Az uniós joggal ellentétes az, ha valamely nemzeti szabályozás módosításai lehetővé teszik a nemzeti felügyelő hatóság számára, hogy annak ellenére jogorvoslati eljárást indítson a közbeszerzések területén elkövetett jogsértésekkel kapcsolatban, hogy az e módosítások időpontjában alkalmazandó korábbi szabályozásban az ilyen eljárás megindítására előírt határidő már lejárt . – Az Európai Unió Bírósága a mai napon két magyar ügyben hirdetett ítéletet.
A Bíróságnak a C-496/18. és C-497/18. sz. Hungeod és társai egyesített ügyekben hozott ítélete
A 2020. március 26-án hozott Hungeod és társai (C-496/18. és C-497/18. sz. egyesített ügyek) ítéletében a Bíróság kimondta, hogy a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek1 engedélyezik a tagállamok számára olyan nemzeti szabályozás elfogadását, amely lehetővé teszi valamely felügyelő hatóság számára, hogy az Unió pénzügyi érdekeinek védelme érdekében hivatalból jogorvoslati eljárást indítson a közbeszerzésre vonatkozó szabályozás megsértésének a vizsgálata céljából. E tekintetben a Bíróság pontosította, hogy amennyiben ilyen eljárást előírnak, az az uniós jog hatálya alá tartozik, mivel az ilyen jogorvoslat tárgyát képező közbeszerzési szerződések a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek tárgyi hatálya alá tartoznak. Következésképpen a Bíróság megállapította, hogy a hivatalból indított ilyen jogorvoslati eljárásoknak tiszteletben kell tartaniuk az uniós jog általános elveit, és különösen a jogbiztonság elvét.
A Bíróság ezenkívül kimondta, hogy ezzel az elvvel ellentétes az, hogy a hivatalból indított ilyen jogorvoslati eljárás keretében az új nemzeti szabályozás – a célból, hogy ellenőrizzék a közbeszerzési szerződések módosításainak jogszerűségét – előírja, hogy az ilyen eljárást az e szabályozásban rögzített jogvesztő határidőn belül indítsák meg, holott az e módosítások időpontjában alkalmazandó korábbi szabályozásban az eljárás megindítására előírt határidő már lejárt.
A jelen ügyben a Budapesti Közlekedési Zrt., egy tömegközlekedési közszolgáltatást ellátó társaság, 2005. szeptember 30-án, illetve 2009. január 3-án két ajánlati felhívást tett közzé az Európai Unió Hivatalos Lapjában a magyarországi, budapesti 4-es metrószakasz építésével kapcsolatban két külön közbeszerzési szerződés odaítélése céljából. E két közbeszerzési szerződés becsült értéke meghaladta a közösségi értékhatárokat, és uniós pénzügyi támogatásban részesült. Az első ajánlati felhívásra vonatkozó szerződést a Hungeod és a Sixense vállalkozásoknak ítélték oda. A szerződést 2006. március 1-jén írták alá. 2009. október 5-én a szerződő felek úgy határoztak, hogy előre nem látható körülményekre hivatkozva módosítják a szerződést, amely módosításra vonatkozóan 2009. november 18-án hirdetményt tettek közzé a Közbeszerzési Értesítőben.
Ami a második ajánlati felhívást illeti, a közbeszerzési szerződést a Matrics Consults Ltd. vállalkozásnak ítélték oda, a vonatkozó szerződést pedig 2009. május 14-én írták alá. Azt a Budapesti Közlekedési Zrt. 2011. november 16-i hatállyal 2011. december 31-én felmondta. 2017 augusztusában a magyar Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság (Közbeszerzési Döntőbizottság) a Közbeszerzési Hatóság elnökének kezdeményezésére a Budapesti Közlekedési Zrt.-t és a közbeszerzési eljárás két nyertesét a közbeszerzési szerződések módosítására vonatkozó hatályos jogszabályi rendelkezések megsértése miatt bírság megfizetésére kötelezte. Ezen elmarasztalásokra a 2015. november 1-jén hatályba lépett nemzeti közbeszerzési törvény alapján került sor. Ezen új szabályozás a hatálybalépése előtt kötött közbeszerzési szerződések tekintetében engedélyezi a felügyelő hatóság számára, hogy – a korábbi nemzeti szabályozásban előírt jogvesztő határidőktől függetlenül – hivatalból vizsgálatot indítson a hatálybalépését megelőzően a közbeszerzések területén elkövetett jogsértésekkel kapcsolatban a célból, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottságot az esetleges jogsértések megállapítására és szankció kiszabására kérje.
A Fővárosi Törvényszék, amelynél a Budapesti Közlekedési Zrt. és a közbeszerzési szerződés két nyertese kereseteket indított a Közbeszerzési Döntőbizottság határozatával szemben, két előzetes döntéshozatal iránti kérelmével azt kérdezte a Bíróságtól, hogy összeegyeztethető-e az uniós joggal és különösen a jogbiztonság elvével a 2015. évi közbeszerzési törvényben előírt azon lehetőség, hogy felülvizsgálják a közbeszerzési szerződések e törvény hatálybalépése előtt történő módosításait, holott a korábbi nemzeti szabályozásban az e módosítások ellenőrzésére előírt jogvesztő határidő már lejárt.
Először is a Bíróság hangsúlyozta, hogy bár a 89/665 és a 92/13 irányelv előírja, hogy jogorvoslati lehetőségek álljanak rendelkezésre az érintett vállalkozások számára annak biztosítása érdekében, hogy a közbeszerzésre vonatkozó uniós szabályokat hatékonyan alkalmazzák, e jogorvoslati lehetőségek nem tekinthetők úgy, mint amelyek figyelembe vesznek valamennyi, a közbeszerzések területén lehetséges jogorvoslatot. Ezenkívül e két irányelvvel kapcsolatban a Bíróság megállapította, hogy azok a rendelkezések2, amelyek előírják, hogy a tagállamok biztosítják, hogy a szerződést az ajánlatkérőtől független szerv nyilvánítsa érvénytelennek, csak megerősítik azon jogorvoslatok hatályát, amelyeknek a meghatározását ezen irányelvek a tagállamok számára előírják, azokat tehát úgy kell értelmezni, mint amelyek nem írják elő, és nem is tiltják meg a tagállamok számára, hogy a nemzeti felügyelő hatóságok számára jogorvoslati lehetőséget írjanak elő.
Ezenkívül a Bíróság megállapította, hogy a 2014/24 és a 2014/25 irányelv3 rendelkezései, amelyek előírják a tagállamok számára annak biztosítását, hogy a közbeszerzési szabályok alkalmazását egy vagy több hatóság, szerv vagy szervezet ellenőrizze, minimumkövetelményeket tartalmaznak. Ennélfogva a Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy e rendelkezések nem tiltják meg a tagállamoknak, hogy a nemzeti felügyelő hatóság számára hivatalból indított olyan jogorvoslati eljárásokat állapítsanak meg, amelyek lehetővé teszik e hatóságok számára a közbeszerzésekre vonatkozó szabályozás megsértésének megállapítását. Ezzel szemben a Bíróság hangsúlyozta, hogy amennyiben előírnak ilyen, hivatalból indított jogorvoslati eljárást, az az uniós jog hatálya alá tartozik, mivel az ilyen jogorvoslat tárgyát képező közbeszerzési szerződések a közbeszerzési szerződésekről szóló irányelvek tárgyi hatálya alá tartoznak. Következésképpen az említett eljárásnak tiszteletben kell tartania az uniós jogot, ideértve e jog általános elveit, amelyek közé a jogbiztonság elve is tartozik.
Másodszor a Bíróság emlékeztetett arra, hogy a jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogszabályok egyértelműek, pontosak és hatásaikat illetően előre láthatóak legyenek, különösen olyankor, amikor a magánszemélyekre és vállalkozásokra nézve kedvezőtlen következményeik lehetnek. Ráadásul a jogbiztonság elvével ellentétes valamely szabályozás visszaható hatályú alkalmazása, függetlenül azoktól a kedvező vagy kedvezőtlen hatásoktól, amelyekkel az ilyen alkalmazás az érdekeltre nézve járhat. Ez az elv ugyanis megköveteli, hogy egy ténybeli helyzetet a megvalósulásakor hatályos jogszabályok fényében vizsgáljanak meg, ugyanis az új szabályozás csak a jövőre nézve érvényes, és eltérő rendelkezés hiányában a korábbi törvény hatálya alatt kialakult helyzeteknek a jövőbeli hatásaira is alkalmazni kell. Ezenkívül a Bíróság emlékeztetett arra, hogy különösen a jogvesztő határidőket illetően az ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy a jogbiztonságot garantáló szerepük betöltéséhez ezeket előzetesen meg kell határozni, és azoknak kellően előreláthatónak kell lenniük.
A jelen ügyben a Bíróság megállapította, hogy a 2015. évi közbeszerzési törvény érintett rendelkezése nem a folyamatban lévő jogi helyzetek szabályozására irányul, hanem visszaható hatályú rendelkezésnek minősül, mivel lehetővé teszi az eljárások hivatalból történő megindítását a közbeszerzési szerződések azon módosításaival szemben, amelyek esetében a jogvesztő határidők a 2003. évi közbeszerzési törvény e módosításokra alkalmazandó releváns rendelkezései alapján már lejártak. Kétségtelen, hogy az uniós jog kivételesen elismeri, hogy valamely jogi aktus visszaható hatállyal bírhat, ha az elérendő cél ezt megköveteli, és ha megfelelően tiszteletben tartják az érintettek jogos bizalmát. Mindazonáltal a Bíróság megállapította, hogy a bizalomvédelem elvével ellentétes az, ha valamely nemzeti szabályozás módosításai lehetővé teszik a nemzeti felügyelő hatóság számára, hogy jogorvoslati eljárást indítson, holott az e módosítások időpontjában alkalmazandó korábbi szabályozásban előírt jogvesztő határidő már lejárt.
_________________________________________________________________________________
1Az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1989. december 21-i 89/665/EGK tanácsi irányelv (HL 1989. L 395., 33. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 1. kötet, 246. o.); a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban működő vállalkozások beszerzési eljárásairól szóló közösségi szabályok alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1992. február 25-i 92/13/EGK tanácsi irányelv (HL 1992. L 76., 14. o.; magyar nyelvű különkiadás: 6. fejezet, 1. kötet, 315. o.); a 89/665/EGK és a 92/13/EGK tanácsi irányelvnek a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó jogorvoslati eljárások hatékonyságának javítása tekintetében történő módosításáról szóló, 2007. december 11-i 2007/66/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2007. L 335., 31. o.); a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26-i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 1994. L 94., 65. o.; helyesbítés: HL 2015. L 275., 68. o.); a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről [helyesen: a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatások területén a közbeszerzési eljárások összehangolásáról és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről] szóló, 2014. február 26-i 2014/25/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 243. o.; helyesbítés: HL 2014. L 327., 9. o.).
2A 89/665 és a 92/13 irányelv – 2007/66 irányelv által beillesztett – 2d. cikke.
3A 2014/24 irányelv 83. cikkének (1) és (2) bekezdése, valamint a 2014/25 irányelv 99. cikkének (1) és (2) bekezdése.
