“A módosításokat nyilván nem a belátás vagy a szakmai érvek elfogadása alapozza meg, kizárólag a gazdasági kényszerhelyzet. És a kérdés végső soron az, hogy – ugyanúgy, ahogy a gazdaságpolitikában – a médiaszabályozásban is feladja-e a kormányzat az unortodox megközelítést, és visszatér-e az egyetlen lehetséges kiindulóponthoz: a véleménynyilvánítás és a sajtó szabadságához, valamint a nyilvánosság tiszteletéhez.” Polyák Gábor írása.
A következő hetekben várható a médiatörvények módosítására irányuló törvényjavaslat beterjesztése. Az Alkotmánybíróság május 31-ig adott határidőt a jogalkotónak arra, hogy orvosolja a mulasztásos alkotmánysértéseket. Az alkotmánybírósági határozatból – amelynek az értelmezésére irányuló kormányzati óhajt az Alkotmánybíróság végül visszautasította – következő jogalkotási kötelezettségek érintik a nyomtatott és internetes sajtótermékek médiahatósági felügyeletét, az információforrások védelmét, valamint a médiaszolgáltatók adatszolgáltatási kötelezettségeit. Május 31-ével szűnik meg a média- és hírközlési biztos médiával kapcsolatos eljárási lehetősége, de – az Alkotmánybíróságnak feltett kérdések alapján, az alkotmánybírósági határozatból azonban egyáltalán nem levezethető módon – úgy tűnik, ennek megmentésére a kormány szintén tehet egy kísérletet.
Az Alkotmánybíróság kifogásai
A legfontosabb jogalkotási kérdés az, hogy fennmarad-e a nyomtatott és az online sajtótermékek médiahatósági felügyelete. Annak ellenére, hogy a médiahatósági kontroll megteremtése e médiumok fölött a legsúlyosabb visszalépés a sajtószabadság biztosításában, az Alkotmánybíróság csak szűkítette, de nem zárta ki e kontroll lehetőségét. A határozat szerint a médiahatóság elvileg a jövőben is eljárhat az újságokban vagy az internetes sajtótermékekben – internetes folyóiratokban vagy hírportálokon – megjelenő gyűlöletkeltő és kirekesztő közlésekkel, az alkotmányos rend sérelmével, a megalázó, kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek öncélú, sérelmes bemutatásával, a gyermekekre súlyosan ártalmas tartalmakkal, valamint a törvénysértő kereskedelemi közleményekkel (hirdetésekkel) szemben. Médiahatósági ellenőrzésnek nincs helye az emberi méltóságot, a magánéletet és az emberi jogokat sértő közlésekkel, valamint a nyilatkozat visszavonását érintő jogsértésekkel szemben. Ehhez hozzá kell tenni, hogy a gyűlöletkeltő és kirekesztő közlésekkel szembeni fellépés lehetőségét az AB-határozat olyan szűk területre szorította, ami lényegében kizárja annak jövőbeli alkalmazását.
Az Alkotmánybíróság jogtechnikailag ugyanakkor azt a megoldást választotta, hogy május 31-ével teljes egészében kivonta a nyomtatott és online sajtót a hatóság felügyelete alól. A jogalkotó így nagyvonalúan – átlépve saját árnyékát – azt a megoldást is választhatja, hogy nem szabályozza újra e kérdéseket, és ezzel lemond a hatósági felügyeletről. A kormány egyik értelmező kérdése az Alkotmánybíróság felé éppen az volt, hogy az így létrejövő helyzet alkotmányos lenne-e. Különös ez a fellángolás az alkotmányos megoldások tisztelete iránt, de, ahogy korábban is tettük, immár az Alkotmánybíróság által is megerősítve, arra bíztatnánk a jogalkotót, hogy ezt az alkotmányos kockázatot vállalja. Nagy lépést tenne ezzel a sajtószabadság normális kereteinek visszaállításában.
Az információforrások védelmének újraszabályozása során tartalmi és eljárási garanciákat kell kiépíteni az információforrások felfedésével kapcsolatban. Ennek keretében rögzíteni kell, hogy a nyomozóhatóság csak abban az esetben kötelezheti az újságírót az információforrások felfedésére, ha az információ más módon nem szerezhető meg. Biztosítani kell a nyomozóhatósági határozattal szembeni bírósági jogorvoslat lehetőségét, még azelőtt, hogy az újságíró az információforrást felfedte volna. Nem tartható fenn a minősített adatok (államtitkok) törvényben rögzített elsőbbsége az információforrások titokban maradásához fűződő érdekkel szemben. A jogalkotónak ezért a minősített adatok esetében is biztosítania kell az informátor felfedéséhez, illetve titokban tartásához fűződő érdekek közötti mérlegelés lehetőségét, és ehhez kapcsolódóan a bírósági felülvizsgálatot. A büntető- és polgári eljárások szabályozásának módosításával egyértelművé kell továbbá tenni, hogy a forrásvédelem az újságírót minden eljárásban megilleti.
A Médiatanács adat-megismerési lehetőségeivel – a szolgáltatók adatszolgáltatási kötelezettségeivel – kapcsolatban az Alkotmánybíróság azoknak a garanciáknak a megteremtésére kötelezte a jogalkotót, amelyek a médiahatósággal szemben is biztosítják az információforrások titokban tartását, valamint amelyek biztosítják az ügyvédi titok tiszteletben tartását.
Mi van az alkotmánybírósági határozaton túl?
Az Alkotmánybíróság nem csak azért volt érdemein felül megértő a kormánnyal és a kétharmados parlamenti többséggel szemben, mert bevállalta azt a kockázatot, hogy a mulasztásos alkotmánysértések minden további következmény nélkül tartósan a szabályozás részei maradnak, hanem azért is, mert a legkényesebb szabályozási kérdéseket egyáltalán nem is bolygatta. Nem vizsgálta többek között a szankciók mértékét, a Médiatanács függetlenségét, valamint a közszolgálati intézményrendszer alkotmányosságát. E problémák megoldása nélkül a sajtószabadság nem állhat helyre. Annak ellenére, hogy az Alkotmánybíróság e kérdésekben nem hozta lépéskényszerbe a jogalkotót, a médiatörvények átfogó, a fenti pontokat meghaladó módosításához is van honnan ihletet merítenie. A törvény megszületése óta számos hazai és külföldi elemzés született a törvényről. Ezeket a kormányzat minden esetben lesöpörte vagy csak figyelmen kívül hagyta. A helyzet most annyiban más, hogy az Európa Tanács jelenleg is vizsgálja a törvénynek az Európai Emberi Jogi Egyezménnyel, illetve az Európa Tanács dokumentumaival való összhangját, és a vizsgálat eredményeinek figyelembe vételét Neelie Kroes, az Európai Bizottság médiáért felelős biztosa nyílt színen ígértette meg Navracsics Tibor igazságügyi miniszterrel. Na igen, azzal az igazságügyi miniszterrel, aki éppen nem hajlandó végrehajtani az Európai Emberi Jogi Bíróság – lásd még „idióták” – véleményszabadságot érintő, Magyarországot elmarasztaló döntését.
A legfrissebb hírek szerint az Európa Tanács végleges jelentése a médiahatóság tagjainak jelölésére és kinevezésére vonatkozó szabályokat, a közszolgálati hírgyártás központosítását, valamint a frekvenciapályáztatási eljárás szabályozását kifogásolja. További elvárásként fogalmazza meg az Európa Tanács azt, hogy a parlament a médiaszabályozást ne kétharmados, hanem többpárti jogalkotási eljárás keretében fogadja el. Ezek a kifogások és javaslatok részben – valójában a Médiatanács függetlenségére vonatkozó elvárások kivételével – az Európa Tanács korábbi dokumentumaihoz képest is újak, ugyanakkor nincs közöttük olyan, ami a hazai vagy külföldi kritikák között ne merült volna fel.
Ez év márciusában az Európa Tanács négy kifogást fogalmazott meg a törvénymódosítási folyamat előmozdítása érdekében. E kifogások messze túlnyúlnak az Alkotmánybíróság határozatán, megfogalmazásukkal és időzítésükkel nyilvánvalóan a módosítás érdemi befolyásolása volt a cél. A maga kulturált európai, kissé talán túlzott mértékben politikailag korrekt módján az ET elvárást fogalmazott meg a Médiatanács politikai függetlenségének biztosításával, a szankciórendszer átalakításával, a médiajogi tilalmak és előírások pontosításával, valamint a forrásvédelemmel kapcsolatban. Még ha jogalkotási kötelezettségnek tekinti is a kormány az ET állásfoglalását, a médiahatóság függetlenségéről kilátástalan viták várhatók. A kormány és a kormánypártok szerint ugyanis a Médiatanács úgy független, ahogy van, innen viszont nehéz továbblépni.
Nemzetközi szervezetek kifogásai
Az Európa Tanács, illetve annak emberi jogi biztosa tavaly februárban ennél átfogóbb elemzést készített a médiatörvényről, és javaslatokat tett a törvény módosítására. Az Európa Tanács ráadásul nem az egyetlen nemzetközi szervezet, amely részletes kifogásokat fogalmazott meg. Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) 2011 februárjában tett közzé egy elemzést a szabályozásról. 2011 áprilisában Frank La Rue, az ENSZ emberi jogi jelentéstevője fogalmazott meg konkrét kritikákat és javaslatokat. E javaslatok túlnyomó többsége mind a mai napig aktuális, annak ellenére, hogy az Európai Bizottságnak a hazai és az európai uniós médiajogi előírások közötti összhang megteremtésére irányuló elvárásait az Országgyűlés tavaly márciusban teljesítette, majd nyáron a törvényt ismét számos ponton módosította. Ezek a módosítások nem érintették a törvénnyel szembeni legsúlyosabb aggályokat.
El a kezekkel a médiatartalomtól!
A nyomtatott és az online sajtótermékek médiajogi szabályozásának megszüntetése mellett leghatározottabban az EBESZ áll ki, és elemzésében egyúttal kifogásolja a törvényben használt definíciók pontatlanságát, ami lehetővé teszi újabb és újabb szolgáltatásoknak a médiatörvény hatálya alá vonását. Az ENSZ jelentéstevője a szabályozás tárgyi hatályát szintén „problémásnak” tartja, és javasolja, hogy a médiajogi előírások kizárólag az audiovizuális médiatartalmakra vonatkozzanak, más médiumok esetében pedig elegendőnek tartja az önszabályozást.
Az Európa Tanács februári elemzésében is szerepelt a bizonytalan tartalmú előírásokkal, különösen a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményével kapcsolatos kritika. Bár a törvény eredeti szövegéhez képest a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelménye már csak a rádiós és televíziós tartalmakra terjed ki, továbbra is érvényes az Európa Tanács akkori megállapítása: „függetlenül attól, hogy az Smtv. 13 §-át a médiaszabadságot korlátozó módon értelmezik-e vagy sem, e lehetőség fennállásának puszta ténye elegendő ahhoz, hogy súlyos dermesztő hatást gyakoroljon a média azon készségére, hogy provokáljon, eltérő véleményt fogalmazzon meg, és népszerűtlen álláspontot vállaljon fel”. Az ET a kiegyensúlyozottság követelményének teljes törlését javasolta, és javasolja a maga finom módján most is. A ponttalan megfogalmazású, szubjektív, kiszámíthatatlan értelmezést lehetővé tevő – az EBESZ szerint a törvény preambulumába való – előírásokkal, hangsúlyosan a kiegyensúlyozottság követelményével szembeni kritika visszaköszön az EBESZ és az ENSZ véleményében is. Az ENSZ rapportőre a kiegyensúlyozottság követelményét egy önkéntes, a szolgáltatók által kialakított magatartási kódexben javasolja szabályozni. Az EBESZ e kritikákat a sokszínűség biztosítását szolgáló – az ún. jelentős befolyásoló erejű, 15%-os közönségarányt elérő, valamint a 35%-os közönségarányt elérő médiaszolgáltatókat érintő – rendelkezésekkel kapcsolatban is megfogalmazza.
Az EBESZ elemzése a gyűlöletkeltés tilalmának médiajogi szabályozását is csak abban az esetben tartja elfogadhatónak, ha e szabályozás nem terjed ki minden médiumra. A büntetőjogi tilalmat meghaladó szabályozást – szemben a magyar Alkotmánybírósággal – legfeljebb a televíziós és rádiós műsorszolgáltatásban tartja elfogadhatónak. A kirekesztés tilalma emellett az elemzés szerint túl tág értelmezést tesz lehetővé, és ezzel visszaélésre ad lehetőséget.
Az Európa Tanács emberi jogi biztosának álláspontja szerint a médiatörvény szankciórendszere lényeges átalakításra szorul ahhoz, hogy az Emberi Jogi Egyezménnyel, illetve az Emberi Jogi Bíróság véleményszabadság-gyakorlatával összhangba kerüljön. A biztos már tavaly februárban a médiajogi szankciórendszer teljes hatályon kívül helyezését, és a jogsértésekkel szemben a jogrendszerben elérhető általános polgári jogi, büntetőjogi szankciók alkalmazását javasolja. Ugyanez a javaslat, a médiaszolgáltatókat ellehetetlenítő az öncenzúrát erősítő és ezzel a sokszínűséget gyengítő mértékű szankciók kiiktatása az ENSZ jelentéstevőjének állásfoglalásában is megjelenik.
Az információforrások védelmét a nemzetközi szervezetek nagyjából az Alkotmánybírósággal azonos pontokon kritizálta és kritizálja. Az információforrás felfedésének túlzottan széles lehetősége, valamint az eljárási garanciák hiánya az alkotmánybírósági határozat alapján is orvosolandó problémák.
A nyomtatott és online sajtótermékek nyilvántartásba vételével kapcsolatban az Európa Tanács emberi jogi biztosának állásfoglalása lényegesen messzebb ment, mint az Alkotmánybíróság határozata. Az Európa Tanács szerint e sajtótermékeket egyszerűen ki kell venni a regisztrációs kötelezettség alól. Ugyanezt az álláspontot képviseli az ENSZ és az EBESZ is.
A Médiatanács és a közszolgálati intézményrendszer függetlensége
Minden nemzetközi szervezet elemzésében megjelenik a médiahatóság összetételét és mozgásterét érintő kritika. A Médiatanács függetlenségével kapcsolatban az Európa Tanács megállapítja: a jelölésre, az összetételre és a megbízatás időtartamára vonatkozó előírások kiegészítésre szorulnak, „nem utolsósorban azért, mert azokból hiányzik a függetlenség és a pártatlanság látszata”, függetlenül a tényleges politikai nyomástól. Az állásfoglalás az Európa Tanács ajánlására hivatkozik a függetlenség garanciáival kapcsolatban, ami ilyen garanciaként többek között a tagok demokratikus és átlátható módon történő jelölését, az utasíthatóság hiányát, a függetlenséget megkérdőjelező közlésektől és cselekvésektől való tartózkodást, valamint a tagok megbízatása megszüntetésének pontos szabályozását jelöli meg. Az EBESZ a Médiatanáccsal kapcsolatban kifogásolja annak túl széles, a nyomtatott és internetes sajtótermékekre is kiterjedő hatáskörét, valamint a politikai függetlenség megkérdőjelezhetőségét. Az elemzés szerint a mindenkori kormánypártok parlamenti fölényétől függetlenül minden esetben garantálni kell a médiahatóság politikai pluralizmusát. Kifogásolja továbbá az elemzés a közszolgálati intézményrendszer irányítására is kiterjedő túlzott hatalomkoncentrációt, valamint a Médiatanács tagjainak túl hosszú megbízatási idejét. Az ENSZ jelentéstevője szintén nem látja nem biztosítva a médiahatóság függetlenségét és pártatlanságát, ami a bizonytalan tartalmú médiajogi előírásokkal együtt súlyos kockázata az önkényes jogalkalmazásnak. A rapportőr, összhangban a többi szervezettel, a jelölési és kinevezési szabályok újragondolását javasolja.
Tavaly februári állásfoglalásban az Európa Tanács a közszolgálati médiaszolgáltatás függetlenségét is több ponton kifogásolta; ez a téma az idei kritikák között nem került elő. Az állásfoglalás megállapította, hogy a médiaszolgáltatók vezérigazgatóinak jelölési és választási rendje – amelyben a Médiatanács elnökének meghatározó szerepe van – ütközik az Európa Tanács elvárásaival, mivel nem biztosítja a politikai befolyástól mentes működést. Ugyanebből az okból kifogásolta továbbá az állásfoglalás, hogy az MTVA-n keresztül közvetve a Médiatanács elnöke lett szinte minden közszolgálati újságíró munkáltatója. Az EBESZ elemzése a közszolgálatiság szabályozásáról szintén megállapítja, hogy a közszolgálati intézmények irányítási rendszere nem garantálja a politikai függetlenséget, és a finanszírozás szabályozása sem biztosítja a független működést.
Nem ússzuk meg
Mindebből a médiatörvények olyan átfogó módosításának szükségessége következik, aminek eredményeként lényegében semmi nem maradna a 2010-es törvényekből. Az Európai Unióval kötött átmeneti fegyverszünet ellenére nagy a valószínűsége annak, hogy komoly politikai nyomás nehezedik a kormányzatra az európai médiaszabályozási elvárások teljesítésével kapcsolatban. A módosításokat nyilván nem a belátás vagy a szakmai érvek elfogadása alapozza meg, kizárólag a gazdasági kényszerhelyzet. És a kérdés végső soron az, hogy – ugyanúgy, ahogy a gazdaságpolitikában – a médiaszabályozásban is feladja-e a kormányzat az unortodox megközelítést, és visszatér-e az egyetlen lehetséges kiindulóponthoz: a véleménynyilvánítás és a sajtó szabadságához, valamint a nyilvánosság tiszteletéhez.
