Az Alkotmánybíróság egyik legújabb határozatában egyrészt megerősítette korábbi gyakorlatát, kimondva, hogy az alkotmánymódosítások tartalmi szempontból nem vizsgálhatók, másrészt azt is kinyilvánította, hogy közjogi érvényességük igenis mérlegre tehető és a testület akár jelzést is küldhet az alkotmányozó felé.
A döntés azért nevezhetjük „felemásnak”, mert kevésbé rendkívüli helyzetben a hazai közjogász szféra és a közjog iránt érdeklődők hosszú időre muníciót kaphattak volna (másként fogalmazva: „megéledhettek volna”), hiszen az Alkotmánybíróság a 61/2011. (VII. 13.) AB-határozatával végleg átlépett a Rubiconon: immáron határozatban mondta ki, hogy egy alkotmánymódosítás bizony felülvizsgálható – noha nem tartalmi, csupán eljárási értelemben. Közjogi szempontból azonban a legkevésbé sem nyugalmas időket élünk, s talán ez a magyarázata annak, hogy a testület utóbbi döntése nem bizonyult „elégségesnek”, s többen (gyakorló jogászok és volt alkotmánybíró egyaránt) azt várták az AB-tól, hogy tartalmi szempontból veszi górcső alá a különadókat Alkotmányba foglaló alkotmánymódosításokat. A következőkben – csupán csak azért, hogy a döntés jelentősége ne sikkadjon el – feltárjuk az AB irányadó gyakorlatát (többek között a mostani döntés szellemi előzményeit), valamint azt is, hogy melyek voltak a teljes (tartalmi-eljárási) felülvizsgálatot követelők legfontosabb érvei. Végül a megszületett döntést ütköztetjük a legélesebb kritikákkal.
Az irányadó gyakorlat kiteljesedése
Sólyom Lászlónak, Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon című alapműve pontosan rekonstruálja azt, hogy miként viszonyul az AB az Alkotmány és az alkotmánymódosítások kontrolljához. A jogállami forradalom kezdetén az alkotmányerejű törvények esetében – amelyek tulajdonképpen az Alkotmány kiegészítésének minősültek – még nem nagyon merült fel a felülvizsgálhatóság tilalma. Később – e jogforrási forma megszűntével – a testület már tényleg szembekerült azzal, hogy mit kezdjen magával az Alkotmánnyal és annak módosításaival. A bírák rövidre zárták a kérdést: visszautasították az indítványokat, mondván, hogy sem a vizsgálatra, sem pedig a megsemmisítésre nincs hatáskörük, ezt megfejelték azzal is, hogy az alkotmányszöveg alkotmányellenességét egyébként sem lehet megállapítani [2/1993. (I. 22.) AB-határozat]. A volt köztársasági elnök szerint az alkotmánybírák között már ekkor is megfogalmazódott (igaz meglehetősen látens módon) az a konszenzus, hogy vizsgálhatják az alkotmánymódosító törvény eljárási fogyatékosságait – persze ezt nem öntötték határozatba. A tartalmi kérések tabujellegét a testület azzal erősítette meg, hogy kimondta: az Alkotmány az alkotmányozást nem köti, hiszen „örökös klauzula” hiányában nincs tartalmi mérce. Holló András a 1260/B/1997 AB-határozathoz fűzött párhuzamos indokolásában a következőképp fogalmazott: „…az alkotmányozó hatalom akaratkijelentése – e jogi jellegénél fogva – nem lehet alkotmánybírósági felülvizsgálat tárgya.” Láthatjuk tehát, hogy a mostani döntés nem nélkülözi az előzményeket: az AB régóta küzd az alkotmányellenes alkotmánymódosítás „gombócával”, s eddig még a módosító eljárás szempontjából sem ítélte magát kompetensnek.
A felülvizsgálat megalapozása: „láthatatlan megváltoztathatatlanság”
A határozat kifejti, hogy AB-hoz számos indítvány érkezett Alkotmány módosításáról szóló 2010. évi CXIX. törvény alkotmányellenességének megállapítására és – jellemzően ex tunc, vagyis a kihirdetésére visszamenőleges hatályú – megsemmisítésére, valamint ehhez szorosan kapcsolódóan az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) módosításáról szóló 2010. évi CXX. törvény egésze, illetve annak egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozóan. Témánk szempontjából azon indítványok érvelésével foglalkozunk, amelyek az alkotmánymódosítás felülvizsgálatát kérték a testülettől.
Öt indítványozó fejtette ki álláspontját arról, hogy milyen okokból van hatásköre az AB-nak az Alkotmányt módosító törvény, illetve magának az Alkotmány módosult rendelkezéseinek alkotmányossági szempontból történő felülvizsgálatára és megsemmisítésre. Az indítványok között volt, amelyik csak röviden indokolta nézetét, eszerint: a „hatályos Alkotmány lehetőséget biztosít az Alkotmánybíróság számára minden jogszabály felülvizsgálatára, így az alkotmánymódosítást tartalmazókra is”. Egy másik indítványozó öt pontban foglalta össze, hogy – véleménye szerint – az AB-nak miért van hatásköre az alkotmánymódosítás felülvizsgálatára: „1) Az Alkotmány módosítása nem sértheti azon alkotmányos alapelveket, amely az Általános rendelkezések szakaszában lefektetettek. 2) Az Alkotmány, mint 1949. évi XX. törvény, egy jogszabály, amelynek alkotmányellenessége így vizsgálható. 3) Az alkotmánymódosítás az állami irányítás egyéb jogi eszközének tekinthető, amennyiben azt a jelenlegi formájában, egyes kormányzati intézkedések várhatóan alkotmányellenes formában történő keresztülvitele kapcsán módosítanak. Ez a módosítások sűrűsége kapcsán tekinthető egyéb jogi eszköznek. 4) A jogszabály vagy jogi eszköz (…) nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata is az Alkotmánybíróság feladata. A módosítások ütköznek az 1993. évi XXXI. törvény az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről néven kihirdetett nemzetközi szerződéssel, mert a nemzetközi jog általános elveit nem tartják be. (…) 5) Az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 1. § g) alapján feladata az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezése, így az egyes alkotmány módosítások értelmezése, és az ellentmondások feloldása is.” Egy másik indítványozó kifejtette, hogy bár az Alkotmánybíróság eddig tartózkodott az Alkotmány módosításainak alkotmányossági felülvizsgálatától, most figyelemmel kell lennie arra, hogy az alkotmányosságot nem pusztán az írott Alkotmány hordozza, hanem mindazok a mögöttes jogelvek, amelyek az írott szöveg kodifikálását inspirálták, valamint az alkotmánybírósági jogértelmezés.
A neves alkotmányjogász professzor által benyújtott indítvány tudományos igényességgel és pontossággal indokolta, hogy – álláspontja szerint – miért kell az Alkotmánybíróságnak eddigi gyakorlatától eltérnie. Nézete szerint el kell határolni egymástól az alkotmányozó hatalmat és az alkotmánymódosító hatalmat. Míg az alkotmányozó hatalom nem kötött az Alkotmányhoz, hanem alkotmányteremtő hatalom, addig az alkotmánymódosító hatalom (mint konstituált államhatalom) számára érvényesül az Alkotmány elsőbbsége és az alaptörvény fenntartásának kötelezettsége. Az Alkotmányt az alkotmánymódosító hatalomnak is tiszteletben kell tartania. Az alkotmánymódosító hatalom nem korlátlan, kötött az Alkotmányhoz, de a kötöttségeket betartva jogosult annak megváltoztatására is. Tekintettel, hogy az alkotmányok általában kifejezetten a törvényhozó szerveket ruházzák fel azzal a joggal, hogy speciális szabályok mellett az alkotmányt módosítsák, nem zárható ki, hogy az alkotmányos korlátok betartása felett az a szerv őrködjön, amely egyébként az alkotmány védelmére hivatott. Alkotmányértelmezésnek kell meghatároznia azokat a sarokpontokat, amikre a demokratikus jogállam épül, és ezeket az alkotmánymódosító hatalomnak is figyelembe kell vennie. Ebből következően az AB-nak felül kell vizsgálnia az eddigi gyakorlatát (mely szerint magát az Alkotmányt nem vizsgálhatja), mivel a tét a jogállamiság és az állam alkotmányos életének folytonossága. Álláspontja szerint nem ellentétes a hatalommegosztás és a hatalmi ágak szétválasztásának elvével, ha az AB normakontroll alá veszi a konstituált alkotmánymódosító hatalom megnyilvánulását. A vizsgálat mércéje az Alkotmány „lényeges magja” lehet, amelyet az Alkotmányban foglalt kiemelkedő alapelvek körvonalaznak.
Az ötödik indítványozó felvetette az alkotmánymódosítás közjogi érvénytelenségét is, mivel annak elfogadása – álláspontja szerint – nélkülözte az alkotmányozáshoz szükséges „körültekintés és deliberáció legminimálisabb szintjét is”. Nem volt elég idő a tervezett módosítás megvitatására; a módosítás legutolsó változata csak órákkal a módosítás elfogadása előtt született meg. Ez az eljárás még a törvényhozás vonatkozásában sem elégíti ki az Alkotmány jogállami klauzulája alapján elvárható minimális követelményeket, alkotmányozni meg végképp nem lehet ilyen eljárásban. Ezért az elfogadás nem felel meg az Alkotmány 2. §-ában foglalt jogállamiság legalapvetőbb mércéjének. Kifejtette tovább azt is, hogy az Alkotmány „láthatatlan megváltoztathatatlansági klauzulája” a jogállamiság, a demokratikus legitimáció meghatározott szintjének elfogadása és betartása. Éppen azért a kirívó, alkotmányértelmezéssel el nem hárítható Alkotmányon belüli ellentét alkotmányellenes.
A döntés: tartalmi vizsgálat helyett szignalizáció
Az AB a határozat meghozatal során áttekintette eddigi gyakorlatát, s megállapította, hogy az első, e tárgykörben hozott döntése a 293/B/1994. AB végzés (elfogadva: 1994. április 11.), amelyben hatáskörének hiányát mondta ki. Indoklása a következő volt: „Az Alkotmánybíróság nem semmisítheti meg (…) az Alkotmány egyetlen rendelkezését sem. Ha valamely rendelkezést az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata az Alkotmány előírásai közé iktatott, az az Alkotmány részévé vált, fogalmilag sem lehet annak alkotmányellenességét megállapítani.” A korábbi gyakorlat áttekintése során a testület megállapította, hogy töretlen az AB gyakorlata abban a vonatkozásban, hogy sem magának az Alkotmánynak, sem az Alkotmányt módosító törvényeknek a felülvizsgálatára nem terjesztette ki eddig a saját hatáskörét. Végül a testület arra, jutott, hogy az indítványok részben megalapozatlanok, részben – az alkotmánybírósági hatáskör, illetve az indítványozói jogosultság hiánya miatt – érdemi elbírálásra alkalmatlanok.
Az AB megállapította, hogy alkotmánymódosítások közjogi érvénytelenségének felülvizsgálhatóságával kapcsolatban, vagyis abban a kérdésben, hogy a jogalkotási eljárás során elkövetett súlyos eljárási törvénysértés esetén megsemmisíthető-e az alkotmánymódosítás, illetve akár már az Alkotmányba beépült rendelkezés, az Alkotmánybíróság eddig még nem hozott döntést. Ezt pótolva – s ez a határozat előremutató eleme –, az AB szerint nem zárható ki az AB hatásköre az alkotmányi rendelkezéseknek a közjogi érvénytelenség szempontjából való felülvizsgálatára, hiszen a törvény- vagy akár alkotmányellenesen létrejött, a közjogi érvénytelenségben szenvedő jogszabályok semmisnek, vagyis olyannak tekintendőek, mintha azok létre sem jöttek volna. Az AB ezért megvizsgálta a szóban forgó alkotmánymódosítás létrejöttének körülményeit. Ennek kapcsán megemlítette a testület a 2010 májusa óta kibontakozó alkotmánymódosítási gyakorlat legfontosabb aggályait: szokatlanul nagy számú alkotmánymódosítás (tizenhárom hónap alatt tíz alkalommal, ebből hét hónap alatt kilencszer, számos tárgykört érintve, ezek közül van, amelyiket többször is); az a gyakorlat, hogy az Alkotmány módosítására vonatkozó törvényjavaslatokat a kilencből hét esetben nem a kormány, hanem országgyűlési képviselők nyújtották be. Az AB erősen kritizálta ez ilyen jogalkotást: „…bár az országgyűlési képviselők által benyújtott alkotmánymódosítások az Alkotmányban lefektetett eljárási követelményeknek megfelelnek… a demokratikus jogállamiság követelményét nyilvánvalóan nem elégítik ki teljes mértékben.” De mindez kevés volt – az AB szerint – a közjogi érvénytelenség megállapításához, hiszen az eljárási szabályok formailag betartásra kerültek.
Ezután már nem volt túl nagy meglepetés, hogy a testület nem változtatta meg (álláspontja szerint, nem változtathatta meg) az alkotmánymódosítás tartalmi (alkotmányossági) felülvizsgálatára vonatkozó gyakorlatát, így az erre vonatkozó indítványokat hatáskör hiányában visszautasította. Fontos hangsúlyozni, hogy a különvéleményt megfogalmazó alkotmánybíró (Bragyova András, Kiss László és Lévay Miklós) szerint indokolt lett volna a tartalmi vizsgálat is. Ez nem következett be, s ezt főként a következő érvek támasztják alá:
- A hatalommegosztás rendszerében az AB hatalma is korlátozott hatalom. Ebből következően nem vonhatja hatáskörébe az Alkotmányt és az Alkotmányt módosító új normák felülvizsgálatát az Alkotmányba foglalt, kifejezett felhatalmazás nélkül.
- Ha az AB önmaga terjesztené ki hatáskörét az Alkotmány/Alaptörvény vagy az alkotmányt módosító törvények alkotmányossági felülvizsgálatára, az olyan hatalomkoncentrációt és hatalmi túlerőt jelentene, amely szintén (csak úgy, mint az AB jogköreinek keresztülvitt korlátozása) felborítaná a kialakult hatalmi ellensúlyok, korlátok és hatalmi autonómiák demokratikus rendszerét, az elválasztott és önálló állami hatalmak egymás hatalmát ellensúlyozó és fékező rendszerét.
A taláros bírák ugyanakkor rámutattak arra, hogy amennyiben magába az Alkotmányba épít be az alkotmányozó hatalom olyan szabályokat, amelyek az alkotmányos jogállamot és az alkotmányos demokráciát, az alapjogok védelmének szintjét rontják, csökkentik vagy garanciákat építenek le, az AB nem élhet az Alkotmányba foglalt rendelkezések megsemmisítésének a jogával, de jelezheti, sőt jelezni is köteles ezt a tényt még az alkotmányozó hatalom számára is – ezzel megfogalmazza az AB a szűk, ún. szignalizációs alkotmányvédelem lehetőségét, ami egyébként (ahogyan az alkotmánymódosítás felülvizsgálata) szintén nem szerepel az Alkotmányban.
A kritika: a „másodosztályú frissességű hal”
A döntés bemutatását és szisztematikus kritikáját Halmai Gábor évezte el az Élet és Irodalom hasábjain. Az alkotmányjogász szerint az AB a fenti döntéssel lényegében aláírta halálos ítéletét. Halmai részben üdvözli az AB új gyakorlati irányát a közjogi érvénytelenség vizsgálata tekintetben, másrészt szerinte a többségi indokolás nem ad választ arra, hogy „… ha eljárási szempontból az alkotmánymódosítás jogszabály, akkor tartalmi szempontból miért nem az, vagyis ha az egyik szempontból felülvizsgálható, a másikból miért nem.” Az AB felemás megoldását (miszerint bár vizsgálható a közjogi érvénytelenség, de ez esetben nem állapítható meg) Halmait Mihail Bulgakov „másodosztályú frissességű halára” emlékezteti A Mester és Margarita büféjéből – ugyanakkor hozzáteszi, hogy a magyar alkotmánybírák többsége szerint azonban ez a hal ehető. Halmai utal arra is, hogy a vizsgálat helyetti szignalizációt (vagyis a fent említett jelzéseket az alkotmányozó felé) Kiss László különvéleményében elégtelen eszköznek tartja az olyan tudatos, napi politikai célokat követő alkotmánymódosítások esetében, mint amilyenek az indítványokban kifogásoltak voltak. Halmai idézi Kisst: „Ezek legfeljebb arra alkalmasak – mondja Kiss – , hogy megerősítsék az alkotmányozó hatalmat abban, hogy ha valamit feltétlenül el akar érni, azt emelje be az alkotmányba, és az Alkotmánybíróság ’minden ilyen esetben lábhoz tett, meg nem töltött fegyverrel fog állni majd, s legfeljebb a rosszallását fejezi ki’. Ebben az értelemben valóban nagyon rossz precedens született, amelyben az alkotmánybírák többsége önként aláírta az alkotmánybíráskodás halálos ítéletét. Vajon miért?”
