Ingatlant kisajátítani csak kivételesen, közérdekből, azonnali, teljes és feltétlen kártalanítás mellett lehet.
A kisajátításról a 2007. évi CXXIII. törvény (a továbbiakban: Kstv.) rendelkezik, mely tartalmazza a kisajátítási célokat, az ingatlanok teljes és részleges kisajátításának szabályait, a kisajátításért járó kártalanítás, illetve a csereingatlan értéke megállapításának szabályait, és a kisajátítási eljárásra vonatkozó rendelkezéseket. A Kstv. a 2007. december 31-éig hatályos, a kisajátításról szóló 1976. évi 24. törvényerejű rendeletet (a továbbiakban: Ktvr.) váltotta fel.
A Kstv. 2008. január 1-jei hatályba lépése óta számos kérdés, illetőleg probléma merült fel a törvény alkalmazását, a vonatkozó egyéb jogszabályokhoz való viszonyát illetően. Igaz ez mind a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CX. törvény (a továbbiakban: Ket.) hatálya alá tartozó kisajátítási eljárásokra, mind pedig a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) hatálya alá, a közigazgatási perek közé tartozó kisajátítási perekre.
A jelzett jogalkalmazói kérdések egy része a Ktvr. alkalmazásával kapcsolatban is felvetődött, tekintve, hogy a jogalkotó számos ponton szinte változtatás nélkül emelte be a korábban hatályos jogszabály egyes rendelkezéseit a Kstv. szövegébe. A problémák egy jelentős hányada azonban a Kstv. újító jellegű, a korábbi szabályoktól eltérő rendelkezéseivel függ össze.
A jogalkalmazói gyakorlat eme nehézségei a kisajátítási eljárások számának ugrásszerű növekedésével merültek fel. Ezt a növekedést egyrészt Magyarország gyorsforgalmi közúthálózatának jelentős mértékű fejlesztése eredményezte. Gondoljunk csak arra, hány kilométernyi új autópályát adtak át a forgalomnak az elmúlt években. Másrészt az európai uniós források elérhetővé válása a települési önkormányzatokat sarkallta olykor grandiózus fejlesztési terveik megvalósítására való törekvésre. A harmadik tényező az ingatlanárak elmúlt évtizedben tapasztalható növekedése volt. Erre tekintettel az ingatlantulajdonosok számára fontos gazdasági kérdéssé vált az, hogy ingatlanaiknak – a jelentős mértékben az építési, övezeti szabályok által meghatározott – forgalmi értéke az önkormányzati építésügyi szabályozás módosításainak hatására hogyan változik, illetőleg amennyiben az építésügyi szabályok módosítása folytán ingatlanaik használhatatlanná, illetőleg értéktelenné válnak, ezért ki viseli a kárveszélyt, a tulajdonos, vagy a jogalkotó önkormányzat.
A felvetésre leginkább érdemes kérdések a Kstv. felépítését követve az alábbiakban foglalhatók össze.
I. kisajátítási célok és feltételek
Tulajdonképpen a kisajátítási célok részletes feltételrendszerének kidolgozása volt az a jogalkotói cél, amely miatt az új kisajátítási törvény megszületett, miután az Alkotmánybíróság a Ktvr. szabályozását a tulajdonjog alkotmányos védelmének biztosításához elégtelennek találta 35/2005. (IX. 29.) AB határozatában. Természetesen a Kstv. részletes törvényi garanciáinak megléte mellett is maradt elég kérdés, különösen a közérdek és a magánérdek elhatárolásával kapcsolatban.
I.a) A települési önkormányzatok fejlesztési céljaikat legtöbbször a Kstv. 2. § d) pontjára hivatkozva kívánják kisajátítási eljárás útján megvalósítani, amennyiben az ingatlantulajdonosokkal nem sikerült kisajátítást pótló adásvételi szerződést kötniük. A kisajátítás közérdekű céljai közül a Kstv. 2. § c) pontjában foglalt terület- és településrendezés szorul a leginkább gyakorlati kimunkálásra. Egyértelmű, hogy kizárólag a köz érdekét, a település polgárainak javát üzleti haszonszerzés nélkül szolgáló településrendezési célok valósíthatók meg kisajátítás útján, azaz például áruházépítés céljára még arra hivatkozva sem kérhető az érintett ingatlanok kisajátítása, hogy az munkahelyeket teremt a településen. Sokkal problémásabb az olyan beruházások megítélése, amikor mind kereskedelmi célú egységeket, például üzleteket, mind pedig közcélú létesítményeket, például postahivatalt, orvosi rendelőt magában foglaló ”városközpont” vagy sétálóutca kialakítása a cél. Ilyenkor – ha a beruházás közösségi célú és üzleti célú elemei nem választhatók el egymástól – szerencsésebb a közérdekűség maradéktalan érvényesüléséhez ragaszkodni a kisajátítási kérelem elbírálása során, ez következik ugyanis a Kstv. szelleméből.
Gyakran az utal egy állami vagy önkormányzati beruházás hátterében a magánérdek fennállására, hogy a kisajátítási kérelemhez csatolt iratokból kitűnően egy magántulajdonú gazdasági társaság van megjelölve a beruházás finanszírozójaként. Ilyen ügyekben, illetőleg az egyéb kérdéses esetekben általában a beruházással megvalósuló létesítmény konkrét használati viszonyai alapján vizsgálható a közérdekűség kritériuma. Például körforgalom létesítése esetében az elbírálás szempontja az lehet, hogy közúti csomópont, vagy kizárólag egy gazdasági létesítmény megközelítését szolgáló magánút kialakításához szükséges-e a körforgalom. Parkolóház, mélygarázs építése esetében is az alapozhatja meg a beruházás közérdekűségét, hogy a létesítmény mindenki számára korlátozás nélkül használható lesz-e vagy sem.
I.b) Sok gyakorlati problémát vet fel a bányászat közérdekű cél megítélése is. A kisajátítási célok jelentős részétől eltérően a bányászat közérdekű cél megvalósítása érdekében kisajátítást kérőként nem az állam vagy helyi önkormányzat valamely szerve, illetve állami, önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok lépnek fel, hanem a bányavállalkozó, aki rendszerint a bányászati tevékenységet üzleti célból, anyagi haszonszerzés végett folytató magántulajdonú gazdasági társaság. Az Alkotmánybíróság 1/2004. (II. 12.) AB határozatában kimondta, hogy a föld méhe kincseinek felszínre hozatala és hasznosítása közérdek, ennek ellenére az ingatlantulajdonosok állandó jelleggel, és a jogalkalmazók is sok esetben kétségbe vonják e kisajátítási cél közérdekűségét.
Bányászati célú kisajátítási kérelem esetében fokozottan vizsgálandó a kisajátítás – Kstv. 3. §-ában foglalt – általános feltételei közül az említett § a) pontjában foglalt feltétel, miszerint kisajátításnak akkor van helye, ha a közérdekű cél megvalósítása az ingatlanon fennálló tulajdon korlátozásával nem lehetséges. Bányászat közérdekű célra az esetek jelentős részében sóder, homok vagy kavics külszíni fejtése céljából kér kisajátítást a bányavállalkozó. Ezen esetekben a bányászati tevékenység során egy bányató keletkezik, amely a tevékenység befejezését követően – különösen Budapest agglomerációjában – felhasználható rekreációs célokra, partja mentén üdülőtelkek alakíthatók ki, amelyek a kisajátítással érintett, eredetileg rendszerint mezőgazdasági jellegű ingatlanoknál jelentősen értékesebbek. Ezen értéknövekedést, mely a kisajátítás időpontjában pusztán bizonytalan jövőbeli tényezőnek minősül, az ingatlantulajdonosok nem tudják realizálni a kártalanítás során, mivel a kártalanítást ingatlanaik eredeti jellege alapján határozzák meg a számukra. Ugyanakkor a felszíni bányászati tevékenység egyértelműen megszünteti az ingatlan korábbi, mezőgazdasági jellegét, ezért általában a kisajátítás az egyetlen jogi lehetőség az ingatlan bányavállalkozó általi igénybevételére.
A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Bt.) 38. § (7) bekezdése alapján a bányavállalkozó nem lesz a kisajátított ingatlanok tulajdonosa, csak a bányászati jogosultság időtartamára szerez ingyenes használati jogot. Ezzel kapcsolatban felmerült jogalkalmazási probléma, hogy a kisajátított ingatlanok későbbi tulajdonosának, a Magyar Államnak, illetve a nevében eljáró tulajdonosi joggyakorló szervezetnek hozzájárulását kell-e adnia a kisajátításhoz, illetőleg részt kell-e vennie a kisajátítási eljárásban. A Kstv. és a Bt. ezt kifejezetten nem követeli meg, de van olyan jogalkalmazói álláspont, mely szerint az állam tulajdonosi jogait gyakorló szervezet hozzájárulásától nem lehet eltekinteni, annak hiányában a kisajátítási kérelmet el kell utasítani.
I.c) Új közérdekű célként került bele a Kstv.-be a 2. § n)-o) pontjaiban szereplő építésügyi korlátozások felszámolása, illetőleg közérdekű használati jogok, szolgalmak miatti hátrányok megszüntetése. Ezen közérdekű célok – melyekre hivatkozva az ingatlan tulajdonosa kérhet „saját maga ellen” kisajátítást – nem új keletűek, azokat a Bt., valamint az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.), illetőleg egyéb ágazati jogszabályok már korábban is tartalmazták. Álláspontom szerint jogalkalmazási szempontból nem szerencsés, hogy a Kstv. hatályba lépésével egyidejűleg az Étv. 30. § (4) bekezdése nem került hatályon kívül helyezésre, mivel az említett jogszabályhely és a Kstv. 5. §-a eltérő megfogalmazással szabályozza ugyanazt a jogintézményt. Ennek ellenére a Kstv. hatályba lépésével a jogalkotó tisztázott a tulajdonos által kérhető kisajátítás jogintézményével kapcsolatos kérdéseket. Többek között azáltal, hogy törvényerőre emelte azt a korábban már fennálló, de következetesen nem érvényesülő jogalkalmazói gyakorlatot, mely szerint csak az a tulajdonos kérhet kisajátítást, aki ingatlanát a közérdekű korlátozás hatályba lépése előtt szerezte.
A terület- és településrendezés közérdekű célhoz hasonlóan az építésügyi korlátozások felszámolása közérdekű cél esetén is fokozottan vizsgálandó a közérdek fennállása, csak éppen fordított előjellel. Azt kell megvizsgálni, hogy milyen mértékű korlátozást kell még a tulajdonosnak eltűrnie, és mely építésügyi, övezeti előírások esetében lehet kijelenteni, hogy azok a tulajdonosi, építési jogokat jelentősen akadályozzák, és megvalósításuk a tulajdonostól már nem várható el. Előfordult például, hogy a tulajdonos ingatlanának lakóövezetből rekreációs és sport célú övezetbe sorolása miatt kérte ingatlanának kisajátítását, holott a szóban forgó ingatlanon éppen egy sportlétesítményt üzemeltetett. Egy családi házas ingatlan vagy építési telek esetében a közlekedési, közpark, közkert vagy intézményi övezetbe sorolás megalapozhatja a tulajdonos kisajátítási kérelmét, azonban például intézményi övezetbe sorolás esetén alkalmazható olyan kibúvó is a helyi építési szabályzatban, ami az egyéb ténylegesen intézményi jellegű funkciókon kívül megengedi az ingatlan lakófunkcióra történő használatát, ezáltal a tulajdonosi kisajátítási kérelmet okafogyottá teszi.
Az ilyen, tulajdonosi kérelemre indult kisajátítási eljárásokban meg kell találni a fent említett közérdekű cél jogosultját, illetve kedvezményezettjét, és közigazgatási határozattal kisajátítási kérelem benyújtására kell kötelezni. A közérdekű cél jogosultjának megállapítása azonban általában komoly kihívások elé állítja a jogalkalmazókat, különösen a fővárosban, ahol a kerületi önkormányzatok és a Fővárosi Önkormányzat egyaránt szóba jöhetnek a közérdekű cél kedvezményezettjeként. Az ezzel kapcsolatos bírósági gyakorlat egyértelművé tette, hogy önmagában a jogalkotó hatáskör nem dönti el a kérdést. Azaz a tény, hogy egy önkormányzat képviselő testülete önkormányzati rendeletbe (tipikusan a helyi építési szabályzatba) foglal egy közérdekű célú beruházást, az egyéb körülmények vizsgálata nélkül önmagában nem vezethet annak megállapítására, hogy ezen önkormányzat a közérdekű cél jogosultja. Amennyiben a kisajátítási cél kedvezményezettje az Állam, újabb kérdésként merül fel, hogy annak mely szerve vonható be a kisajátítási eljárásba kisajátításra és kártalanítás fizetésére kötelezettként. Az ezzel kapcsolatos jogalkalmazói gyakorlat jogszabályi támpontok hiányában nem egyöntetű, egyaránt előfordult az állam tulajdonosi jogait gyakorló szervezetnek (Kincstári Vagyoni Igazgatóság, Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt.), és a kisajátítási céllal összefüggő ágazati érdeket megtestesítő szervnek (például ágazati minisztériumnak, központi hivatalnak) a közérdekű cél kedvezményezettjeként való megjelölése.
II. A kisajátítással érintett ingatlan
A Kstv. 2-5. §-aiban felsorolt közérdekű célokra az ingatlan egésze vagy annak egy része sajátítható ki. Amennyiben a kisajátítást kérő kérelme csak az ingatlan egy részére terjedt ki, a tulajdonos a kisajátítási eljárásban – legkésőbb a kisajátítási tárgyalás befejezéséig – kérheti a teljes ingatlan kisajátítását bizonyos feltételek teljesülése, például a visszamaradó rész használhatatlanná válása, gazdaságos értékesítésének ellehetetlenülése miatt. A visszamaradó ingatlanrész kisajátítása indokoltságának vizsgálata természetesen szakértői kérdés. Álláspontom szerint – a kisajátítási eljárás gyorsítása céljából – érdemes a szakértőt már a szakértő-kirendelő végzésben felhívni a visszamaradó rész kisajátítása esetei fennállásának vizsgálatára, így a kisajátítási tárgyaláson esetlegesen előterjesztett tulajdonosi kérelmeket újabb szakértői vizsgálat nélkül is el lehet bírálni.
Új, a korábbiaktól teljesen eltérő szabályt tartalmaz a Kstv. 6. § (3) bekezdése, mely szerint „nincs helye részleges kisajátításnak, ha az ingatlan visszamaradó része a megengedett legkisebb teleknagyságot nem éri el”. A teljes ingatlan kisajátításának ezen esetét a korábban hatályos Ktvr. tulajdonosi kérelemhez kötötte és csak belterületi beépíthető ingatlanok esetében tette lehetővé. Amennyiben a Kstv. ezen bekezdését oly módon értelmezzük és alkalmazzuk, hogy a legkisebb megengedett telekméretet el nem érő visszamaradó ingatlanrész kisajátításának erre irányuló tulajdonosi kérelem hiányában, netán a tulajdonos kifejezett tiltakozása ellenére is helye van, az álláspontom szerint alkotmányossági problémákat vet fel. A tulajdonjog alkotmányos védelme érdekében kisajátításra csak törvényben meghatározott közérdekű célból kerülhet sor. A visszamaradó, és a kisajátítás előtti állapothoz képest a tulajdonos számára objektíve használhatatlan vagy értéktelen ingatlanrésznek a tulajdonos kérelmére történő kisajátítása ugyancsak a tulajdonjog védelmét szolgálja. A legkisebb megengedett telekméretet el nem érő visszamaradó ingatlanrész kisajátítása vélhetően a helyi önkormányzatoknak a telkek elaprózódásának megakadályozásához, a település adottságaiból fakadó kívánatos telekméret biztosításához fűződő érdekét hivatott elősegíteni. Kérdéses azonban, hogy ez a települési érdek szembeállítható-e a tulajdonhoz fűződő alkotmányos joggal, azaz a tulajdonjognak a Kstv. 6. § (3) bekezdésében foglalt korlátozása kiállja-e az Alkotmánybíróság által kidolgozott szükségesség és arányosság próbáját abban az esetben, ha a tulajdonos a visszamaradó ingatlanrész kisajátítását nem kéri, vagy az ellen kifejezetten tiltakozik.
A Kstv. 6. § (3) bekezdésében foglaltakat alkalmazva például akkor is ki kell sajátítani egy családi házas ingatlan vagy egy komolyabb ipari-kereskedelmi egység teljes területét, ha a kisajátítás tárgyát képező beruházás csak a telek felépítmény nélküli részét érinti csekély mértékben, de a kisajátítással fellépő területcsökkenés folytán a visszamaradó ingatlan területe már éppen nem éri el a helyben előírt legkisebb teleknagyságot. Ezzel a problémával kapcsolatban előfordult, hogy a kisajátítást kérő még az eljárás megindítását megelőzően megvizsgálta a visszamaradó telekrészek méretét, és eleve teljes ingatlanokra nézve nyújtotta be a kisajátítási kérelmet, melyből kiderült az is, hogy a megvalósítani kért beruházás csak a kisajátítani kért – egyébként családi házas – ingatlanok csekély részét érinti. Ugyancsak előfordulhat, hogy egy épülő autópálya megépítésével érintett ingatlan tulajdonosa azért ragaszkodik a visszamaradó terület tulajdonjogához, mert az autópálya mentén létesülő későbbi magánberuházások (például üzemanyagtöltő állomás) megvalósítása céljából a visszamaradó ingatlant emelt áron tudja értékesíteni a beruházónak.
III. A kártalanítás
III.a) A kisajátítási jogi szabályok alkalmazásának egyik legnagyobb kérdése, hogy mit jelent a teljes, azonnali és feltétlen kártalanítás alkotmányos követelménye. A Ktvr. szabályaitól eltérően a Kstv. 9. § (3) bekezdése tartalmazza a kártalanítás megállapításának szabályait, melyek szerint az ingatlanok forgalmi értékét vagy az összehasonlításra alkalmas ingatlanok helyben kialakult forgalmi értéke, vagy – összehasonlító adatok hiányában – egyéb tényezők (például az ingatlan településen belüli fekvése, közművekkel való ellátottság, földrajzi – gazdasági adottságok, termőföld művelési ága) alapján kell meghatározni. Ezzel szemben a szakértői gyakorlat – mind a közigazgatási, mind a peres eljárásban a két módszert mindig egyszerre, egymás kiegészítéseként alkalmazza. Azaz az eljáró szakértők előbb összehasonlításra alkalmas ingatlanok adásvételére vonatkozó adatokat gyűjtenek, ezeket átlagolják, majd a kapott értéket a Kstv. 9. § (3) bekezdés b) pontjában szereplő úgynevezett értékmódosító tényezőkkel korrigálják. Az ok egyszerű: egyrészt gyakorlatilag nem igazán képzelhető el két minden adottságában azonos ingatlan, így az összehasonlító adatok módszere önmagában téves értékek megállapítására vezetne. Másrészt a Kstv. 9. § (3) bekezdés b) pontjában szereplő tényezők önmagukban, valamiféle bázisként szolgáló ingatlanérték hiányában kevéssé alkalmasak a kisajátítandó ingatlan piaci értékének megállapítására.
Egyértelmű, hogy a kártalanítás meghatározásakor a kisajátítandó ingatlanhoz hasonló jellegű, fekvésű, hasznosítású ingatlanok szabad piaci adásvételére vonatkozó adatokat kell figyelembe venni. Ilyen adatok hiányában a hasonló jellegű ingatlanok korábbi kisajátításakor meghatározott kártalanítás, vagy ilyen ingatlanok kisajátítást pótló – azaz nem szabad piaci – adásvétele során kialkudott vételár összehasonlító adatként csak „jobb híján”, fenntartásokkal vehető figyelembe a jogalkalmazói gyakorlat szerint.
Kisajátítással érintett felépítmény esetében az összehasonlító piaci adatok módszere mellett, illetve helyett szokták alkalmazni az ingatlanforgalmi szakértők az újraelőállítási költség számításán és az amortizáció figyelembe vételén alapuló módszert. Ezen utóbbi értékmeghatározási módszernek az alkalmazása merülhet fel a Kstv. 18. §-ában foglalt üzemáttelepítésért járó kártalanításról szóló rendelkezés kapcsán. Kérdés azonban, hogy üzemáttelepítés esetén szóba jöhet-e az amortizáció alkalmazása, amikor például egy üzemcsarnokot kell újra felépíteni ahhoz, hogy az ingatlantulajdonos vállalkozás a tevékenységét folytatni tudja. Ugyancsak felmerül a módszer alkalmazásának lehetősége és a fenti jogalkalmazói kérdés is, ha az Állam önkormányzati közintézmény (például óvoda, iskola) ingatlanát kívánja kisajátítani. Az amortizáció, mint értékmódosító tényező mellőzésével számított újraelőállítási költség a kisajátítást kérőre nézve méltánytalan, hiszen az ingatlan valós forgalmi értékénél magasabb összegű kártalanítás megfizetésére köteles. Az amortizáció figyelembe vétele mellett azonban a kártalanításra jogosult céget vagy önkormányzatot éri hátrány, mivel az amortizációval csökkentett kártalanítás nem fedezi az újraelőállítás költségeit.
III.b) Számos jogalkalmazói kérdés merül fel a Kstv. 19. §-ában szabályozott kisajátítással kapcsolatos értékveszteséggel kapcsolatban. Egyrészt a 19.§ (1) bekezdésének a) és b) pontját illetően eltérés van a jogszabályszöveg és a szakértői, illetőleg jogalkalmazói gyakorlat között. Az a) pontban foglalt rendelkezés csak az adott évi lábon álló vagy függő termés értékét, illetve a folyó gazdasági év várható termésének értékét engedi megtéríteni. Ezzel szemben gyümölcsfák esetében tipikus, hogy a szakértők a fák korából kiszámítják azok várható élettartamát, illetőleg a termőképességük időtartamán belül az egyes évekre vonatkozó elvárható termésátlagokat, melyek értékét hozzászámítják a kártalanítás összegéhez.
A b) pont esetében az ellentmondás ott feszül, hogy a lábon álló faállomány értékét nemcsak erdő művelési ágú ingatlan esetében veszik figyelembe a szakértők a kártalanítás megállapításánál, hanem bármely dísz- vagy gyümölcsfákkal rendelkező egyéb ingatlan esetén is. Ez utóbbi gyakorlat tűnik helyesnek, hiszen például egy gyümölcsös művelési ágú ingatlan esetében a függő termés, illetve a hátralévő termőképes időszak elvárt termése mellett a gyümölcsfák faanyaga is jelentős értéket képviselhet.
Az értékveszteség számításának leggyakoribb esete a Kstv. 19. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt eset, azaz a kisajátításból visszamaradó ingatlanrész értékcsökkenése. Kiszámítása elvileg úgy történik, hogy a szakértő a teljes ingatlanra, és a visszamaradó ingatlanrészre nézve az ingatlanforgalmi összehasonlító adatok két különböző csoportja alapján két átlagot, úgynevezett fajlagos értéket számít ki. Ha a m2-re vetített fajlagos érték a visszamaradó ingatlanrész tekintetében kisebb, a két fajlagos érték különbözete, szorozva a visszamaradó telekrész területével adja ki az értékcsökkenés mértékét. Ezen bonyolult, és megfelelő összehasonlító adatok hiányában olykor kivitelezhetetlen számítási művelet helyett az ingatlanforgalmi szakértők mérlegeléssel megállapítanak egy százalékos értéket az értékcsökkenés mértékeként, ami persze, mivel nem egzaktul meghatározott, vita tárgyát képezheti, és a gyakorlatban a kisajátítási perek gyakori témája.
A budapesti – pest megyei gyorsforgalmi utak építése kapcsán sajátos kivitelezői gyakorlat alakult ki. Magát az útpályát, annak véderdősávját, vízelvezetését és a visszamaradó ingatlanok megközelítését szolgáló utakat nem egyszerre, hanem általában ebben az időbeli sorrendben, három-négy szakaszban tervezték meg. Emiatt az adott gyorsforgalmi út megvalósítását szolgáló kisajátítási eljárások is különböző időpontban, több hónap, nemritkán egy-két év csúszással indultak meg. Ennek számos ingatlan esetében az lett az eredménye, hogy három-négy kisajátítási eljárás is érintette ezeket, gyakorlatilag felszalámizták ezen ingatlanokat. Az egymást követő kisajátítási eljárásokat egyenként nézve nem érte jelentős területveszteség az ingatlanokat, ezért a kisajátítási szakértő nem vagy csak kis mértékben állapította meg a visszamaradó rész értékcsökkenését, amit nem az ingatlan eredeti területéhez viszonyított, hanem annak az adott kisajátítást közvetlenül megelőző állapotához. Azonban, ha a teljes beruházást tekintjük, az ingatlanok eredeti alapterületük akár felét is elveszíthették, és az említett gyakorlat miatt a tulajdonos nem részesülhetett megfelelő kártalanításban. Ugyancsak hátrányos volt a tulajdonosokra nézve, hogy ezen ingatlanok tulajdoni lapján az említett okból hosszú évekig szerepelt a „kisajátítási eljárás megindítása” feljegyzés. Az ingatlan-nyilvántartás szabályai szerint a kisajátításból visszamaradó ingatlanok mindig új helyrajzi számot kaptak, és a tulajdoni lapon általában csak adott ingatlan előző helyrajzi számát tartották nyilván, ezért sok esetben igen nehéz volt kideríteni egy ingatlan kisajátítást megelőző, eredeti helyrajzi számát, és az egyes kisajátítási eljárásokban elszenvedett területveszteségeit. A bírósági gyakorlat ugyanakkor éppen a teljes körű értékcsökkenés megállapítása irányába mutat.
III.c) A kártalanításra jogosult személye tekintetében érdekes kérdést vetnek fel a tulajdont terhelő használati és értékjogok. A Kstv. 17. § (2)-(3) bekezdései egyértelmű helyzetet teremtettek a haszonélvezeti jog kapcsán: meghatározzák a haszonélvezeti jog kiszámításánál figyelembe vehető tényezőket, illetőleg annak alsó és felső határértékét. A szabályozás alapján az is egyértelmű, hogy a haszonélvező közvetlenül részesül kártalanításban, melyet a haszonélvezettel terhelt tulajdoni hányad értékéből le kell vonni.
Közel sem ilyen egyértelmű a zálogjog és a végrehajtási jog kérdése. A Kstv. 9. § (1) bekezdése ezen jogosultakat kizárja a teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás köréből. A Kstv. 8. § (3) bekezdésének 2. fordulata szerint a pénzbeli kártalanítás a zálogjog tárgyaként a kisajátított ingatlan helyére lép. A Kstv. azonban nem szól arról, hogy a kártalanítást képező pénzösszegen jel- vagy kézizálogjog jön-e létre. Ingatlanon csak jelzálogjog állhat fenn a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) 262. § (1) bekezdése szerint. Ebből, és a Kstv. 9. § (1) bekezdésének szövegéből az következne, hogy a jelzálogjoggal terhelt ingatlan helyébe lépő kártalanítást is jelzálogjog terheli. Ebben az esetben azonban az a probléma merül fel, hogy amennyiben a kártalanítás teljes összegét a zálogkötelezett ingatlantulajdonos veszi kézhez, hogyan lehet a zálogjogosultnak a kártalanítási összegre átszálló zálogjogát a megfelelő eszközzel biztosítani a fedezetelvonás ellen.
III.d) A kisajátítási eljárásban gyakorta felmerül problémaként, hogy a pénzbeli kártalanítás nem fizethető ki közvetlenül a tulajdonos részére, hanem annak letétbe helyezése válik szükségessé. Ennek leggyakoribb esete a Kstv. 21. § (6) bekezdésének b) pontja szerinti eset, mely szerint a kártalanítási összeget bírósági letétbe kell helyezni, ha a kártalanításra jogosult személye bizonytalan. Ez általában akkor fordul elő, ha az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett tulajdonos elhunyt, és az örökösét az ingatlan-nyilvántartásba még nem jegyezték be. Ennek okát általában nem a hagyatéki eljárás elhúzódása képezi, hanem az, hogy a kisajátítást elszenvedő ingatlanok jellemzően kis területű külterületi termőföldek, melyek egyszerűen kimaradnak a hagyatékból, így sok esetben a tervezett kisajátításról az örökösök egyéb módon, például ugyancsak kisajátítási eljárásban ügyfélként szereplő szomszédoktól értesülnek, és ennek hatására indítják meg a póthagyatéki eljárást. Ezen eljárás költségeit azonban egy kisebb értékű ingatlanért, vagy annak tulajdoni hányadáért járó kártalanítás nem mindig fedezi. Álláspontom szerint elfogadható azon gyakorlat, hogy a jogerős teljes hatályú hagyatékátadó végzésben szereplő jogosultat az ingatlan-nyilvántartási bejegyzést megelőzően is el lehet fogadni kártalanításra jogosult tulajdonosként, így a kártalanítás letétbe helyezésétől el lehet tekinteni.
Érdekes problémát vetett fel a fővárosban, hogy a letét befogadására hatáskörrel rendelkező bíróságok a kisajátítást kérő letétbe helyezési kérelmének jogalapjaként nem fogadták el a jogerős kisajátítási határozatban, mint közokiratban az adott ingatlantulajdonos személyének megállapításával kapcsolatos tényállást. Annak bizonyítását követelték meg a kisajátítást kérőtől, hogy a letétbe helyezés megalapozottságát, azaz a tulajdonos személyének bizonytalan voltát egyéb módon is bizonyítsák.
IV. A kisajátítási eljárás
A kisajátítási eljárás a közigazgatási hatósági eljárások között az összetettebb, bonyolultabb, nagyobb jogalkalmazói felkészültséget igénylő eljárások közé tartozik. Összetettségéből adódik az is, hogy ezen eljárások sok esetben hosszan, akár hónapokra, évekre elhúzódnak, mellyel sajnálatos módon az azonnali kártalanítás elve is sérül.
A kisajátítási eljárás a kisajátítási kérelem és mellékletei benyújtásával indul meg. A kérelem legfontosabb, leggyakrabban előforduló kötelező mellékletei az alábbiak: a tulajdonosokkal a kisajátítást pótló szerződések megkötésének megkísérlését igazoló iratok, és a záradékokkal ellátott kisajátítási terv, melynek záradékai a kisajátítási terv ingatlan-nyilvántartási állapotnak és építési, telekalakítási előírásoknak való megfelelőségét igazolják. Mellékletként fordulhat elő mezőgazdasági ingatlan esetén a termőföld végleges más célú hasznosítását engedélyező földhivatali határozat, erdőingatlan esetén az erdőművelésből való kivonáshoz adott elvi hozzájárulás. Ezen mellékletek többsége a kisajátítási eljárást megelőző egyéb hatósági eljárások lefolytatását és jogerős befejezését feltételezi. Abban az esetben tehát, ha a kisajátítást kérő a kérelem mellékleteit hiányosan nyújtja be, és a hiány oka egy megelőző hatósági eljárás lezáratlansága, az dominóelvszerűen a kisajátítási eljárás elhúzódásához vezet.
A kisajátítási kérelem és mellékletei hiánytalan benyújtását követően kerül sor szakértő kirendelésére. Ez minden esetben kötelező, amennyiben a kérelem jogalapja fennáll. A szakértőnek a kártalanítás összegének megállapításán túl számos tényezőt kell vizsgálnia: többek között azt, hogy részleges kisajátítás esetén indokolt-e a visszamaradó ingatlanrész kisajátítása, keletkezik-e értékveszteség, haszonélvezeti és más használati jog fennállta esetén az ingatlan használatának módját, szolgalom és közérdekű használati jog esetén e jogosultságok földrajzi kiterjedését. A sokrétű feladatok miatt – véleményem szerint – mindenképpen érdemes részletesen, akár a Kstv.-ben leírt vizsgálati módszerek ismertetésével meghatározni a megválaszolandó kérdéseket a szakértő-kirendelő határozatban.
Szakértő kirendelése esetén ugyancsak kötelező eljárási cselekmény a kisajátítási tárgyalás tartása, a szakvélemény megvitatása céljából. A tárgyalásra a szakértőt a Kstv. 25. § (3) bekezdésének b) pontja alapján meg kell idézni, azonban a kisajátítást kérőt és a tulajdonosokat – amennyiben személyes meghallgatásuk nem szükséges – elegendő értesíteni. A tárgyaláson természetesen biztosítani kell az „audietur et altera pars”, azaz a fegyverek egyenlőségének elvét, és azt, hogy a szakértő a legteljesebb mértékben válaszolhasson a kisajátítást kérő és a tulajdonosok összes kérdésére, illetőleg kifogására.
A Kstv. 23. § (2) bekezdése alapján a gyámhatóság ügygondnokot rendel ki, amennyiben a tulajdonos vagy más kártalanításra jogosult személye nem állapítható meg egyértelműen. Kérdéses azonban, hogy ha a kisajátítási tárgyalás megtartását követően merül fel az ügygondnok-rendelés szükségessége, vagy éppen ellenkezőleg, a tárgyaláson ügygondnok vesz részt, de a jogosult személye utólag ismertté, bizonyossá válik, kell-e új tárgyalást tűzni, vagy elegendő az eljárásba a tárgyalást követően belépő személyt írásban, a szakvélemény egy példányának megküldésével nyilatkoztatni a szakvélemény tartalmáról.
A kisajátítási határozat ugyancsak összetett döntésfajta, mely tartalmazza a kisajátítás tényét, a kisajátítási célt és megvalósításának határidejét, illetve ütemezését, részleges kisajátítás esetén a telekalakításról, a kisajátított és a visszamaradó ingatlanrészek alapterületéről és új helyrajzi számáról való rendelkezést, az ingatlant terhelő jogok és tények megszűnését, vagy fenntartását, a tulajdonosoknak és más jogosultaknak járó kártalanítás összegét, a teljesítés módját és határidejét, valamint a birtokbaadás időpontját.
A kisajátítás határozat meghozatalát követően a három legfontosabb momentum (1) a kártalanítás megfizetésének ellenőrzése, az ezzel kapcsolatos végrehajtási eljárások lefolytatása, (2) a kisajátítási határozat ingatlan-nyilvántartási átvezetéséről való gondoskodás és (3) a birtokba adás. A kisajátított ingatlant csak azután lehet birtokba adni, hogy a kártalanítási összeget a kisajátítást kérő megfizette, azonban sajnálatos módon több ízben előfordult, hogy a kivitelező jogerős kisajátítási határozat alapján még a kártalanítás megfizetése előtt, birtokbaadás nélkül megkezdte a munkálatokat az ingatlanon, mely ellen – a kisajátítási hatóság bírságolási lehetőségének hiányában – az egyetlen jogi lehetőség birtokvédelmi eljárás kezdeményezése a kisajátítást kérő, vagy a kivitelező ellen.
A kisajátítási határozattal szemben bírósági felülvizsgálat kezdeményezhető, azaz kereset terjeszthető elő. A korábbiakban a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 339. § (2) bekezdésének i) pontja alapján lehetőség volt a kisajátítási határozat megváltoztatására, amely a bevett módja volt a kisajátítási határozatok elbírálásának, ha a bíróság a közigazgatási eljárásban jelentős eljárási hibát nem állapított meg, de a perszakértő a közigazgatási szakban eljárt szakértő javaslatától eltérően határozta meg a kártalanítás összegét. Ez a lehetőség éppen a Kstv. 42. § (1) bekezdésének f) pontjában foglalt hatályon kívül helyező rendelkezés alapján megszűnt. Ennek következtében az említett, szakvélemények közötti jelentősebb eltérés esetén is csak a kisajátítási határozat hatályon kívül helyezése és új közigazgatási eljárás lefolytatására kötelezés a bíróságok egyetlen eszköze a kisajátítási határozatok elbírálására.
A megismételt eljárásban a kisajátítási hatóságnak két lehetősége adódik. Az egyik az, hogy határozatának meghozatalakor a perszakértő véleményét veszi alapul, esetlegesen késedelmi kamattal számolva a perszakértő véleményének előterjesztése, illetőleg az ítélet meghozatala óta eltelt időre tekintettel. Ezzel a megoldással azonban a kisajátítási hatóság az azonnali kártalanítás követelményének maradéktalanul nem tesz eleget, hiszen a késedelmi kamat összege nem feltétlenül esik egybe az ítélet és az annak alapján hozott kisajátítási határozat meghozatala közötti időben tapasztalható ingatlanpiaci változásokkal. A másik lehetőség, hogy a kisajátítási hatóság a megismételt közigazgatási eljárásban új szakértői vélemény beszerzéséről dönt. Kézenfekvőnek tűnik az eljárt perszakértő újbóli kirendelése, azonban ez felvethet etikai aggályokat, és egyes igazságügyi szakértők emiatt nem is szokták vállalni a „közigazgatási szereplést”, miután ugyanazon ügyben a hatályon kívül helyező bírósági ítélet alapjául szolgáló szakvéleményt ők terjesztették elő. Harmadik szakértő kirendelése esetén azonban fennáll annak a veszélye, hogy az a perszakértő véleményétől eltérően értékeli az érintett ingatlanokat, ami újabb közigazgatási pert, és új megismételt közigazgatási eljárást eredményezhet.
Az építésügyi korlátozások felszámolása közérdekű cél esetén, azaz amikor a tulajdonos a saját ingatlanának kisajátítását kéri, a fent ismertetett eljárási lépéseket megelőzi a kérelem indokoltságának és az építési korlátozásban megtestesülő közérdekű cél jogosultjának megállapítása, illetőleg a kisajátításra kötelező határozat meghozatala. A határozati forma és a fellebbezés kizártsága miatt ezen határozattal szemben bírósági felülvizsgálatnak van helye. A korábbi szabályozáshoz képest ez rendkívül szerencsés megoldás. A Ktvr. hatálya alatt tulajdonosi kérelemre folyamatban lévő kisajátítási eljárásokban gyakran előfordult ugyanis, hogy a kisajátítási hatóság fellebbezéssel, illetve bírósági úton megtámadhatatlan kisajátításra kötelező határozatának meghozatalát követően szakértőt rendelt ki, tárgyalást tartott és meghozta a kisajátítási határozatot. Ezt követően a bíróság azt állapította meg a kisajátítási perben, hogy a kisajátítási hatóság tévesen határozta meg a kisajátításra kötelezett személyét. A kisajátításra kötelező határozat bírósági úton való megtámadhatósága tehát megakadályozza, hogy a kisajátítási hatóság feleslegesen folytassa le az egész kisajátítási eljárást.
A fent ismertetett alapvető jogalkalmazói problémákon kívül még számos más kérdés merülhet fel a kisajátítási eljárással kapcsolatban az eljárás összetettségének, valamint a tulajdonhoz való jog érintettségének és gazdasági jelentőségének köszönhetően. Csak reménykedni lehet abban, hogy az eljövendő években folyamatosan csiszolódó közigazgatási és bírósági gyakorlat a Kstv. egyes ellentmondásos rendelkezéseinek alkalmazását illetően a vonatkozó jogelveknek megfelelő megoldásokat fog kifejleszteni.
