáltatásoknak a körét, amelyekre a hazai előírásokat alkalmazni rendeli. A tervezet 88. § (5)-(7) bekezdései mindazokra a médiaszolgáltatásokra vonatkoznak, amelyeket a Magyar Köztársaság területén terjesztenek. Ez nyilvánvalóan közösségi jogot sértő módon teszi lehetővé a hatósági fellépést. Ezt önmagában nem orvosolja annak a feltételnek a rögzítése, hogy a médiaszolgáltató a letelepedés helyét a hazai jogszabályok kijátszásának szándékával választotta meg, mivel ez a feltétel akkor is teljesülhet, ha a szolgáltatást több nyelven, több ország közönsége részére készítik és juttatják el.
A tervezet a felügyeleti díj és a közszolgálati tartalom-előállítási járulék megfizetésére is kötelezi a nem magyar joghatóság alatt álló, de a Magyar Köztársaság területén terjesztett, legalább a műsoridő felében magyar nyelven vagy magyar nyelven is elérhető – tehát az irányelvben a jogmegkerülés tilalma alá vont szolgáltatóknál lényegesen szélesebb körű – médiaszolgáltatások nyújtóit. Ez nagy valószínűséggel akkor is a szolgáltatások szabad áramlásának a közösségi joggal ellentétes korlátozása, ha a díjfizetési kötelezettség közvetlenül az érintett műsorterjesztőt terheli. Igaz ugyan, hogy első megközelítésben mindkét díj esetében a szolgáltatások szabad áramlásnak diszkriminációmentes korlátozásáról van szó, amelyek első megközelítésben a közérdek által igazolt kényszerítő oknak minősülő kultúrpolitikai oknak tekinthetők. A korlátozás diszkrimináció-mentessége azonban megkérdőjelezhető a szabályozás várható gyakorlati következményei alapján: a külföldi műsorszolgáltatókkal szemben a műsorterjesztők magasabb díjakat lesznek kénytelenek alkalmazni, mint a hazai szolgáltatókkal szemben, ami a külföldi szolgáltatók számára a gyakorlatban akkor is hátrányos hozzáférési feltételeket teremthet, ha ugyanazt a díjösszeget a hazai műsorszolgáltatók más módon, közvetlenül fizetik meg. A közszolgálati tartalom-előállítási járulék kultúrpolitikai jellege nehezen vitatható, de az már kérdéses, hogy a szolgáltatásnyújtási szabadság arányos korlátozását jelenti-e a külföldi szolgáltatók bevonása a hazai közszolgálati és közösségi tartalmak finanszírozásába, különös tekintettel arra, hogy a díjfizetési kötelezettség nem is csak a kizárólag a magyar piacot megcélzó szolgáltatások alapján, hanem bármely, magyar nyelven is elérhető szolgáltatás alapján áll fenn. A felügyeleti díj kivetése e külföldi szolgáltatókra, a díj felhasználására tekintettel viszont nem tekinthető kultúrpolitikai célokat szolgáló korlátozásnak. E díjfizetési kötelezettség szükségességét és arányosságát alapjaiban megkérdőjelezi, hogy a médiajogi előírások érvényesítése elsősorban a joghatósággal rendelkező ország kötelezettsége.
A tervezet 22. §-a a külföldi joghatóság alatt álló médiaszolgáltatásokra kiterjeszti a hazai gyermekvédelmi előírásokat. Az Európai Bíróság éppen a gyermekvédelemmel kapcsolatban mondta azonban ki (a De Agostini és TV Shop ügyben), hogy a szigorúbb vagy részletesebb hazai előírások csak a hazai szolgáltatásokkal szemben érvényesíthetők. Az irányelv olyan mértékben nem szélesítette ki a származási ország elvének korlátozhatóságát, ami alapján a hazai jogszabályok ilyen széles körben – nem csak a kifejezetten Magyarország területére irányuló, illetve a jogmegkerülés szándékával letelepedési helyet választó szolgáltatókkal szemben is, általános szabályként – alkalmazhatók lennének a külföldi szolgáltatókkal szemben, a terjesztés megtiltására pedig csak e szabályok súlyos megsértése adhat jogalapot.
Tárgyi hatály
A kiegészítő digitális szolgáltatások fogalmát a tervezet egyfelől indokolatlanul szélesen adja meg, másfelől a hatályát nem terjeszti ki az irányelv által elvárt körben. A definíció a lekérhető audiovizuális médiaszolgáltatások közösségi jogi fogalmán messze túlterjeszkedik. Ennek következtében a szabályozás kiterjedne minden olyan – elektronikus hírközlési szolgáltatásnak és médiaszolgáltatásnak nem minősülő – szolgáltatásra, amely bármilyen, szöveges, álló- vagy mozgóképet, illetve hangot tartalmazó információnak elektronikus hírközlő hálózat igénybevételével a közönséghez történő eljuttatásából áll. A fogalom egyértelműen kiterjed olyan szolgáltatásokra is, amelyek nem minősülnek audiovizuális médiaszolgáltatásnak. Ez önmagában nem jelentené a közösségi joggal való ütközést, de a tervezet a szabályozás hatályát gyakorlatilag bármely hálózaton terjesztett minden nyilvános tartalomra kiterjeszti. Indokolatlan és alkotmányosan is meglehetősen aggályos a médiaszabályozás hatályát a közösségi jogban elvártnál szélesebb szolgáltatási körre meghatározni. A gazdasági jelleg, a szerkesztői felelősség, a tömegkommunikációs jelleg, valamint a műsorszámok műsorkatalógusba szervezettsége az irányelvben meghatározott olyan jellemzők, amelyeket a magyar jogalkotónak is figyelembe kell vennie a szabályozás tárgyi hatályának meghatározásánál.
A törvény hatálya ugyanakkor csak azon kiegészítő digitális szolgáltatásokra terjedne ki, amelyeket magyar joghatóság alá tartozó médiaszolgáltató (vagy műsorterjesztő) nyújt. Ezzel azonban a tervezet éppen lemond olyan szolgáltatások – így az önállóan nyújtott lekérhető audiovizuális médiaszolgáltatások – szabályozásáról, amelyekre az irányelv rendelkezéseket tartalmaz. (Ez a vonása a tervezetnek történetesen az én személyes meggyőződésemmel egyébként nem ellenkezik.)
A tervezet arra a kockázatra sem tartalmaz megoldást, hogy számos konkrét szolgáltatás esetében a megfelelő jogi kategóriába sorolás meglehetősen nehéz feladat; ehelyett általános érvénnyel bejelentési kötelezettséghez köti minden szolgáltatás működését.
Európai kvóták
További jogharmonizációs aggályt vet fel az európai művekre vonatkozó szabályozás. Az irányelv a televíziós műsorszolgáltatásokra vonatkozóan nem hozott változást az európai kvóták szabályozásában, azaz továbbra is a műsoridő több mint felében várja el az ilyen műsorok bemutatását, illetve 10%-os független gyártótól való beszerzést ír elő, a helyi műsorszolgáltatások kivételével. A tervezet ezeket az arányokat csak a meghatározó véleménybefolyásoló képességű szolgáltatókra, illetve azok egyes szolgáltatásaira írja elő; más szolgáltatókra és szolgáltatásokra a tervezet az irányelvben előírtnál alacsonyabb kvótákat ír elő. Ilyen generális kivételekre az irányelv nem ad lehetőséget. A nem lineáris audiovizuális médiaszolgáltatásokat érintő, az európai alkotások támogatására vonatkozó előírások (3i. cikk) implementálása a tervezetből teljesen hiányzik.
9. Versenyképes médiapiac
A médiapiac versenyképessége szempontjából legfontosabb kérdésre, hogy a tervezet piacként kezeli-e a médiaszolgáltatások összességét: a válasz határozott igen. A piac működésére alapvető hatást gyakorló eszközök terén a tervezet új, a piaci működésre sokkal jobban reagáló jogintézményeket vezet be. A fix összegben meghatározott és nehezen ellenőrizhető szempontok szerint megállapított műsorszolgáltatási díj helyébe a nettó árbevétel alapján számított felügyeleti díj lép (86. §). Hasonlóképpen a piaci szemlélet erősödését jelenti, hogy egyes kötelezettségek csupán abban az esetben terhelik a szolgáltatót, ha azt piaci szerepe indokolja, vagyis nézettsége/hallgatottsága alapján meghatározó véleménybefolyásoló erővel rendelkezőnek minősül (28. §).
Negatív hatással lehet azonban a piac versenyképességére egy rosszul felépített, túlzott szigorral fenyegető hatósági eszközrendszer. Az e tekintetben megfogalmazott észrevételek (lásd különösen a 2. és 7. pontot) ez esetben is irányadók
10. Társszabályozás
A tervezet e téren semmilyen előrelépést nem jelent, a társszabályozás semmilyen formája nem jelenik meg benne (a félévente tartandó nyilvános meghallgatás nem tekinthető annak). Különösen beszédes, hogy azon a területen, ahol a tervezet is érzékeli az eddigi ügyfél vs. hatóság felállás elégtelenségét, nem tudja meghaladni ezt a logikát, és inkább arra teremt lehetőséget, hogy a szolgáltató a műsorszámok előzetes kategorizálásért a hatósághoz fordulhasson (18. § (8)).
11. Társadalmi és kulturális értékek támogatása
Itt olyan értékekről van szó, amelyek például a fogyatékkal élőkkel szembeni társadalmi kötelezettségektől a kultúra bemutatásáig terjed. Noha akad olyan szabály (kötelező feliratozás), mely ilyen célt valósít meg, az ezt szolgáló intézményi és személyi követelmények és garanciák, deklaratív megállapításokat nem számítva, a tervezetből jórészt hiányoznak.
VÉLEMÉNY AZ ÚJ MÉDIATÖRVÉNY TERVEZETÉNEK MÁSODIK (2008. DECEMBER 23-I) VÁLTOZATÁRÓL
Az új médiatörvény tervezetének második változata a vélemények beérkezését követően ugyancsak rövid idő alatt készült el, így a szabályozás alapkoncepciójának hibáit nem tudta kijavítani. Az újabb változat ambíciója a korábbi verzió legtámadhatóbb elemeinek eltávolítása vagy korrigálása, mindenekelőtt a „médiarendőrség” néven ismertté vált hatósági jogkör megkurtítása. E változtatások természetesen üdvözlendőek, azonban a szabályozás alapkoncepcióját tekintve a tervezet ugyanaz maradt:
Nem történt változás az alkotmányossági kritikával illethető pártbefolyás tekintetében, vagyis a magyar médiarendszerre, különösen a közszolgálati műsorszolgáltatásra a parlamenti pártok, pontosabban a két nagy párt kivételével érdemi befolyással más társadalmi szereplők nem rendelkeznének. Ismét hangsúlyozni kell, hogy a médiarendszer szabályozása kapcsán speciális alkotmányos elvárásoknak kell megfelelni, ilyen elvárás az, hogy magának az Országgyűlésnek sem lehet meghatározó, különösen nem kizárólagos befolyása. A pártok által jelölt és megválasztott különböző testületi tagok függetlensége ráadásul egyéb, az Országgyűlés által választott közjogi méltóságokéval sem lenne összemérhető, hiszen a szabályozás szerint – a beszámolók el nem fogadása esetére intézményesített eljárással – a testületek visszahívhatók, leválthatók lennének.
Az átdolgozott tervezet a jogharmonizációs hiányosságokkal kapcsolatos szakmai kritikák nagy részét is figyelmen kívül hagyja.
A jogalkotó továbbra sem kíván teret adni az Európai Unió által is határozottan ösztönzött önszabályozásnak és társszabályozásnak.
A médiahatóság továbbra is rendelkezik azzal a joggal, hogy még be nem mutatott műsorszámok közlését megtiltsa, azaz cenzúrázzon.
Továbbra is hiányzik minden olyan hatásvizsgálat, ami alapján érdemben megítélhető lenne, hogy az egyes rendelkezések hogyan érintik a médiapiaci szereplőket. Különösen bizonytalan helyzetben érezhetik magukat a média alkotmányos feladatainak ellátásában fontos szerepet vállaló közműsor-szolgáltatók, hiszen a tervezet a jelentős részüknek a jövőben nem biztosítana különleges státuszt, így mind a felügyeleti díjat, mind a tartalomelőállítás-támogatási járulékot fizetniük kellene.
Az eredeti tervezethez írt véleményemet – ide értve a tervezet érdemeire vonatkozókat is – fenntartom, az alábbiakban csak azokra a kérdésekre térek ki, amelyek az eredeti tervezethez képest az átdolgozott tervezetben módosítva jelentek meg.
A médiapluralizmus biztosítása
Annak érdekében, hogy a tervezetből kikerülhessenek a médiahatóság médiaszabadságot veszélyeztető jogkörei, az átdolgozott tervezetben a médiapiaci koncentráció korlátozását is módosítani kellett. A jelentős piaci erővel rendelkező médiaszolgáltatókra vonatkozó rendelkezések helyett az átdolgozott tervezetben egy, a médiahatóság működésére vonatkozó előírások között elrejtett, jelentősen leegyszerűsített szabályozási megoldás jelent meg (81. §). A szabályozás a médiaszolgáltató által elért közönségarány alapján tenné lehetővé a külső pluralizmust szolgáló hatósági beavatkozást. Ezzel összefüggésben mindenekelőtt megállapítható, hogy a „jelentős piaci erő” kifejezés használata megtévesztő, hiszen a hatósági fellépést valójában nem piaci (verseny)szempontok, hanem a véleménypluralizmus „külső” biztosításának célja indokolja.
Mivel a jelentős piaci erővel rendelkező médiaszolgáltatóvá nyilvánítás feltételeiben a tervezet a médiahatóság részére elvben semmilyen mozgásteret nem hagy, a médiahatósági döntés ebben az ügyben kizárólag formális. Nincs indoka ezért a kétharmados szavazati arány kikötésének, ami azt a kockázatot is magában rejti, hogy a törvényi feltételek fennállása ellenére a médiahatóságon belüli pillanatnyi érdekek vagy viták megakadályozhatják a törvény érvényesülését. Különösen veszélyes ez azért, mert ilyen esetben a hatóság döntése ellen – ellenérdekelt fél hiányában – nincs helye jogorvoslatnak.
A 81. § (3) szerint a médiahatóság hatósági szerződésben ír elő olyan kötelezettségeket, amelyek teljesítésével a médiaszolgáltató elősegíti a vélemények sokszínűségének megjelenését. E szabályozás a médiaszabadság gyakorlásának parttalan, egyúttal a jogbiztonságot is sértő korlátozását teszi lehetővé, megengedhetetlenül széles mérlegelést biztosítva a médiahatóság részére. Ahogyan a tervezetnek pályáztatási szempontok médiahatósági meghatározására vonatkozó rendelkezése, úgy ez a rendelkezés sem zárja ki az önkényes jogalkalmazást, és ezért nem felel meg a 46/2007. (VI. 27.) AB határozatban megfogalmazott követelményeknek; az Alkotmánybíróság szerint a médiarendszer kialakításával kapcsolatos döntéseket törvényben szabályozott, az érintettek számára átlátható szempontok alapján kell meghozni. A tervezet semmilyen útmutatást nem ad a médiahatóság részére a hatósági szerződésben alkalmazható, a médiaszabadság gyakorlását alapvetően befolyásoló szabályozási eszközökkel kapcsolatban. A jogbiztonság ilyen sérelme a 81. § (2) bekezdésével kapcsolatban is fennáll, mivel e rendelkezés alapján nem határozható meg egyértelműen, hogy a médiahatóság a médiaszolgáltatót milyen „magatartás tanúsítására” kötelezheti.
A szabályozás hatálya, egyéb jogharmonizációs kérdések
A tervezet tárgyi hatályát meghatározó fogalomrendszeren a korábbihoz képest helyes újítások jelentek meg, ám egészében továbbra sincs összhangban az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelv fogalomrendszerével. Mivel a tervezet médiaszolgáltatás-fogalma valójában az irányelv televíziós műsorszolgáltatás fogalmának, valamint az irányelv hatálya alá nem tartozó rádiós műsorszolgáltatás fogalmának összevonása, az irányelv szerinti audiovizuális médiaszolgáltatás fogalom – mint a televíziós műsorszolgáltatást (lineáris tartalomszolgáltatást) és a lekérhető (nem lineáris) tartalomszolgáltatást egyaránt átfogó fogalom – nem jelenne meg a magyar jogrendszerben. Ez azért okoz jogharmonizációs problémát, mert a tervezet a kiegészítő digitális szolgáltatásokat – amelyeket az átdolgozott munkaanyag az irányelv lekérhető szolgáltatás fogalmának mintájára határoz meg – akkor is a szabályozás hatálya alá vonja, ha azok egyébként az irányelv audiovizuális médiaszolgáltatás fogalmának nem felelnek meg. A kiegészítő digitális szolgáltatások azzal is túlterjeszkednek az irányelv hatályán, hogy nem csak a műsorszámokat tartalmazó szolgáltatásokat foglalják magukban.
Önmagában az nem jelent jogharmonizációs problémát, ha a hazai jogalkotó a közösségi jogi fogalmakat a közösségi jogitól eltérő tartalommal tölti meg, és a hazai szabályozás hatályát a közösségi jogi szabályozás hatályától részben eltérően határozza meg, feltéve, hogy a hazai jogalkotó a közösségi jogban szabályozott minden szolgáltatást a közösségi jogban meghatározott követelményeknek megfelelően szabályoz. A tervezet azonban olyan fogalmi rendszert alakít ki, ami önmagában nem alkalmas a teljes körű jogharmonizációra, a későbbiekben viszont meglehetősen nehezen illeszthető az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelvhez. Világossá kellene tenni a kiegészítő digitális szolgáltatások és a nem lineáris audiovizuális médiaszolgáltatások viszonyát.
Továbbra is hiányos a nem lineáris audiovizuális médiaszolgáltatásokra vonatkozó tartalmi követelmények átültetése: e szolgáltatástípusok esetében a tervezet nem foglalkozik az európai művek támogatásával (ld. audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelv 3i. cikk).
A tervezet új 24. § (2) bekezdése abban az esetben mentesíti a külföldi médiaszolgáltatót a hazai gyermekvédelmi előírások megtartása alól, ha a szolgáltató „a másik tagállamnak a kiskorúak védelmére vonatkozó szabályait az adott műsorszám közzétételével összefüggésben megtartotta”. Ennek ellenőrzése azonban nemcsak lehetetlen, hanem egyúttal közösségi jogot sértő is. Az Európai Bíróság a Bizottság kontra Belgium (C-11/95.) ügyben kifejtette, hogy a származási ország elve semmiképpen nem értelmezhető úgy, hogy a fogadó államnak tudnia kell ellenőrizni, hogy a műsorszolgáltatás a származási ország jogszabályait megtartja-e. Még ha a joghatósággal rendelkező hatóság állapítja is meg a szolgáltatás jogsértő jellegét (a jelenleg eredménnyel formálódó közép-európai hatósági együttműködés éppen ezt célozza), a rendelkezés akkor sem zárja ki azt a – szintén közösségi jogot sértő – lehetőséget, hogy a magyar médiahatóság szankciót alkalmazzon egy olyan műsorszolgáltatás tekintetében, amely alapján az érintett szolgáltató fölött joghatósággal rendelkező hatóság már szankciót szabott ki. Az Európai Bíróság több döntésében megerősítette, hogy a származási ország elvének lényege éppen a műsorszolgáltatás kétszeres ellenőrzésének tilalma. A hazai gyermekvédelmi előírások külföldi műsorszolgáltatóval szemben továbbra is csak az irányelvben meghatározott esetekben és eljárásokban érvényesíthetők.
VÉLEMÉNY AZ ÚJ MÉDIATÖRVÉNY TERVEZETÉNEK HARMADIK (2009. FEBRUÁR 10-I) VÁLTOZATÁRÓL
Az új médiatörvény tervezetének harmadik változata egyszerre tükrözi a tervezet készítőinek azt a törekvését, hogy a beérkezett vélemények figyelembevételével munkálkodtak a szabályozás részleteinek javításán, valamint a tervezet elhibázott alapkoncepciójának változatlanságát. A korábbi verziókhoz képest így több területen is megjelentek üdvözlendő újítások, amelyek azonban még mindig nem képesek felülírni a szabályozás alapkérdéseire adott hibás – néhol alkotmányosan is kifogásolandó – válaszokat.
Fontos változás, hogy a Nemzeti Médiahatóság tagjainak visszahívhatósága kikerült a szövegből, megmaradt viszont e lehetőség a Közszolgálati Tanács tagjainak esetében. Ez utóbbi annál is inkább bírálható megoldás, hogy a KÖT meghatározó hatással van a közszolgálati média működésére, és tagjainak jelölése, megválasztása és visszahívhatósága révén kizárólag a parlamenti pártok, különösen a két nagy párt befolyása érvényesülhetne. A tervezet újításai ugyanis nem lehetnek képesek ellensúlyozni a pártok közvetlen, alkotmánysértő befolyását: a nézői-hallgatói panel semmilyen érdemi hatást nem gyakorolhatna a közszolgálat működésére, a KÖT tagjainak a műsor tartalmának befolyásolását tiltó előírás pedig a szabályozás egyéb megoldásainak tükrében nem tekinthető garanciális erejűnek. Mindemellett a tervezet egészét továbbra is a pártbefolyás eddiginél erősebb érvényesülése jellemzi, az erre vonatkozó alkotmányossági kifogások ezért továbbra is érvényesek. A harmadik tervezet is fenntartja azt a helytelen szabályt, hogy az irányító testületek tagjai újraválaszthatók (a KÖT esetében egyszer).
Figyelemre méltó előrelépés történt az önszabályozási megoldások bevezetésével, illetve az érintetteknek a szabályozási folyamatban történő bevonásával kapcsolatban. A közösségi médiaszolgáltatók saját tevékenységük alakításában a tervezet alapján érdemben befolyásolnák az őket érintő szabályozási, médiapolitikai döntéseket (Közösségi Médiaszolgáltatók Tanácsa). Célszerű lenne azonban a szervezeti keretek kialakításában is nagyobb önállóságot hagyni az érintetteknek, és rugalmasabban megfogalmazni az önszabályozás alá vonható szabályozási kérdéseket. Mindemellett továbbra is hangsúlyozom, hogy a szabályozás más területein is hatékony társszabályozási megoldások lennének kialakíthatók.
A jelentős piaci erejű médiaszolgáltatásokkal kapcsolatos szabályozás az előző tervezethez képest átláthatóbbá vált, de indokolás és hatástanulmányok hiányában az ott meghatározott közönségarányok továbbra is esetlegesnek, önkényesnek tűnnek. Továbbra is túl széles, az alkotmánybíróság döntéseivel összhangban nem álló mozgásteret biztosít a tervezet a médiahatóság részére a vélemények sokszínűségének megjelenítésére irányuló hatósági szerződés tartalmának meghatározásában. Ugyanezt a kifogást az analóg rádiók pályáztatása során alkalmazott szempontokkal kapcsolatban is fenntartom.
Helyes, hogy a tervezet készítői végül belátták: a médiahatóság a jövőben sem kaphat cenzúra-hatáskört, és így a műsorszámok jövőbeli letiltásának lehetősége kikerült a szövegből.
Továbbra is súlyos hiányossága a tervezetnek, hogy a politikai marketing szabályait úgy hagyná el a médiaszabályozásból, hogy más jogterületen sincsenek meg a szükséges keretek. Így komolyan helyteleníthető, hogy a politikai hirdetés fogalmát nem határozza meg a tervezet, a választási eljárásról szóló törvényre utalás pedig megtévesztő, hiszen ott sem találunk erre definíciót.
A jogharmonizációval kapcsolatos kifogások – az európai művekre vonatkozó szabályozás kivételével – nemcsak megoldatlanok maradtak, hanem a közszolgálati tartalomelőállítás-támogatási járulék fizetését az új tervezet a korábbinál is szélesebb szolgáltatói körre terjeszti ki. A jogharmonizációs szempontok maradéktalan érvényesítését a jogalkotás kiemelt feladatának tartom.
