Közpénzügyek az új Alaptörvényben

A hazai közjog egyik régóta hurcolt témaköre a közpénzügyi szabályozás kérdése: lényegében a rendszerváltás óta napirenden van az Alkotmány közpénzügyi fejezetének kidolgozása, ennek már az előző kormány is nekifutott. Az új Alaptörvény egyik legfontosabb újdonsága éppen a közpénzügyi csorbák kiköszörülése. Éppen ezek miatt nem csupán az új Alaptörvény közpénzügyi fejezetével, hanem az ahhoz vezető úttal is foglalkozunk.

Közpénzügyek az új Alaptörvényben

A hazai közjog egyik régóta hurcolt témaköre a közpénzügyi szabályozás kérdése: lényegében a rendszerváltás óta napirenden van az Alkotmány közpénzügyi fejezetének kidolgozása, ennek már az előző kormány is nekifutott. Az új Alaptörvény egyik legfontosabb újdonsága éppen a közpénzügyi csorbák kiköszörülése. Éppen ezek miatt nem csupán az új Alaptörvény közpénzügyi fejezetével, hanem az ahhoz vezető úttal is foglalkozunk.

A közpénzügyek rendezése tulajdonképpen a rendszerváltás óta, sőt az azt megelőző időszaktól kezdve is folyamatosan napirenden van. A közpénzügyi alkotmányosság, a legfontosabb költségvetés-alkotási szabályok alaptörvényi szintű rendezése, a költségvetési korlátok bevezetése mind a jogtudomány, mind pedig a politikai szféra egyik megoldandó problémája volt. A kérdéssel érdemben – tehát törvényjavaslati szinte – az előző kormány kezdett el foglalkozni, de e kezdeményezések (legalábbis az Alkotmány közpénzügyi fejezetét tekintve) részben zátonyra futottak. Úgy tűnik, az új Alaptörvény megkísérli rendezni e problémát.

Előzmények

A költségvetés fenntartható pályára állítása tehát nem megy újdonságszámba. A kérdés alaptörvényi szinten való rendezését 2007-ben még az előző kormány kezdeményezte. A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló (2007. november 9-én beterjesztett, s később visszavont) T/4318 törvényjavaslat indokolása szerint: „… az állami költségvetés fenntarthatóságának veszélyeztetése – az államadósság növekedésén keresztül – a jövőbeli költségvetés-alkotási, ezzel pedig közpolitika-formálási lehetőségeket korlátoz, indokolt a mindenkori aktuális kormánytöbbség költségvetés-alkotási hatáskörével szemben olyan tartalmi és eljárási korlátokat meghatározni, amelyek a parlamenti demokrácia alapvető elveinek, így különösen a többséghez kötött költségvetés-alkotás szabályának sérelme nélkül segíti az állami költségvetés fenntarthatóságát.” Ez az alkotmánymódosító javaslat – ahogyan ezt korábban is bemutattuk – a következő közpénzügyi nóvumokkal szolgált volna:

• Az Országgyűlés és a Kormány a hatásköreit az állami költségvetés fenntarthatóságának veszélyeztetése nélkül gyakorolja.
• Az állami költségvetésről szóló törvényben tervezett, kamatbevételek nélküli bevételeknek meg kell haladniuk a tervezett kiadásoknak az államadósság kamatai nélkül számított összegét (ún. elsődlegestöbblet-követelmény).
• Az állami költségvetés átláthatóságának és fenntarthatóságának alapvető elveit és szabályait törvény határozza meg, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
• A Törvényhozási Költségvetési Hivatal felállításához kötődő normák.

Mindezeken túl a csomag rendezte volna a hagyományos költségvetés-alkotási szituációkat is:

• Az Országgyűlés az állami költségvetésről szóló törvény elfogadásával egy naptári évre felhatalmazza a Kormányt a bevételek beszedésére és a kiadások teljesítésére (appropriáció).
• Az Országgyűlés az állami költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadásról szóló törvénnyel dönt az állami költségvetés végrehajtásának, illetve az ex lex állapot esetében bekövetkező gazdálkodás végrehajtásának elfogadásáról (felmentvény).
• Az állami költségvetésről és a zárszámadásról szóló, illetve az azok módosítására irányuló törvényjavaslatot a Kormány terjeszti elő.
• Ha az Országgyűlés a naptári év első napjáig nem alkotja meg az állami költségvetésről szóló törvényt, a Kormány jogosult a jogszabályok szerinti bevételek beszedésére és – törvényben meghatározott kivételekkel legfeljebb az előző évi állami költségvetés kiadásinak időarányos része erejéig – a kiadások teljesítésére (ex lex állapot)

A gazdasági és pénzügyi világválság azonban „elmosta” az Alkotmány módosítására irányuló tendenciákat, helyette a korábbi ellenzék (a Fidesz) és a kormánypártok dolgoztak ki koncepciókat a Költségvetési Tanács felállítására és a felelős állami gazdálkodásra.

A közelmúlt közpénzügyi tárgyú törvényjavaslatai

Végül is megszületett a 2008. évi LXXV. törvény a takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről, amely egyaránt rendelkezett a felelős költségvetési döntéshozatal szabályairól, a költésvetés-politikai szabályokról és persze a Költségvetési Tanács intézményéről. E törvény költségvetési gerincszabályai a következők voltak.

A költségvetési törvényben meg kell határozni a belső tételek egyenlegének a tárgyévet követő évre vonatkozó követelményét úgy, hogy a külső tételek egyenlegére vonatkozó legújabb technikai kivetítés alapján az elsődleges többlet nominális értéke ne legyen kisebb, mint a követő évre vonatkozóan egy évvel korábban előírt elsődleges egyenleg cél. A költségvetési törvényben meg kell határozni a tárgyévet követő második évre vonatkozó elsődleges egyenlegcélt úgy, hogy

• az elsődleges egyenlegcél nem lehet elsődleges hiány, és
• az államadósság reálértéke a tárgyévet követő második év végén várhatóan ne haladja meg az államadósságnak a tárgyévet követő év végére várható értékét, valamint
• az államadósság reálértéke a tárgyévet követő második év végén várhatóan ne haladja meg az államadósságnak a tárgyévet megelőző második év végi értékét.

Emellett jelentős lépés volt a Költségvetési Tanács felállítása (az Országgyűlés törvényhozási tevékenységét támogató háromtagú testületként), amely a következő jogkörökkel bírt eredetileg:

• makrogazdasági előrejelzéseket készít;
• a költségvetési adatokra vonatkozóan technikai kivetítést készít;
• a költségvetési tervezéssel, előrejelzéssel és hatásvizsgálattal kapcsolatos módszertani ajánlásokat készít;
• becslést készít mind a benyújtást követően, mind a zárószavazást megelőzően a költségvetési és pótköltségvetési törvényjavaslatok, valamint minden olyan, az Országgyűlés által tárgyalt törvényjavaslat költségvetési hatására vonatkozóan, amely külső tételek alakulására befolyással lehet;
• becslést készíthet az Országgyűlés által tárgyalt, a fenti területeken kívüli törvényjavaslatok, továbbá azon módosító, kapcsolódó módosító és zárószavazás előtti módosító javaslatok költségvetési hatására vonatkozóan, amelyekről a Házszabály szerint az Országgyűlésnek határoznia kell;
• megkeresésükre a feladatkörébe tartozó kérdésekről tájékoztatja a köztársasági elnököt, az országgyűlési biztosokat, az Állami Számvevőszék elnökét, a Magyar Nemzeti Bank elnökét és az Országgyűlés bizottságait;
• tájékoztathatja az Országgyűlés költségvetési ügyekben feladatkörrel rendelkező bizottságát vagy a Kormányt a költségvetési fegyelem megtartását és az államháztartás átláthatóságát célzó jogszabály-alkotási javaslatairól;
• véleményezi a költségvetési elszámolási és számviteli tárgyú jogszabályok tervezeteit.

A Költségvetési Tanács átalakítására (jogkör és szervezet), 2010-ben a 2010. évi CLIII. törvénnyel került sor, amely a Magyar Köztársaság 2011. évi költségvetését megalapozó egyes törvények módosításáról szólt.

Az új Alaptörvény

Az Alkotmány közpénzügyi cikkei alapvetően négy témakörrel (költségvetési eljárási és limitszabályok, az állami vagyon kérdése és a Költségvetési Tanács) foglalkoznak.

Költségvetési eljárási szabályok. A húsvéti Alkotmány immáron egységes szerkezetben, alkotmányos szinten rendelkezik a legfontosabb költségvetési eljárási és közpénzügyi szabályokról. Az Alaptörvény a fenntartható költségvetési politika elveire épül. Az Országgyűlés minden évre vonatkozóan törvényt alkot a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról, amelyeket azonos szerkezetben, átlátható módon és ésszerű részletezettséggel kell tartalmazniuk az állami kiadásokat és bevételeket. Az Alaptörvény rendezi az appropriáció, a felmentvény és az ex lex állapot kérdéseit. A központi költségvetésről szóló törvény elfogadásával az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt az abban meghatározott bevételek beszedésére és kiadások teljesítésére. Ha a központi költségvetésről szóló törvényt az Országgyűlés a naptári év kezdetéig nem fogadta el, a kormány jogosult a jogszabályok szerinti bevételeket beszedni és az előző naptári évre a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott kiadási előirányzatok keretei között a kiadásokat időarányosan teljesíteni.

Költségvetés-alkotási limitek. A közpénzügyi szabályrendszer fő motívuma az államadósság elleni küzdelem. Az Országgyűlés nem fogadhat el olyan központi költségvetésről szóló törvényt, amelynek eredményeképpen az államadósság meghaladná a teljes hazai össztermék felét. Ugyanakkor mindaddig, amíg az államadósság ez utóbbi összeget meghaladja, az Országgyűlés csak olyan központi költségvetésről szóló törvényt fogadhat el, amely az államadósság a teljes hazai össztermékhez viszonyított arányának csökkentését tartalmazza. Ezektől csak különleges jogrend idején, az azt kiváltó körülmények okozta következmények enyhítéséhez szükséges mértékben, vagy a nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaesése esetén, a nemzetgazdasági egyensúly helyreállításához szükséges mértékben lehet eltérni. A központi költségvetés végrehajtása során – kivéve a különleges jogrendet vagy a recessziót – nem vehető fel olyan kölcsön, és nem vállalható olyan pénzügyi kötelezettség, amely azt eredményezné, hogy az államadósság meghaladja a teljes hazai össztermék felét. Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja a központi költségvetés végrehajtása során nem vehető fel olyan kölcsön, és nem vállalható olyan pénzügyi kötelezettség, amelynek következtében az államadósságnak a teljes hazai össztermékhez viszonyított aránya a megelőző évben fennállóhoz képest növekedne.

A nemzeti vagyon. Mindezek túl az Alaptörvény rendezi az nemzeti vagyonnal (ami az állam és az önkormányzatok vagyona) gazdálkodás szabályait is. A központi költségvetésből csak olyan szervezet részére nyújtható támogatás, vagy teljesíthető szerződés alapján kifizetés, amelynek tulajdonosi szerkezete, felépítése, valamint a támogatás felhasználására irányuló tevékenysége átlátható. A közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszámolni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával. A közpénzeket és a nemzeti vagyont az átláthatóság és a közélet tisztaságának elve szerint kell kezelni. Az Alaptörvény tisztáz a közérdekű adatok szempontjából egy nagyon fontos kérdést, hiszen kimondja, hogy a közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok.

Költségvetési Tanács. Végül az Alkotmány említést szintjén az immáron átalakított Költségevetési Tanáccsal is foglalkozik. A Költségvetési Tanács tagja a Költségvetési Tanács elnöke, a Magyar Nemzeti Bank elnöke és az Állami Számvevőszék elnöke. A Költségvetési Tanács elnökét a köztársasági elnök nevezi ki hat évre. Ugyanakkor a Tanács működésének részletes szabályait sarkalatos törvény határozza meg.

Dilemmák

A költségvetési szakemberek, közgazdászok már számos dilemmát felvettetek a fenti költségvetési limitekkel kapcsolatban. Egyrészt a kritériumok betarthatóságának nehézségeit róják fel a szakemberek, másrészt pedig azt, hogy be nem tartás esetén folyamatos alkotmánysértésre lenne kénytelen a mindenkori kormány. Azt azonban tényként kell kezelni, hogy a mostani Alaptörvény nagyon keményen megköti az utókor kormányainak kezét gazdaságpolitikai szempontból, s nem csupán a költségvetési szabályokkal, hanem az adó- és nyugdíjtörvények kétharmadossá tételével (hiszen a 40. cikk szerint: „A közteherviselés és a nyugdíjrendszer alapvető szabályait a közös szükségletek kielégítéséhez való kiszámítható hozzájárulás és az időskori létbiztonság érdekében sarkalatos törvény határozza meg.”) Szomorú érdekessége az Alaptörvénynek, hogy az Alkotmánybíróság jogkörcsorbításának visszavonását egy pénzügyi-gazdasági szemponthoz köti: mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja az Alkotmánybíróság jogkörkorlátozása fennmarad.