Az elmúlt napokban ismét a figyelem középpontjába került az online szerencsejátékok kérdése, hiszen ezen a területen egy héten belül két fontos ügyben is döntés született. Szeptember 15-én az Európai Bíróság hozott ítéletet a C-347/09. sz. Jochen Dickinger és Franz Ömer ügyben az online szerencsejátékok szervezésére vonatkozó tagállami monopóliumokkal szembeni uniós követelmények tárgyában, míg szeptember 20-án az Európai Bizottság döntött az online szerencsejátékokra vonatkozó dán adóintézkedéseknek az EU állami támogatásokra vonatkozó szabályaival való összeegyeztethetősége tárgyában. Amint az a két ügy alábbi rövid összefoglalásából kiderül, az uniós jog egyrészt egyre szigorúbb követelményeket állít az online szerencsejátékokat korlátozó nemzeti monopóliumokkal szemben, másrészt pedig a piac liberalizálását elősegítendő, a Bizottság megengedőbb hozzáállást tanúsít az online szolgáltatók alacsonyabb adókulccsal történő adóztatása esetén, még ha az egyébként állami támogatásnak is minősül.
1. Az állami monopólium korlátai: C-347/09 Jochen Dickinger és Franz Ömer
A fenti ügy alapja egy osztrák bíróság előtt folyó büntetőeljárás, amely a bet at home.com Entertainment GmbH két ügyvezetője ellen indult a kaszinójátékok interneten keresztül történő szervezésére vonatkozó osztrák jogszabályok megsértése miatt. Az osztrák büntetőügy terheltjei egy online játéküzemeltető cégcsoport alapítói, amely máltai leányvállalatok útján több nyelven – köztük németül is – kaszinójátékokat kínált egy ausztriai szerveren keresztül. Bár a terheltek cégei rendelkeztek egy online szerencsejátékokra kiadott érvényes máltai engedéllyel, a cégek osztrák koncesszióval nem rendelkeztek, és ilyet nem is szerezhettek, mert az osztrák törvények alapján a szerencsejátékok szervezésének joga állami monopólium volt, és a kizárólagos koncessziós joggal egy részben állami tulajdonú cég, az Österreichische Lotterien GmbH/Casinos Austria rendelkezett.
Az alapügyben eljáró osztrák bíróság azért kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárást, mert kétségei voltak afelől, hogy az osztrák Btk. rendelkezései, amelyek a szerencsejátékok szervezésére vonatkozó szabályok megsértését szankcionálták, illetve maguk a szerencsejátékokra alkalmazandó osztrák szabályok összeegyeztethetők-e az uniós joggal, különösen arra való tekintettel, hogy az állami monopóliummal rendelkező koncessziós jogosult, a Casinos Austria a szerencsejátékokban való részvételre a bíróság szerint „offenzív hirdetési tevékenységet” végzett.
Az Európai Bíróság a korábbi esetjoggal összhangban meglehetősen szigorúan értelmezte az online szerencsejátékok szervezésére vonatkozó tagállami monopóliummal szembeni uniós követelményeket.
A Bíróság elsőként leszögezte, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságával ellentétes korlátozásának minősül a szerencsejátékok szervezésére és kínálására vonatkozó monopólium fenntartása, amely akadályozza, hogy más gazdasági szereplők, ideértve a más tagállamokban letelepedett gazdasági szereplőket is, az interneten az adott tagállam területén szerencsejátékokat kínáljanak. A Bíróság a korábbi esetjoggal összhangban ugyanakkor azt is megállapította, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságának ilyen korlátozása megengedhető, ha teljesülnek az alapszerződésekben kifejezetten rögzített kivételek, illetve ha azt a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében nyomós közérdek indokolhatja.
A Bíróság szerint a szolgáltatások címzettjeinek védelme, illetve általánosabb értelemben a fogyasztók védelméhez, valamint a társadalmi rend védelméhez kapcsolódó célok azon nyomós közérdekek közé tartoznak, amelyek igazolhatják a szolgáltatásnyújtás szabadságának a korlátozását. Közösségi szabályozás hiányában ráadásul a tagállamok szabadon állapíthatják meg saját értékrendjük szerint a szerencsejátékokkal kapcsolatos politikájuk célkitűzéseit, és szabadon határozhatják meg a kívánt védelem pontos szintjét. Mindezért a Bíróság szerint az a tagállam, amely különösen magas szintű védelmet kíván biztosítani, monopóliumot tarthat fenn a szerencsejátékok szervezésére, amennyiben úgy véli, hogy csak ez teszi lehetővé a szerencsejátékokhoz kapcsolódó veszélyek kontrollálását, valamint a játékhoz kapcsolódó túlzott kiadásokra való ösztönzés megelőzésére és a játékfüggőség elleni küzdelemre irányuló célok kellőképpen hatékony követését.
A Bíróság azt is kiemelte ugyanakkor, hogy a tagállamok által előírt korlátozások csak akkor elfogadhatóak, ha azok arányosak és megfelelnek a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következő feltételeknek. Vizsgálandó ezért, hogy a nemzeti hatóságok a hivatkozott célokra való tekintettel valóban különösen magas szintű védelmet kívántak e biztosítani, és hogy az ezen, elérni kívánt védelmi szintre tekintettel a monopólium bevezetését ténylegesen szükségesnek lehet e tekinteni.
A Bíróság ezzel kapcsolatban leszögezte, hogy az államkincstár bevételeinek maximalizálása mint egyedüli cél nem elfogadható. Ezért amennyiben valamely tagállam hatóságai az államkincstár gyarapítása céljából ösztönzik és támogatják a fogyasztók szerencsejátékokban való részvételét, a tagállam nem hivatkozhat megalapozottan a játékban való részvétel lehetőségeinek csökkentése szükségességével kapcsolatos közrendi okokra.
Továbbá, mivel a Bíróság szerint a fogyasztóknak a játékfüggőséggel szembeni védelme főszabály szerint nehezen összeegyeztethető a szerencsejátékok terjesztésére irányuló politikával, új játékok bevezetése és azok reklámozása csak akkor tekinthető koherensnek a monopólium fenntartásával, ha jelentős mértékben vannak jelen illegális tevékenységek, és az elfogadott intézkedések a fogyasztók játékkedvének szabályozott tevékenységek felé terelését szolgálják. Mindezért azonban a reklámnak mértéktartónak kell lennie, és szigorúan a fogyasztóknak az ellenőrzött játékok rendszere felé orientálásához szükséges mértékre kell korlátozódnia. Az ilyen reklám nem irányulhat a fogyasztók szerencsejátékban való aktív részvételre történő biztatására, különösen ideértve a játék banalizálását, vagy kedvező kép kialakítását azzal kapcsolatban, hogy a befolyó bevételeket közérdekű tevékenységekre fordítják, továbbá a játék vonzerejének jelentős nyeremények lehetőségét felvillantó figyelemfelkeltő reklámüzenetek útján történő növelését.
A fentiek alapján a Bíróság szerint különösen fontos különbséget tenni a monopólium jogosultjának a kizárólag a termékek potenciális vásárlóinak tájékoztatását szolgáló és a játékosok szerencsejátékokban való rendszeres részvételének ellenőrzött mederbe terelését szolgáló, valamint az ilyen játékokban való aktív részvételre felhívó és azokra ösztönző stratégiája között. Míg a csupán a már meglévő piacnak a monopóliumot élvező szervezet javát szolgáló megtartását vagy megőrzését szolgáló korlátozott üzletpolitika elfogadható és nem áll ellentétben a monopólium fenntartásával, a szerencsejátékokkal kapcsolatos tevékenység piacának bővítését szolgáló terjeszkedő üzletpolitika már megkérdőjelezheti a monopólium állami szabályozás útján történő fenntartásának indokoltságát.
2. Piaci liberalizáció, az online szolgáltatók kedvezményes adózása és az állami támogatások tilalma
Az előző pontban ismertetett ügy az Európai Bíróság korábbi esetjogával összhangban szigorú feltételekhez köti az online szerencsejátékokra vonatkozó nemzeti monopóliumok fenntartását. Bár a fenti ügy alapja a szolgáltatások szabad áramlása, mind a monopóliumok fenntartásának, mind a piaci liberalizációnak számos versenyjogi vetülete is lehet. Ezek közül az alábbiakban az Európai Bizottság C35/2010. sz. ügyben hozott határozatát foglaljuk röviden össze, amely a dán piaci liberalizációhoz kapcsolódó adóintézkedéseket vizsgálta az EU állami támogatásokra vonatkozó szabályai alapján.
Dánia 2010-ben liberalizálta a szerencsejáték piacát, elsősorban a korábban állami monopóliumon alapuló szabályozás könnyű megkerülhetősége miatt, amely egyrészről jelentős adóbevétel kiesést eredményezett, illetve másrészről akadályozta a tiltottnak minősített szolgáltatások állami felügyelet alá vonását. Az új jogszabály szerint a Dániában letelepült és a dán hatóságok engedélyével működő szolgáltatók már jogszerűen nyújthatnak online szerencsejáték szolgáltatásokat. Az online szerencsejáték piac kifehérítése kapcsán azonban alapvető kérdésnek minősült az, hogy a jogszerűen működő szolgáltatókat milyen adó terhelje. Egy túl magas adóteher ugyanis veszélyeztette volna a liberalizáció célját, hiszen a jogszerűen működő szolgáltatók számára jelentős versenyhátrányt eredményezett volna. Mindezért a liberalizációs csomag az online kaszinójátékok szolgáltatói részére alacsony, mindössze 20%-os adókulcsot határozott meg, míg az offline kaszinók és szerencsejáték üzemeltetők adókulcsa 75% maradt.
Mivel az online és offline szerencsejáték szolgáltatók fenti megkülönböztetése aggályokat vetett fel az EU állami támogatásokra vonatkozó szabályai alapján, Dánia a tervezett intézkedéscsomagot bejelentette az Európai Bizottság részére. A Bizottság az offline szolgáltatók által benyújtott panaszokra tekintettel részletesen megvizsgálta a törvénycsomagot, és bár a szeptember 15-i határozat szerint az online szolgáltatók számára előírt alacsonyabb adókulcs valóban állami támogatásnak minősül, mégis az intézkedés összeegyeztethető az uniós szabályokkal, mert a liberalizáció piacra gyakorolt pozitív hatásai túlsúlyban vannak az eltérő adókulcsok alkalmazása miatt jelentkező versenytorzító hatáshoz képest.
3. Vélemény
A fenti két ügy hasznos támpontul szolgálhat mind az állami monopóliumok fenntartása esetén jelentkező uniós követelmények tárgyában (különösen a monopol szolgáltató marketing tevékenységét illetően), mind a liberalizáció esetén jelentkező állami támogatási kérdésekben. A két ügy együttes olvasatából mindemellett kiderül, hogy jogpolitikai szempontból az uniós jog a piaci liberalizáció fele mozdul el, hiszen egyrészt egyre szigorúbb követelményeket állít az online szerencsejátékokat korlátozó nemzeti monopóliumokkal szemben, másrészt pedig a piac liberalizálását elősegítendő, a Bizottság megengedőbb hozzáállást tanúsít az online szolgáltatók alacsonyabb adókulccsal történő adóztatása esetén, még ha az egyébként állami támogatásnak is minősül.
