Az elmúlt hetek versenyjogi szenzációja az Egyesült Államokból érkezett, ahol a szövetségi Igazságügyi Minisztérium („DOJ”) keresetet („Kereset”) indított a Google-lel szemben, amelyben – többek között – a techóriás egyes üzletágainak leválasztását kérte a bíróságtól.
A Google a technológiai szektor egyik legjelentősebb szereplője, amely a nyilvánosan elérhető adatok szerint is a digitális szolgáltatások számos piaci szegmensében világszerte hol egyeduralkodó, hol pedig jelentős piaci helyzetben lévő „óriás”. A vállalat e helyzetéből adódóan számos alkalommal került már a versenyhatóságok figyelmének középpontjába az Atlanti-óceán mindkét oldalán.
Ebben a cikkben röviden összefoglaljuk a Keresetet és annak előzményeit az Egyesült Államokban, amihez érdekes kontrasztot jelent a kapcsolódó uniós gyakorlat párhuzamba állítása. A két irány összevetéséből pedig már összegezni tudjuk a – belátható – jövő legfontosabb kérdéseit a digitális piacok fejlődési lehetőségeiről.
A Kereset és annak előzményei az Egyesült Államokban
Az Egyesült Államok versenyhatóságainak vezetői, Lina Khan, az Egyesült Államok Szövetségi Kereskedelmi Bizottságának („FTC”) elnöke és Jonathan Kanter, a DOJ antitröszt részlegének főügyészhelyettese nyilvánosan állást foglaltak amellett, hogy a hagyományos versenyjogi célok, mint a fogyasztói jólét maximalizálása, nem alkalmasak a technológiai és digitális ágazat előtt álló modern kihívások kezelésére. Hangsúlyozták azt is, hogy elengedhetetlennek tartják a „többdimenziós”, a tényleges piaci helyzetre reflektáló hatósági megközelítések kidolgozását. Ezt megerősítendő, a DOJ és az FTC 2022-ben megkezdte a horizontális és vertikális összefonódásokra vonatkozó iránymutatásainak felülvizsgálatát, annak érdekében, hogy azok a jövőben alkalmasak legyenek a szabályozásban jelenleg tapasztalható hiányosságok pótlására.
Az amerikai hatóságok proaktívabb, akár ex post beavatkozásokra építő hozzáállása tetten érhető Jonathan Kanter egy közelmúltbeli brüsszeli konferencián tartott előadásában is, ahol úgy fogalmazott, hogy „a Kongresszus e szándéka [ti. a monopolisztikus tendenciákkal szembeni korai fellépés, még azok kezdeti szakaszában] és a [trösztellenes] törvény egyértelmű szövegének hű alkalmazása a modern piaci realitásokhoz megköveteli az agresszív végrehajtást a már erőfölénnyel rendelkező cégek felvásárlásaival szemben [kiemelés a szerzőktől]”. A főügyészhelyettes ebben az előadásában azt is hangsúlyozta, hogy a hatóságok említett „agresszív” hozzáállása különösen indokolt a digitális piacok esetében.
A DOJ esetjogát tekintve elmondható, hogy viszonylag kevés példa volt eddig a digitális piacokon való erőteljesebb beavatkozásokra (ráadásul az ügyek jó része évtizedekkel korábban volt fókuszban):
- 1970-ben a DOJ beperelte az AT&T internet- és mobilhálózat szolgáltatót, azzal a céllal, hogy visszaállítsa az érintett piacok tekintetében a versenyt, és egyúttal teret adjon az innovációnak. Az eljárás következtében az AT&T helyi mobilhálózat szolgáltatása 1984-ben feldarabolásra került, létrehozva hét különálló helyi mobilhálózat szolgáltatót (Ameritech, Bell Atlantic, BellSouth, NYNEX, Pacific Telesis, Southwestern Bell, U.S. West, amelyek együttesen „Baby Bells”-ként ismertek).
- Ugyanebbe a sorba illeszkedik a DOJ 1998-as eljárása a Microsoft ellen, amelynek keretében a számítástechnikai óriás feldarabolását is megkísérelte az amerikai jogalkalmazó. Bár a bíróság a keresetnek megfelelően el is rendelte a vállalat felosztását két, egymástól teljesen elkülönülő egységgé (a szétválasztás alapja a Windows operációs rendszer, valamint a Microsoft által kínált összes többi szoftvertermék lett volna), az ítéletet a fellebbviteli bíróság végül hatályon kívül helyezte.
Érdemes azt is kiemelni, hogy az óriáscéggel szembeni fellépés nem tekinthető teljesen újszerűnek, hiszen 2020-ban a DOJ – tizenegy állami főügyésszel együtt – pert indított az Egyesült Államok Columbia Kerületi Bírósága előtt, hogy megakadályozza a Google-t abban, hogy versenyellenes és kizáró gyakorlatok révén monopóliumokat tartson fenn a keresési és keresőhirdetési piacokon. Az ügy jelenleg is folyamatban van, annak tárgyalása 2023 szeptemberében várható.
Az ügy újdonsága tehát inkább abban áll, hogy feltehetőleg egy perspektíva váltásnak lehetünk a szemtanúi, ugyanis a DOJ Keresete a fenti Kahn és Kanter nyilatkozatokkal összhangban az erőteljes ex post strukturális indítványok irányába tolja az egyesült államokbeli gyakorlatot.
Rátérve a Kereset érvelésére, a DOJ szerint a Google az elmúlt 15 évben versenyellenes magatartást folytatott a digitális hirdetési technológiák monopolizálása érdekében különböző vállalatok sorozatos és szisztematikus felvásárlásán keresztül. A Google a digitális hirdetésekhez kapcsolódó közvetítői piacokon alakított ki monopol helyzetet, amelynek következtében a DoubleClick for Publishers („DFP”) technológiájával a hirdetés értékesítési közvetítési platformok piacán 90%-os (Kereset 107. o.), a Google Ads technológiájával a hirdetési felületek megvásárlásával kapcsolatos platformok piacán 80%-os (Kereset 130. o.), továbbá a reklámpiaci („AdX”) technológiájával az online hirdetési felületek vevőinek és eladóinak összepárosítására irányuló aukciós platformok piacán 50%-os (Kereset 127. o.) piaci részesedésre tett szert. A DOJ álláspontja szerint a Google monopol helyzetét jogellenesen alakította ki ezeken a piacokon (Kereset 1-10. pontjai). Ilyen versenyellenes magatartásnak értékelte a DOJ többek között a versenytársak már említett sorozatos és szisztematikus felvásárlását, az aukciós verseny torzítását, illetve manipulációját, továbbá a különböző cég technológiáinak indokolatlan összekapcsolását (Kereset 132-138. o.).
A DOJ kárelmélete alapján a Google versenyellenes piaci magatartásai miatt a weboldalak üzemeltetői kevesebb bevételt érnek el, a hirdetők pedig többet fizetnek, mint egy versengő piacon fizetnének. Emellett a Kereset szerint ezen piaci magatartások az innovációt is jelentős mértékben visszavetik a hirdetési technológiai eszközök piacán, amely pedig végső soron jobb minőségű és alacsonyabb költségű tranzakciókat eredményezne a piaci szereplők számára (Kereset 7. pontja).
A DOJ a Keresetben a fenti agresszív hozzáállást a gyakorlatba átültetve kérte a bíróságot, hogy válassza le a Google két olyan üzletágát (DFP, AdX), amelyek felvásárlása tekintetében a Google egyébként rendelkezett a szükséges hatósági jóváhagyásokkal (Kereset 140. o.). Ez utóbbi különösen annak a fényében jelentős, hogy a versenyjogi gyakorlatban mindezidáig egyáltalán nem volt jellemző a hatóságok részéről a zöld lámpával bíró tranzakciók esetében – egyéb indokok (pl. félrevezető adatok szolgáltatása) hiányában – az utólagos beavatkozás.
A Google és a digitális piacok helyzete az Európai Unióban
Az Európai Bizottság („Bizottság”) a DOJ fenti, viszonylag kevés digitális piacon folytatott ügyével összehasonlítva kifejezetten aktív jogalkalmazóként lépett fel e körben, amely fokozottan érintette az óriáscéget:
- A Bizottság 2018-ban 4,343 milliárd euró összegű bírság megfizetésére kötelezte a Google-t erőfölénnyel való visszaélés miatt, amely jelenleg is csúcstartó az Európai Unióban a versenyjogi jogsértések tekintetében. Ebben az ügyben a Bizottság úgy értékelte, hogy a Google (i) különböző szoftvertemékeinek indokolatlan összekapcsolására, (ii) egyes szoftvertemékeinek kötelező előtelepítésére, valamint (iii) a versenytársak termékeinek a piacról történő indokolatlan mértékű kiszorítására irányuló magatartásaival élt vissza erőfölényes helyzetével.
- A Bizottság további két közelmúltbeli ügyben marasztalta el a Google-t erőfölénnyel való visszaélés miatt. Az egyik ügyben a jogsértést az alapozta meg, hogy a Google rendszeresen kiemelkedő helyet biztosított saját összehasonlító vásárlási szolgáltatásának a versenytársak keresőmotorjaival szemben, amelyért a Bizottság 2,42 milliárd euró összegű bírságot szabott ki 2017-ben. A másik ügyben a Bizottság 1,49 milliárd euró összegű bírsággal sújtotta a vállalkozást, mert az 2006-tól 2009-ig olyan kizárólagossági kikötéseket alkalmazott, amelyek megtiltották a vele szerződő webhely üzemeltetőknek, hogy azok a Google versenytársainak online keresőhirdetés közvetítő platformjain keresztül jelenítsenek meg hirdetéseket.
Érdemes megemlíteni, hogy számos európai ország versenyhatósága előtt is indult már eljárás a Google-lel szemben erőfölénnyel való visszaélés gyanúja miatt (többek között például Franciaországban és az Egyesült Királyságban is). Jelenleg például Magyarországon is folyamatban van ilyen tárgyú eljárás, amelynek keretében a Gazdasági Versenyhivatal („GVH”) azt vizsgálja, hogy a Google jogsértő módon befolyásolja-e a dalszöveg közzétételével foglalkozó piaci szereplők közötti versenyt azzal, hogy a keresőmotorjának használatakor (dalok, dalszövegek keresése során) az organikus keresési találatok előtt saját dalszöveg-megjelenítési szolgáltatását helyezi el.
Az Európai Unió az aktív jogalkalmazói fellépés ellenére láthatóan inkább az ex ante beavatkozások mellett tette le a voksát, mivel a közelmúltban két, kifejezetten a digitális piacok versenyhelyzetének javítását célzó uniós rendelet (Digital Services Act és Digital Markets Act, továbbiakban együtt: „Digitalizációs Rendeletek”) került elfogadásra. A Digitalizációs Rendeletek szigorú többletkövetelményeket és felelősséget telepítenek az ún. „kapuőrökre” (azaz a legjelentősebb bevétellel, illetve felhasználói bázissal rendelkező szereplőkre). Az új szabályozás tartalmaz olyan rendelkezéseket, amelyek bizonyos szerződéses gyakorlatokat érintenek (pl. nem állapíthatnak meg tisztességtelen feltételeket az üzleti felhasználók számára), míg mások a versenyhelyzet javítását (pl. nem telepíthetnek elő bizonyos szoftveralkalmazásokat), illetve mindemellett a végfelhasználók jogainak védelmét (pl. a valamely szolgáltatás során gyűjtött személyes adatokat nem használhatják fel más szolgáltatás céljára) is célozzák. A Digitalizációs Rendeletek egyik legfontosabb újítása az, hogy a kapuőrök – rendszeres jogsértő magatartások tanúsítása esetén – a pénzbírságokon túl akár szerkezeti korrekciós intézkedésekkel is büntethetők.
Mi várható a jövőben?
A fentiek alapján látható, hogy az Atlanti-óceán mindkét oldalán egy hozzáállásbeli váltásnak lehetünk a szemtanúi: a társasági egyesüléseket támogató, illetve szignifikáns bírságokkal operáló megközelítéseket felváltani látszik egy erőteljesebb, beavatkozási stratégia a jogalkalmazók részéről – legyen az akár ex ante, szabályozási alapú, vagy ex post beavatkozás az erőfölénnyel visszaélő szereplő feldarabolására. Földrajzi értelemben a megközelítések között eltérések mutatkoznak: míg az Egyesült Államokban láthatóan az utólagos strukturális beavatkozások irányába mozdult el a gyakorlat, addig az Európai Unió az előzetes, jogszabályon alapuló kontroll mellett tette le a voksát.
Kérdés egyelőre, hogy a Digitalizációs Rendeletek a gyakorlatban hogyan fognak működni, és hasonlóképpen nem látható még, hogy – a bíróság ezirányú döntése esetén – az „utólagos” strukturális szétválasztások milyen piaci változásokhoz vezethetnek. Ez utóbbiak kapcsán nehezíti a helyzetet, hogy a kifogásolt erőfölényes pozíció (amellyel a vállalkozás állítólagosan visszaélt) sokszor teljesen jogszerűen alakul ki a jelenlegi szabályozási környezetben (ld. jóváhagyott összefonódások vagy a bejelentési küszöböket meg nem haladó összefonódások révén), amely felveti, hogy egy ilyen ex post beavatkozás jogi kereteit hogyan lehet a jogbiztonság és kiszámíthatóság követelményeinek tiszteletben tartásával megteremteni (hiszen ezek nyilvánvalóan nem teljesülhetnek egy olyan rendszerben, amelyben pl. a jogszabályoknak megfelelően végrehajtott akvizíciók közvetlenül a felvásárlások után utólag erőfölénnyel való visszaéléssé minősülhetnek a hatóságok szemében).
Hasonlóképpen felmerülhet, hogy a piaci változások és agresszívabb beavatkozások rendszere az óriáscégek mellett hogyan fog hatni a piac egyéb szereplőire (pl. a hirdetési piacon), illetve ez összességében milyen átrendeződésekhez fog vezetni a világszintű piacokon. Már csak ezért is érdemes lesz figyelemmel követni a Kereset sorsát és hatását a digitális piacokra.
