Jogállami forradalom vagy közjogi „módosítgatás”?

A második Orbán-kormány minden eddiginél vehemensebben fogott neki a jogalkotásnak, többek között az Alkotmány átalakításának és az új Alkotmány előkészítésének. Kérdéses azonban, hogy az alaptörvény politikai célú módosítása mennyire hasznos a leendő új Alkotmány számára?

Az újkori (kartális) alkotmányok egyik legfontosabb sajátja – conditio sine qua non-ja – a kiszámíthatóság. Egy-egy alaptörvény jellegéből következik az, hogy a modern politikai váltógazdaság állandó dokumentuma kell, hogy legyen. Vagyis egy modern alkotmány a politikai erők (és a társadalom) szükséges minimál-konszenzusa (ha tetszik közjogi szerződése) arról, hogy hogyan működjön a demokrácia. Unalomig mormolt mantrának tűnhet, hogy a mandátumok kétharmadával rendelkező Fidesz-KDNP alkotmányozó többségnek nem csupán lehetősége van az Alkotmány módosítására, hanem fellelősége is etekintetben. A kormánytöbbség látszólag ezt komolyan is vette, hiszen a választás forradalmi átértékelésével „alkotmányozó nemzetgyűléssé” nyilvánította az Országgyűlést, s megkezdték egy új Alkotmány előkészítését is. Kérdés, hogy a Fidesz-KDNP fordít-e ekkora figyelmet a hatályos Alkotmányra, vagy azt közjogi szempontból élőhalottnak tekinti?

Alkotmánymódosítások a 2010-es választások óta

Az alkotmánymódosítás irányai

A Fidesz-KDNP alkotmánymódosítási tendenciáiból alapvetően három fontos irány rajzolódott ki: egy alkotmányfejlesztő módosítási irány; egy aktuálpolitikai; végül pedig egy, a későbbi jogalkotást megalapozó módosítási irány. Nem meglepő talán, hogy az utóbbi két összekapcsolódó – egyébként az Alkotmány fejlesztése és koherenciája szempontjából veszélyeket rejtegető – irány volt a domináns.

Alkotmányfejlesztő alkotmánymódosításnak számít mindenképp a mulasztásos alkotmánysértés kiküszöbölésére szolgáló azon szabály, mely megteremti a nemzeti és etnikai kisebbségek parlamenti képviseletét. Ilyennek mondható továbbá az a szabály is, melynek értelmében ezentúl a helyi bíróság hatáskörébe tartozó, törvény által meghatározott ügyben egyesbíróként bírósági titkár is eljárhat. Utóbbi a bírósági munka racionalizálását, a bírák ügyterheinek könnyítését szolgálja, s egyébként is összekapcsolódhat a későbbi bírósági reformmal. Ezek az irányok a több, mint 20 éves köztársasági Alkotmány koherenciájának erősítésére, az Alkotmánybírósági gyakorlat kodifikálására irányulnak.

A következő két alkotmánymódosítási tendencia merőben eltér a fentitől és sokkal inkább az Alkotmány ad hoc jellegű módosítását jelentheti, amely tovább bomlaszthatja a rendszerváltás közjogi rendszerét – ugyanakkor (mint majd látni fogjuk) az ilyen típusú alkotmánymódosítás is lehet „neutrális” az Alkotmány szempontjából. Ezek az alkotmánymódosítások különösen akkor „találtatnak könnyűnek”, amikor arra a célkitűzésre tekintünk, hogy két éven belül új Alkotmánya lesz az országnak.

Aktuálpolitikai alaptörvény-módosításnak számít a parlament létszámának 200 főben való maximalizálása, mint a választási kampány egyik jól hangzó ígéretének „megvalósítása”. Az indokolás szerint: „A rendszerváltás óta eltelt évek demokratikus parlamenti működésének elemzése folyamatosan napirendjén tartotta egy hatékonyabb és egyben kisebb létszámú Országgyűlés létrehozását. A jelenlegi képviselői létszám rontja a képviselői munka hatékonyságát, lassítja és drágítja a törvényhozást, továbbá aránytalanul magas más országokhoz képest is. Jelen törvényjavaslat… az Alkotmányban 200 főre kívánja korlátozni a képviselők létszámát; ehhez szükséges a választási törvény megfelelő módosítása is.” Mindenképp elgondolkodtató, hogy a megfogalmazott állítást (vagyis azt, hogy a jelenlegi parlamenti létszám miért rontja a hatékonyságot) az indokolás nemhogy nem támasztja alá, de még azt is kinyilvánítja, hogy ez fontos közjogi változás maga után vonja a választási rendszer átalakítását, azonban erről mindezidáig nem született döntés.

Tisztán aktuálpolitikai szempontok tükröződnek az alkotmánybírákat jelölő parlamenti grémium összetételének felhígításában, hiszen a testület ezentúl nem a mindkori frakciószámhoz, hanem a kormány-ellenzék erőviszonyához igazodik [utóbbi biztosítja a kormánypárt(ok) fölényét, még akkor is, ha több ellenzéki frakció alakul is a parlamentben]. Az indokolásban megfogalmazott célkitűzés és az új szabály által realizált helyzet minimum ellentmondásban van: „Az Alkotmánybíróság az alkotmányvédelem legfőbb szerve. Ahhoz, hogy funkcióját maradéktalanul elláthassa, biztosítani kell az önállóságát, függetlenségét és folyamatos működőképességének jogi feltételeit… Az elmúlt húsz év tapasztalatai azt mutatják, hogy a hatályos jelölési szabályok nem biztosítják a testület folyamatos és zavartalan működését, ezért szükséges azok felülvizsgálata.” Az eddigi szabályok értelmében az ellenzéknek mindenképp lehetett beleszólása az Alkotmánybíróság összetételének alakításába, s ez biztosíthatta azt, hogy a testületnek – az indokolásban jelzett – függetlensége megmaradjon. A probléma inkább úgy vetődik fel, hogy az indokolásban jelzett működőképesség és függetlenség kategóriái közül az előterjesztők sokkal inkább a működőképesség elvét tartották fontosnak, s helyezték előtérbe a függetlenség hátrányára. Ugyanakkor lehet arra is példát hozni, hogy egy alkotmánymódosítás, bár aktuálpolitikai jellegű, de hatása nem befolyásolja negatívan a közjogi berendezkedést: ilyen a miniszterelnök-helyettesi intézmény létrehozása. Bár új közjogi pozícióról van szó, de ez nem jelenti a rendszerváltás során kialakított közjogi modell jelentős átstrukturálását, sokkal inkább egy új kormány diszkrecionális szervezeti megoldását láthatjuk benne.

Végül vegyes jelleggel (egyszerre megértően és kritikusan) fordulhatunk az ún. „megalapozó” alkotmánymódosítások felé. Ilyennek tekinthetők a „médiaalkotmány” alaptörvényi részei. A szólás és a véleménynyilvánítás szabadsága körül kibontakozott vita már önmagában is jelezte, hogy a Fidesz-KDNP médiaszabályozási irányait a szakmai közvélemény nem fogadja osztatlan sikerrel. A megalapozó módosítás egy másik fontos része pedig a jelenlegi felügyeleti és tulajdonosi struktúra átalakítására törekszik: „A közszolgálati médiaszolgáltatást az Országgyűlés által választott tagokkal működő autonóm közigazgatási hatóság és független tulajdonosi testület felügyeli, céljainak megvalósulása felett pedig az állampolgárok egyes, törvényben meghatározott közösségei őrködnek.” Meg kell jegyezzük: a Fidesz-KDNP médiaszabályozási irányai nem csupán a hazai, de a nemzetközi szakmai közvélemény ellenállásába is ütköztek.

Szintén megalapozó módosításnak tekinthető az a szabály, melynek értelmében a közterhek viselésére szolgáló forrásokból, valamint az állami vagyonnal gazdálkodó, illetve az állam többségi tulajdonában vagy irányítása alatt álló szervezetek részéről jó erkölcsbe ütköző módon juttatott jövedelmek tekintetében törvény, az adott adóévtől kezdődően, külön mértékű kötelezettséget állapíthat meg. Ezzel a kormány megteremtette a visszamenőleges adóztatás lehetőségét, s ezt az indokolás nyíltan is deklarálta: „Az alkotmányozó az adójogszabályok tekintetében el kíván térni az Alkotmánybíróság 903/B/1990. AB határozatban megfogalmazott megállapításával, amely szerint az adókötelezettséget érintő szabályozásnál az adókötelezettség keletkezésének időszakát, és nem a bevallás időpontját tekinti irányadónak. A Javaslat ezért lehetővé kívánja tenni, hogy a jó erkölcsbe ütköző módon szerzett juttatások adóztathatóak legyenek az adott adóév egészére vonatkozóan.” (Csak zárójelben utalunk arra, hogy az indokolás szövege nyelvtanilag is hibás, bár a jogalkotói szándék kitűnik belőle.)

Nem árt összefoglalni azokat a közjogi buktatókat, amelyek a fenti alkotmánymódosításokból nyilvánvalóvá váltak, s hozzájárulnak a hatályos alkotmányszöveg eróziójához. A könnyebb érthetőség kedvvért három kritikai irányt (a minore ad maius) állapíthatunk meg: formai, tartalmi és rendszerszintű.

Mindenek előtt – bár formai szempont, de – utalni kell arra, hogy a kormánytöbbség anélkül döntött a kisebb törvényhozásról, hogy tudtuk volna, hogy milyen választási rendszer alapján járulunk urnákhoz a következő választás alkalmával. Bár alkotmánymódosításról történő szavazás idején benyújtottak egy fideszes és egy szocialista koncepciót a választási rendszer átalakítását illetően, de ezek egyike sem került elfogadásra. Szintén formai szempontból mondható aggályosnak, hogy az alkotmánymódosításokat (s ez általában is jellemző az új ciklus kormányára) nem a kormány, illetve annak minisztere terjesztette be, hanem kormánypárti képviselői indítványkényt jelentek meg. A tárgyalt hat alkotmánymódosításból csupán egyet (a bírósági titkárokra és a jó erkölcsbe ütköző juttatások adóztatására vonatkozót) terjesztett be a kormány.

Formai szempontból aggályos, hogy az alkotmánybírákat jelöli bizottság összetételének módosítása direkt módon a kormányzati erőfölény érvényesítése érdekében történt. Ehhez kapcsolódik, hogy jogalkotás-technikai szempontból felvethető (de a kérdésnek elvi alkotmányos éle is van), hogy csupán az indokolás utal arra, hogy milyen arányok alapján szerveződjön a jelölőbizottság: „A Javaslat szerint az Alkotmánybíróság tagjaira az országgyűlési képviselőkből álló nyolc tagú jelölő bizottság tesz javaslatot. A jelölő bizottság összetétele, igazodva a választópolgárok akaratából létrejött parlamenti arányokhoz, biztosítja a politikai egyeztetések lefolytatásának megfelelő kereteit.”

Végül, de nem utolsó sorban önmagában is közjogi abszurdum (s ezt nevezhetjük rendszerszintű problémának), hogy úgy módosítgatja kormánytöbbség az Alkotmányt, hogy közben egy más közjogi rendszer alapjait kívánják lerakni, s két éven belül egy új Alkotmány elfogadásával számolnak. Itt korántsem az kívánjuk kétségbe vonni, hogy az alkotmányozó hatalom alkotmányozhat-e, hanem éppen arra világítunk rá, hogy az alkotmányozó többség milyen korlátokkal találja magát szembe az alkotmányozás során.

Összességében tehát (válaszolva a korábban feltett kérdésre) a Fidesz-KDNP kormánytöbbség által elfogadott hat alkotmánymódosítás (azok aktuálpolitikai jellege miatt) sokkal inkább a hatályos alaptörvény szétzilálására szolgál, semmint annak fejlesztésére. Kétségtelen, hogy történtek alkotmányfejlesztő módosítások, de az elfogadott javaslatok többsége nem ebbe az irányba hatott. Utóbbi különösen azért fájó, mert a kormány már elindította az új Alkotmány előkészítésének folyamatát, s ebből a szempontból mindenképp rossz „közjogi ómen” a hatályos Alkotmány erodálása.