A médiaszabályozás területi hatálya, azaz az alkalmazandó médiajogi előírások meghatározása egyike azoknak a kérdéseknek, amelyeket teljes egészében az európai közösségi jog rendez. Ilyen kérdésből egyébként nincs túl sok, ezért is nyilvánvalóan rossz irány az Európai Uniótól várni a hazai médiatörvény problémáinak megoldását. A jogalkotó feladata első pillantásra egyszerű: az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelv vonatkozó rendelkezéseit szó szerint bele kell írni a hazai szabályozásba. Hogy ez miért nem sikerül mégsem soha? Mert nagy a tét: a vonatkozó közösségi jogi szabályozás tette lehetővé a hazai televíziós piac kiüresedését. Vigyázat, elég száraz anyag..
Bármely médiapolitika érvényesítésének alapfeltétele, hogy a médiapiacon működjenek a kitűzött célokat megvalósító műsorszolgáltatások. Az európai közösségi médiaszabályozás élesen rámutat e feltétel jelentőségére. A szabályozás „sarokköve” a származási ország elve, ami – a technikai lehetőségeket is figyelembe véve – a műsorszolgáltatók számára lehetővé teszi, hogy az EGT bármely tagállamában letelepedjenek, és onnan bármely tagállamba eljuttassák a műsoraikat. A tagállami jogalkotó és szabályozóhatóság érdemben nem alakíthatja a más tagállamból származó műsorszolgáltatások szabályozási környezetét. Minél kevésbé versenyképes az adott médiapiac, illetve más tagállamok szabályozásával összevetve minél kevésbé versenyképes a tagállami médiaszabályozás, annál nagyobb a valószínűsége annak, hogy a műsorszolgáltatók más tagállamban folytatják tevékenységüket. Ennek nem csak a gazdasági, hanem a médiapolitikai következményei is meglehetősen hátrányosak.
A határokon átnyúló műsorszolgáltatások és egyéb tartalomszolgáltatások egyik legfontosabb szabályozási kérdése annak tisztázása, hogy a tartalomra mely ország rendelkezései irányadók. Az Európai Unió az audiovizuális médiaszolgáltatásokra vonatkozóan a „származási ország elve” alapján határozza meg az alkalmazandó jogot. A származási ország elve e kérdés rendezésének a leghatékonyabb módszere minden olyan szolgáltatás esetében, amely ténylegesen egyidejűleg vehető igénybe több tagállamban. A szolgáltatótól ilyen esetben nem várható el, hogy egyszerre több különböző jogrendszer előírásainak megfeleljen. A joghatóság egyértelmű meghatározása ezért a szolgáltatásnyújtás szabadságának alapfeltétele. Az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások és a lekérhető audiovizuális médiaszolgáltatások esetében szintén ez az elv határozza meg, hogy az egyes szolgáltatások fölött mely ország joghatósága érvényesül.
A származási ország elve alapján a műsorszolgáltatásra annak az államnak a joga irányadó, amelyben a médiaszolgáltató központi ügyvezetésének, a műsorrenddel kapcsolatos szerkesztői döntések meghozatalának, illetve a szolgáltatásnyújtásban közreműködő jelentős munkaerő működésének helye alapján ténylegesen tevékenykedik, illetve amelynek műszaki kapacitását felhasználja. Ha az irányelvben meghatározott szempontok alapján nem dönthető el, hogy melyik tagállamnak van joghatósága, akkor a joghatóságot a Római Szerződésnek a letelepedés szabadságára vonatkozó rendelkezései alapján kell meghatározni. Az információs társadalommal összefüggő szolgáltatásokra vonatkozó szabályozás a letelepedés kritériumait nem határozza meg, amiből az következik, hogy azokat a letelepedés szabadságára vonatkozó általános szempontok szerint kell meghatározni; kizárólag technikai szempontok – például a szerver helye – alapján a letelepedés nem határozható meg, ahhoz az adott tagállamban végzett tényleges gazdasági tevékenységre is szükség van.
A letelepedés ezek alapján alapvetően formális követelmény: nem kell hozzá más, mint egy cégbírósági bejegyzés és egy bérelt iroda a választott országban. Nyilvánvaló, hogy ilyen feltételek mellett a szolgáltatók a számukra legkedvezőbb jogi környezetet keresik.
Mivel tehát a médiaszabályozás területi hatályának kérdése teljes egészében a közösségi jogi szabályozás tárgya, az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelvvel ellentétes szabályozást a hazai bíróságok nem alkalmazhatják. Ugyanez igaz az elektronikus kereskedelmi irányelvet érintő kérdésekre is, amelyek az online sajtótermékekre irányadók. Az Európai Bíróság egyértelművé tette, hogy a joghatóság minden olyan meghatározása, amely a letelepedéstől eltérő kritériumon alapul, és ezzel más tagállamban letelepedett szolgáltatót von az adott ország joghatósága alá, sérti a közösségi jogot (ld. C-222/94, Bizottság kontra Egyesült Királyság). Az irányelvek mellett egyes pontokon – az irányelvek hatálya alá nem tartozó médiumok (rádió, nyomtatott sajtótermék), illetve a nem harmonizált szabályozási tárgyak esetében – a szolgáltatásnyújtás szabadságának általános kérdéseit is érinti.
Lássuk ezek után az új médiatörvénynek a származási ország elvével kapcsolatos hibáit.
A törvény mindjárt az 1. §-ában durván megsérti a közösségi jogi szabályozást.
1. § (2) a) – A törvény alkalmazásában a médiatartalom-szolgáltató akkor minősül a Magyar Köztársaság területén letelepedettnek, ha „a médiaszolgáltatás terjesztése a Magyar Köztársaság tulajdonában álló frekvencia igénybevételével történik”: E rendelkezésből az következne, hogy a digitális földfelszíni terjesztéssel közvetített összes műsorszolgáltatás magyar joghatóság alatt áll. Az adott tagállam által biztosított frekvencia a televíziós irányelvben (89/552/EGK) még valóban szerepelt joghatóságot megalapozó tényezőként, de ott is csak kisegítő szabályként, arra az esetre, a székhely/szerkesztői döntések helye/munkavállalók többsége szempontrendszer alapján a letelepedés helye nem volt meghatározható. Az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelv azonban a kisegítő szabályt is törölte, és joghatóságot megalapozó műszaki kötődésként kizárólag a műholdas feladó-állomás, illetve a műholdas kapacitás szerepel a hatályos szövegben. Összességében tehát a szabály egyáltalán nem alkalmazható.
A mondat második fordulata szerint „a sajtótermék elsődlegesen a Magyar Köztársaság felhasználói számára kijelölt elektronikus hírközlési azonosítón keresztül érhető el”: E rendelkezés a sajtótermékek közül az „internetes újságokra vagy hírportálokra” értelmezhető, az elektronikus hírközlési azonosító pedig – egyéb értelmező rendelkezés hiányában – az elektronikus hírközlési törvény (Eht.) „azonosító” fogalmára utalhat: „az elektronikus hírközlő hálózat működéséhez, az elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtásához, illetőleg az elektronikus hírközlő hálózatok és szolgáltatások együttműködéséhez szükséges, az információ, illetőleg a jelzés célba juttatására szolgáló, annak címzettjét meghatározó betűkből, számokból, illetve jelekből álló karaktersorozat”. A médiatörvény rendelkezés ez alapján az IP-címekre és a domain-nevekre utalhat, amelyek az Eht. 85. § (1) bekezdése alapján nem képezik kizárólagos állami tulajdon tárgyát. A „Magyar Köztársaság felhasználói számára kijelölt” azonosítók az ISZT kezelésében lévő IP-címekre és a .hu domain-ekre utalhat, ugyanakkor az ISZT domain-regisztrációs szabályzata szerint .hu domain bármely európai uniós állampolgár vagy vállalkozás részére, illetve az ország területére is kiterjedő oltalom jogosultja részére delegálható. Ezzel gyakorlatilag értelmezhetetlenné válik a médiatörvény rendelkezése. Etől függetlenül, mivel a rendelkezés hatálya alá tartozó összes szolgáltatás szükségszerűen információs társadalommal összefüggő szolgáltatásnak minősül. Az elektronikus kereskedelmi irányelv (Ekerie.) nem határozza meg részletesen a letelepedés kritériumait, de preambulumában többek között rögzíti, hogy „a szolgáltatásait egy internetes weboldalon keresztül nyújtó vállalkozás telephelye nem az a hely, ahol a weboldalát támogató technológia található, és nem az a hely, ahol weboldala hozzáférhető, hanem az a hely, ahol gazdasági tevékenységét végzi” (19. bek.). A domain-név ez alapján sem szükséges, sem elégséges feltételnek nem tekinthető a joghatóság meghatározásánál.
A törvény más helyen, a más tagállamban letelepedett szolgáltatókkal szembeni hatósági eljárás szabályainál további rendelkezéseket tartalmaz a területi hatállyal kapcsolatban.
176. § – Az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelv a gyűlöletkeltés tilalmára és a gyermekvédelemre vonatkozó előírások megsértése esetére teszi lehetővé azt, hogy a tagállamok ideiglenesen korlátozzák a másik tagállamból származó tartalmak továbbközvetítését. A médiatörvény a korlátozás alapját jól jelöli meg – értelmezési viták lehetnek ugyan abból is, hogy az irányelv szerinti gyűlöletkeltésnél mennyivel szélesebb az Smtv. vonatkozó rendelkezése, de ennyi tagállami mozgástér nagy valószínűséggel rendelkezésre áll –, utal az ideiglenes jellegre is, és megfelelően szabályozza a konzultációt. Ugyanakkor a korlátozás módja nem egyszerűen a továbbközvetítés megtiltása, hanem bírság kiszabása, közlemény közzétételére kötelezés, valamint a jogosultság gyakorlásának felfüggesztése. A bírsággal és a közleménnyel kapcsolatban az ideiglenes jelleg értelmezhetetlen, a jogosultság pedig azért nem függeszthető fel, mert azt nem magyar hatóság adta. A korábbi szabályozás alapján a hatóság egyszerűen kötelezhette a műsorterjesztőket a továbbközvetítés felfüggesztésére (de soha nem élt ezzel a jogával). Az irányelv ugyan általában „intézkedést” említ, nem szűkíti azt a továbbközvetítés szűken vett megtiltására, de a kapcsolódó európai bírósági gyakorlat csak ilyen eseteket vizsgált. A Bizottság az intézkedést minden esetben megvizsgálja, és dönt arról, hogy az összhangban van-e a közösségi joggal. A médiatörvénybeli szabályozás nem egyértelműen közösségi jogot sértő, de a felmerülő értelmezési problémákra csak egy bizottsági vizsgálat adhat végleges választ.
177. § – Az előző szakasznál írtak e rendelkezésre is igazak. A korlátozás jogalapjaként megjelölt okok az Ekerie. vonatkozó rendelkezéseivel összhangban vannak (szó szerinti átvétel, ennek következtében meglehetősen bizonytalan tartalmú fogalmakon alapul). Az „intézkedés” tartalmát az Ekerie. sem határozza meg pontosan, de a fenti aggályok jelen is esetben is fennállnak. A Bizottság ezeket a tagállami intézkedéseket is véleményezi.
178. § – Az információs társadalommal összefüggő szolgáltatásnak minősülő szolgáltatásokra vonatkozóan a rendelkezésre az előző pontokban írtak érvényesek. Rádiós médiaszolgáltatások és nyomtatott sajtótermékek terjesztésének korlátozását másodlagos közösségi jogi jogforrás nem érinti. Erre az esetre az áruk (nyomtatott sajtótermékek), illetve a szolgáltatások (rádió) szabad áramlásának általános korlátai irányadók, amely korlátok a médiatörvény szerinti speciális eljárási rendet nem követelik meg, de nem is tiltják. A korlátozás megengedhetősége attól függ, hogy az diszkriminatív-e. Ennek megítélése azonban nem egyértelmű, mivel a törvény nem konkrét törvény-hivatkozások megsértése esetére helyezi kilátásba az intézkedéseket, hanem azokat az előző szakaszban is alkalmazott, az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelvből (AMSZ irányelv) és az elektronikus kereskedelmi irányelvből átvett, egy-egy konkrét hazai előírásnak nehezen megfeleltethető feltételekhez köti. Ha azonban elfogadjuk, hogy „a közrend védelme, bűncselekmények megelőzése, felderítése és üldözése, a közösségek elleni gyűlöletkeltés tilalmának megsértése, vagy a kiskorúak, a közegészség, a közbiztonság, a nemzetbiztonság és a fogyasztók, befektetők védelme” a hazai médiatartalom-szolgáltatókkal szemben is megalapoz médiahatósági intézkedést, akkor nagy valószínűséggel az is kijelenthető, hogy a felsorolt indokok olyan „közérdek által igazolt kényszerítő okoknak” minősülnek, amelyek alapján az Európai Bíróság szerint elfogadható az áruk és a szolgáltatások szabad mozgásnak nem diszkriminatív korlátozása. Az intézkedés közösségi joggal való összhangjának további feltétele az arányosság, amit a médiatörvény nem csak e követelmény kifejezett előírásával biztosít, hanem azzal is, hogy a Médiatanács intézkedését csak arra az esetre tartja fenn, ha az egyébként joghatósággal rendelkező hatóság nem intézkedik. Ilyen esetben viszont az is kérdéses, hogy a konzultáció ellenére intézkedést nem foganatosító másik tagállam segíti-e a magyar hatóság határozatának végrehajtását.
179. § – A jogmegkerülés tilalmát az AMSZ irányelv arra az esetre írja elő, ha a médiaszolgáltató azért telepedett le másik országban, „hogy kijátssza a szigorúbb szabályokat, amelyek az ezen irányelv által összehangolt területeken alkalmazandók lennének rá” (3. cikk b)). Azaz az irányelv szerint csak az irányelv által összehangolt területeket érintő tagállami szabályozás megsértése esetén van helye intézkedéseknek. A médiatörvény ennél lényegesen szélesebb körben rendeli alkalmazni a jogmegkerülés tilalmát: a Médiatanács a törvény szerinti szankciókat (bírság, közlemény, jogosultság felfüggesztése) a médiatörvény bármely rendelkezésének vagy az Smtv. 13-20. §-ainak megsértése esetén alkalmazhatja. A jogalap ilyen meghatározása nyilvánvalóan meghaladja a jogsértéseknek azt a körét, amely az AMSZ irányelv által összehangolt területeket érinti. Minden olyan intézkedés, amit a Médiatanács olyan jogsértéssel szemben szab ki, amely nem érinti az irányelv által szabályozott területeket, közösségi jogot sértő. A médiaszolgáltatót védi ugyanakkor az intézkedés kötelező bizottsági felülvizsgálata, ami még az intézkedés megtétele előtt a határozat visszavonására kötelezéssel zárulhat.
180. § – A jogmegkerülés tilalmát az Európai Bíróság a szolgáltatásnyújtás szabadságának általános korlátjaként ismerte el (33/74., Van Binsbergen ügy). A Bíróság gyakorlata alapján a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozható, ha a más tagállamból nyújtott szolgáltatás teljes egészében vagy nagyrészt a korlátozást bevezető tagállam területére irányul, és a szolgáltató a letelepedés helyéül azért választott más tagállamot, hogy kivonja magát azon szabályok hatálya alól, amelyek vonatkoznának rá, ha a korlátozást bevezető állam területén telepedne le. Ezt az általános jogelvet részletezi a rádiós médiaszolgáltatásokra és sajtótermékekre a médiatörvény. Mivel – szemben az audiovizuális médiaszolgáltatásokra vonatkozószabályozással – az általános jogelvet megszorító közösségi jogi norma ebben az esetben nincs, a szabályozás összhangban állhat a közösségi joggal. A korlátozás arányosságát ugyanakkor megkérdőjelezi, hogy a hatóság ebben az esetben is a teljes médiatörvényt és az Smtv. összes érdemi tartalomszabályozási rendelkezését számon kérheti.
Összességében tehát komoly aggályok fogalmazhatók meg a médiatörvény vonatkozó rendelkezéseivel kapcsolatban, amelyek nagy valószínűséggel nem állják ki az Európai Bíróság vizsgálatát.
