A Lisszaboni Szerződés megnyitotta az utat az európai polgároknak arra, hogy közvetlenül is bekapcsolódjanak az EU jogalkotási folyamatába. A Parlament és a Tanács 2010. decemberében megállapodásra jutott a kezdeményezést szabályozó rendeletről, amely azonban csak 2012. elejétől kezdve lesz alkalmazandó.
Az európai polgári kezdeményezéssel az európai közvetlen demokrácia híveinek régi álma vált valóra. Noha nem jött létre egy európai népszavazás, de az európai polgárok mindenképp fontos lehetőséget kaptak az EU-jogalkotás befolyásolására. A következőkben bemutatjuk az intézmény formálódásának állomásait és a szabályozás lényegi vonásait.
Az Alkotmányos Szerződés
Az Alkotmányos Szerződés a VI., Az Unió demokratikus működés cím alatt foglalkozott (volna) az európai polgári kezdeményezéssel. A demokratikus alapokról szóló rész már az elején kijelentette, hogy az Unió működés (elsősorban) a képviseleti demokrácián alapul. Ugyanakkor minden polgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen az Unió demokratikus életében, továbbá a döntéseket a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten kell meghozni. Ebbe a képviseleti demokrácián alapuló és a részvételi elemekkel kiegészített keretbe kívánta ágyazni az Alkotmány az európai polgári kezdeményezés intézményét. Ennek értelmében legalább egymillió uniós polgár, akik egyben a tagállamok egy jelentős számának állampolgárai, kezdeményezheti, hogy a Bizottság – hatáskörén belül – terjesszen elő megfelelő javaslatot azokban az ügyekben, amelyekben a polgárok megítélése szerint az Alkotmány végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség. Az ilyen polgári kezdeményezésre alkalmazandó eljárásokra és feltételekre vonatkozó rendelkezéseket, ideértve azt is, hogy a kezdeményezésnek legkevesebb hány tagállam polgáraitól kell származnia, európai törvény állapítja meg.
A Lisszaboni Szerződés
A Lisszaboni Szerződés nem nagyon változtat a fenti deklarációkon. Magában a Szerződés rendszerében való elhelyezés (a II. cím keretében foglalkozik a dokumentum az iniciatívával), illetve a cím változik meg (A demokratikus elvekre vonatkozó rendelkezések). Az európai polgári kezdeményezés érdemi szabályozása sem változott az Alkotmányhoz képest: „Legalább egymillió uniós polgár, akik egyben a tagállamok egy jelentős számának állampolgárai, kezdeményezheti, hogy az Európai Bizottság – hatáskörén belül – terjesszen elő megfelelő javaslatot azokban az ügyekben, amelyekben a polgárok megítélése szerint a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség.” A Szerződés – a deklaráció után – később foglalkozik a technikai (konkretizáló) rendelkezésekkel. Ennek értelmében az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben megállapítja a polgári kezdeményezésekre alkalmazandó eljárásokra és feltételekre vonatkozó rendelkezéseket, ideértve azt is, hogy a kezdeményezésnek legkevesebb hány tagállam polgáraitól kell származnia.
Az Európai Parlament 2009. május 7-i állásfoglalása
Az Európai Parlament 2009. május 7-i állásfoglalást intézett a Bizottsághoz arra vonatkozó felkéréssel, hogy nyújtson be a polgári kezdeményezés megvalósításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatot. Ebben az állásfoglalásban irányadó jelleggel javaslatokat is tett a kialakítandó intézmény részletszabályaira, méghozzá három irányban: a tagállamok minimális számának megállapítása; a résztvevők alsó korhatárának meghatározása; valamint magának az eljárásnak a kialakítása. A tagállamok minimális számát illetően a Parlament szerint a polgári kezdeményezésben részt vevő uniós polgároknak a tagállamok legalább egynegyedéből kell kikerülniük, ez a követelmény pedig csak akkor teljesül, ha az érintett tagállamok mindegyikében a lakosság legalább 1/500 része támogatja a kezdeményezést. A résztvevők alsó korhatárát illetően az Európai Parlament azt javasolta, hogy valamennyi, tagállama jogszabályaival összhangban választásra jogosult uniós polgár részt vehet egy polgári kezdeményezésben. Magával az eljárás kialakításával kapcsolatban a Parlament öt szakaszra tett javaslatot:
- a kezdeményezés bejelentése;
- támogató nyilatkozatok gyűjtése;
- a kezdeményezés benyújtása;
- a Bizottság állásfoglalása;
- annak vizsgálata, hogy a kért jogszabály összhangban van-e a Szerződésekkel.
Zöld Könyv és európai konzultáció
A következő lépés a Bizottság által 2009. novemberében összeállított Zöld Könyv az európai polgári kezdeményezésről. Ennek alapján a Bizottság 2009. november 11. és 2010. január 31. között széles körű nyilvános konzultációt rendezett a témában. A konzultáció eredményeképpen a Bizottság rendeletjavaslatot fogadott el 2010. március 31-én az európai polgári kezdeményezésről, amely megállapítja: „Az Európai Unióról szóló szerződés az Unió alapját képező képviseleti demokrácia mellett a részvételi demokrácia új dimenziójával gazdagítja az Unió demokratikus életét. A Szerződés megerősíti az uniós polgári státust, és elismeri minden polgár arra vonatkozó jogát, hogy részt vegyen az Unió demokratikus folyamataiban.”
Megállapodás a polgári kezdeményezésről
2010. december 15-én a Parlament és a Tanács megállapodásra jutott a polgári kezdeményezést szabályozó rendeletet illetően. Az elfogadott megállapodás szerint a kezdeményezéseket legalább egymillió olyan polgárnak kell támogatnia, akik a tagállamok legalább egynegyedének állampolgárai egyben. A minimálisan összegyűjtendő aláírások számát e tagállamok mindegyikében az ország európai parlamenti képviselőinek számát 750-nel megszorozva határozzák meg. Az aláírókra vonatkozó életkori minimumkorlát az európai parlamenti választásokon való részvételi jogosultság korhatárával lesz azonos. A javasolt kezdeményezések a Bizottság által rendelkezésre bocsátott online nyilvántartásban kerülnek bejegyzésre. A nyilvántartásba vétel elutasítható, amennyiben a kezdeményezés nyilvánvalóan ellentétes az Európai Unió alapvető értékeivel, vagy nyilvánvalóan a Bizottság arra vonatkozó hatáskörén kívül esik, hogy a kérelemben szereplő jogi aktusra irányuló javaslatot nyújtson be. A támogatási nyilatkozatok összegyűjtése történhet papíron vagy online, és a szervezőknek – a javaslat Bizottságnál történő nyilvántartásba vételét követően – egy év áll a rendelkezésükre, hogy összegyűjtsék a szükséges aláírásokat. A támogatási nyilatkozatok online gyűjtésének elősegítése és védelme érdekében a Bizottság technikai standardokat fog kidolgozni, továbbá költségmentes nyílt forráskódú szoftvereket fog létrehozni és működtetni.
A polgári kezdeményezés szervezőinek olyan, legalább 7 főből álló polgári bizottságot kell létrehozniuk, amelynek tagjai legalább 7 tagállam lakosai. Az aláírások összegyűjtésére egyéves időkorláttal rendelkeznek. A polgári kezdeményezést – az aláírások összegyűjtését és tagállamok általi megvizsgálását követően – a Bizottsághoz kell benyújtani. A Bizottságnak ettől számítva három hónapon belül kell megvizsgálnia a polgárok által benyújtott kérelmet. Garanciális szabály, hogy ez idő alatt a Bizottság meghallgatja a szervezőket, akik lehetőséget kapnak arra is, hogy az Európai Parlamentben szervezett nyilvános ülésen ismertessék kezdeményezéseiket. A Bizottság ezután nyilvános dokumentumban ismerteti indokolással ellátott következtetéseit a kezdeményezésről és az esetleges további eljárásról.
A Tanács kérésére (vagyis azért, hogy a tagállamok át tudják ültetni az új jogintézmény részletszabályait a saját jogrendjükbe) az európai polgári kezdeményezésről szóló jogszabály csak egy évvel a Hivatalos Lapban való közzétételét követően lesz alkalmazandó, vagyis az első kezdeményezéseket legkorábban 2012. elejétől vizsgálhatják meg.
