Az IRM civilisztikai szakállamtitkárának felkérésére az Eötvös Károly Intézet összefoglalta a bírósági eljárások időszerűségének elősegítése, illetve az ügyhátralék kezelése érdekében szükségesnek ítélt intézkedésekre vonatkozó jogalkotási javaslatait.
Az eljárások időszerűségének elősegítése, illetve az ügyhátralék kezelése érdekében az EKINT az általa szükségesnek ítélt intézkedéseket két részre osztotta.
Egyfelől a nagy eljárási törvényeket, a Pp. és a Be. szabályait tekintette át, megvizsgálva, hogy mely területek módosítása segítheti hozzá az igazságszolgáltatás szerveit a hatékonyabb működéshez. A Pp. legutóbbi módosításában a 2008. évi XXX. törvényben rögzített változtatások többsége éppen abba az irányba hat, hogy elősegítse az eljárások gyorsítását, és egyszerűbbé tegye az eljárást. Ennek következtében az EKINT megfogalmazta ugyan saját jogalkotási javaslatait, de a polgári eljárás tekintetében – az Intézet álláspontja szerint – a közeljövő feladata nem a további jogalkotás kell, hogy legyen, hanem a most bevezetett szabályok hatásvizsgálata.
Másfelől a jogalkotási javaslatok mellett az EKINT fontosnak tartja a bíróságok igazgatási gyakorlatának áttekintését is, így ebben a körben is megfogalmazta az eljárások időszerűsége és az ügyhátralék kezelése és visszaszorítása érdekében szükségesnek tartott lépéseket.
Bár az Intézet által kiadott dokumentum címében a ‘jogalkotási javaslat’ megnevezés szerepel, az eljárások időszerűségnek javítása nem csak és kizárólag jogalkotói feladat, hanem jogalkalmazói oldalról is megkövetel bizonyos módosításokat, változtatásokat.
Az alábbiakban az Intézet javaslatai a fenti két szempont mentén egyfelől a jogalkotás, másfelől a bírósági igazgatás oldaláról kerülnek bemutatásra. Az EKINT a fontosnak tartott változtatásokat kifejezetten elméleti, koncepcionális szinten fogalmazta meg, célja nem a pontos szövegszerű jogszabálytervezet elkészítése, hanem inkább irányvonalak kialakítása volt. Mind az eljárási szabályok, mind az igazgatási gyakorlat tekintetében azokat a pontokat emeli ki, amelyek megítése szerint jelentősen befolyásolhatják az eljárások időszerűségét.
I. Az eljárási szabályokra vonatkozó jogalkotási javaslatok
1.1. Büntetőeljárási szabályok
a) Soron kívüli eljárások tárgykörének esetleges bővítése
A Be. ugyan meghatározza a soron kívül lefolytatandó eljárások körét, de arra nézve nem tartalmaz rendelkezést, hogy mit történik akkor, ha ezt a rendelkezést az eljáró bíróság nem tartja be. Az eljárás ésszerű határideje megjelenhet az ítélet tartalmában és az az ellen beterjesztett fellebbezésekben is, de az Intézet álláspontja szerint célszerű lenne olyan szabályozást kialakítani, ahol közvetlenül az eljárás alatt kerülne érvényesítésre az ésszerű időtartam. Természetesen ezt a jogot nem a védői, hanem a vád oldalára lenne érdemes telepíteni, hiszen a védelemnek igen ritka esetben áll érdekében a gyors eljárás.
Felmerül továbbá a soron kívüli eljárások tárgykörének szélesítése olyan eljárásokra, amelyek alapvető társadalmi értékek és alapelvek sérelme miatt folynak. A jelenlegi megoldásnál, amely szerint a bíróság elnöke, illetőleg maga az OIT is jogosult a soron kívüli eljárás elrendelésére, az Intézet álláspontja szerint szerencsésebb lenne, ha a Be. ezen eljárások körét taxatíve határozná meg.
b) Idézés
Sokan és sokszor hivatkoznak az eljárások elhúzódásának okaként a terheltek és tanúk magatartására, azaz, hogy egyszerűen nem jelennek meg a kitűzött tárgyalási határnapon.
E tekintetben az Intézet úgy véli, a jogszabályok megfelelő súlyú, és mennyiségű eszközt adnak a jogalkalmazó kezébe. Így itt nem a jogalkotás, hanem a jogalkalmazás területén lenne szükség változtatásra. Ha a bíróságok következetesen és kivételektől mentesen alkalmazzák a meg nem jelenő személyekkel szemben a Be. adta lehetőségeket, az előállítás, az elővezetés és a rendbírság eszközeit, akkor – az EKINT szerint – ez gyorsíthatja az eljárás menetét. Ehhez viszont a bíróság, illetőleg a rendőrség közötti hatékonyabb együttműködésre is szükség lenne.
Az Intézet felhívja a figyelmet az ügyész jogosulatlan távolmaradásának estekörét is, ezt véleménye szerint szankcionálni lenne szükséges. A felettes ügyész értesítése elégtelen eszköz ennek a problémának a kezelésére.
c) Egyesítés, áttétel
Ebben az esetben ugyanaz az Intézet álláspontja, mint a meg nem jelenő perbeli személyek esetében: a szabályozás megfelelő, az alkalmazása viszont hagy kívánni valót maga után. A jogalkalmazónak ugyanis megvan a lehetősége a kezelhetetlen számú vádlottat érintő eljárások elkülönítésére, de általában nem élnek ezzel. A nagy számú vádlott ugyanis mindenképpen az eljárás ésszerű időn belüli befejezése ellen ható tényező.
d) Megkeresés, szakértő
A hatályos szabályozás szerint, ha a megkeresett szerv a megkeresést a megállapított határidőn belül nem teljesíti, vagy a megkeresés teljesítését jogosulatlanul megtagadja, rendbírsággal sújtható. Ugyanez a szabályozási elv vonatkozik a szakértőkre is, azaz, ha a szakértő jogosulatlanul tagadja meg a véleménynyilvánítást, akkor vele szemben is rendbírság kiszabása lehetséges.
Az Intézet úgy véli, problémát jelent mind a megkeresések száma, és a reflektálatlan megkeresések elterjedtsége, mind a szakvélemények késedelme, vagy indokolatlan megtagadása ezért ezzel a problémával foglalkozni kell. Az EKINT álláspontja szerint egyfelől egy igen szélsőséges megoldás lehet, ha a feltételes módú szabályozás helyébe kötelező erejű szabályozás lépne, azaz a jogalkalmazónak mérlegelés nélkül kellene rendbírsággal sújtania a jogosulatlanul nem teljesítő szervet, szakértőt. Másfelől a bírói függetlenség sérelme nélküli lehetőség a bírói képzés keretén belül valósítható meg. Így megmaradna a jogalkalmazó mérlegelési jogköre, de a képzés keretében nagyobb hangsúlyt lehetne fektetni az időszerűség követelményének érvényesülésére. Bármelyik lehetőség felé mozdul is el a jogalkotó, az Intézet véleménye szerint tagadhatatlan, hogy a szakértők, és a megkeresések késedelme jelentősen befolyásolja az eljárások időtartamát.
1.2. Polgári eljárási szabályok
a) Kisperértékű ügyek
Itt a Pp. módosítás nyomán 200.000.-Ft helyett 1 millió forint lett az eljárások értékhatára. A módosítás megfelel a magyar gazdasági helyzetnek, hiszen ma már nyugodtan kezelhetjük kis pertárgyértékű ügynek az 1 millió alatti eljárásokat. A kisértékű perek módosításának célja egyértelműen az eljárás egyszerűsítése, amely az eljárások gyorsítását is eredményezi.
A feladatot ebben a körben az Intézet a fent már említett hatásvizsgálat lefolytatásában látja, melynek időpontját körülbelül a módosítás hatályba lépésétől számított egy éven belüli időpontban határozza meg.
b) Fizetési meghagyás
Az előzőekben elmondottaknak megfelelően itt is az ésszerű eljárás irányába ható módosítások kerültek elfogadásra, így ebben az esetben is a javasolt egy későbbi hatásvizsgálat lefolytatása.
Az Intézet kiemeli, hogy a fizetési meghagyások illetőleg a kisértékű perek eljárási szabályainak módosításához mindenképpen szükséges hozzáigazítani a bíróságok létszámpolitikáját. Tehát amennyiben ezek az ügyek nagyszámban fognak érkezni, úgy nyilván több titkárra és fogalmazóra, de kevesebb bíróra lesz szükség.
c) Perelhúzó taktikák
A keresetlevél folyamatos módosítása, a nem megfelelően előterjesztett kereseti kérelmekre, vagy a bizonyítási indítványok előterjesztésének folyamatos késedelmére nézve az EKINT álláspontja szerint nem a szankciórendszer erősítése a megoldás, hanem, hogy a jogalkalmazó szervek következetesen tartassák be a jelenleg hatályos szabályokat. Ehhez azonban – az Intézet úgy véli – egyfajta szemléletváltásra lenne szükség, melynek eredményeképpen minden peres fél tisztában lenne a késedelem, vagy indokolatlan perelhúzás következményeivel. Erre megfelelő fórumként a Bíróképző Akadémia, illetve az Ügyvédi Kamarák képzéseit jelöli meg.
d) Tanú
Mivel a tanúk bejelentésével is van mód az eljárás elhúzására, így vélhetően valóban az eljárás elhúzódása ellen ható tényező lesz, hogy a bíróságoknak a téves bejelentés esetén vizsgálniuk kell a bejelentés perelhúzó jellegét. Ennek a rendelkezésnek az eredményessége csak a jogalkalmazói gyakorlatban fog kiderülni. Az eljáró bíróktól függ ugyanis, hogy ezeket a tényeket milyen súllyal értékelik az ítéletben.
e) Szakértő
Az EKINT álláspontja szerint a szabályozás a megfelelő irányba módosult, az eredményeket egy hatástanulmányban kell majd megvizsgálni. A szakértői késedelem és mulasztás szankcionálása elengedhetetlen feltétele az eljárások időszerűségének.
1.3. Állam-, vagy szolgálati titok
Bár szorosan nem tartozik az időszerűség körébe, de mindenképpen fontos megemlíteni a Pp. módosítás kapcsán ezt a kérdést is.
A Pp. módosítás alapján 2009. január 1. napjától az eljárás alapjául szolgáló államtitkot és szolgálati titkot tartalmazó okiratot maga a bíró is megismerheti, de csak abban az esetben, ha a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló törvény szerinti legmagasabb szintű nemzetbiztonsági ellenőrzését elvégezték.
Ez az Intézet szrint a megoldás felé vezető út első lépcsőfoka, hiszen a módosítás folytán, figyelemmel a nemzetbiztonsági szolgálatokról szól 1995. évi CXXV. törvény 2. számú mellékeltében foglaltakra, a titkos információgyűjtést engedélyező bíró jogosulttá válik az államtitkot és szolgálati titkot tartalmazó okirat megismerésére.
Amennyiben azonban véletlenül nem az az ügyben eljáró bíró, akinél elvégezték ezt a legmagasabb szintű nemzetbiztonsági ellenőrzést, akkor a probléma továbbra is változatlanul fennáll.
II. A bírósági igazgatási gyakorlat módosítására vonatkozó javaslatok
2.1. Statisztikai adatok gyűjtése
Az igazgatási szabályok módosításának csak akkor és úgy van értelme, ha a bírósági adatszolgáltatás rendszere megfelelő és pontos, valamint jól értelmezhető adatokat szolgáltat. Jelenleg rengeteg adat csak a megyei bíróságok szintjén jelenik meg. A helyi bíróságokról így nincsenek statisztikai adatok. E körben az EKINT szerint változtatásra lenne szükség. Értékelhető és áttekinthető statisztikai adatközlés nélkül nem állapítható meg, hogy hol és milyen mértékben jelent problémát az eljárás időszerűsége. De az sem tudható meg, hogy milyen tartalékokkal és pluszforrásokkal rendelkezik az igazságszolgáltatás.
Az Intézet álláspontja szerint a helyi és megyei bíróságokra is kiterjedő, a gazdálkodás, a létszám és az ügymennyiség adatait tartalmazó statisztikai bázis hiányában az időszerűség nem javítható.
2.2. Ügyhátralék
a) Ügyalapú létszámelosztás
Ahhoz, hogy a jelenleg felhalmozott ügyhátralékot a bíróságok kezelni tudják az EKINT véleménye szerint a létszámelosztás koncepcionális változtatására lenne szükség. Jelenleg az OIT ügyhátralékhoz igazítja a bírósági létszámot. Ez azt jelenti, hogy ahol nagyon magas az éven, illetve a két éven túli ügyek aránya ott létszámemeléssel, vagy kirendeléssel próbálja meg a helyzetet javítani.
Ehelyett a gyakorlat helyett az Intézet álláspontja szerint az ügyalapú létszámelosztás minden szempontból alkalmasabb lenne arra, hogy hosszú távon biztosítsa az eljárások időszerűségét.
Mindez azt jelentené, hogy egy folyamatelemzés során kategorizálnánk az ügyeket, elkülönítve az egyes ügycsoportokat egymástól. Majd ezekhez az ügycsoportokhoz rendelnénk hozzá a szükséges bírói és segédszemélyzeti munkaórák számát. A munkaórák alapján lehetne végül a szükséges létszámot megállapítani.
b) Kiemelt ügyek csoportjának létrehozása
Az EKINT véleménye szerint mind a két nagy jogágban nagy segítség lenne a kiemelt ügyek csoportjának létrehozása. Ebbe a körbe tartozhatnának a különösen jelentős pertárgy értékű eljárások, a különösen nagy súlyú bűncselekmények, vagy a különösen nagy vádlotti létszámú eljárások.
2.3. Folyamatos ellenőrzés
Ha már van arra nézve adat, hogy egy ügy kb. hány bírói munkaórát vesz igénybe, akkor ennek a megvalósulását folyamatosan ellenőrizni kell, szükség van egy folyamatos visszacsatolásra. Enélkül nem lehetséges megakadályozni a későbbiekben történő újbóli ügyhátralék keletkezését. Szervezett, intézményes módon kell történnie az ellenőrzésnek, ehhez pedig jól kiterjedt és átlátható statisztikai adatok kellenek.
2.4. Számonkérhetőség
Az Intézet szerint az ellenőrzés eredményeit feltétlenül szükséges lenne, hogy megfelelő következmények is kövessék.
Az ügyhátralékot indokolatlanul felhalmozó bírósággal szemben az EKINT véleménye szerint például szankciót lehetne érvényesíteni , hogy az OIT kezelésében levő személyi juttatásokon felhalmozódó összeg terhére kifizetett jutalmakból az adott bíróság kisebb arányban részesedjen, vagy ne részesedjen a többi bíróság javára.
Nagyban hozzásegítené az igazságszolgáltatást az időszerűség követelményének érvényesüléséhez, ha a jutalmak elosztása nagyobb hányadban alapulna teljesítményen, és kisebb hányadban lenne normatív, véli az Intézet. Bár a jogszabály a személyi juttatások mindösszesen 18%-áig engedi a normatív jutalmak elosztását, e tekintetben véleménye szerint önkorlátozó szabályozást kellene alkotnia és alkalmaznia az OIT-nak. Így elérhető lenne, hogy a bíróságok inkább érdekeltté váljanak az ügyhátralék megszűntetésében, illetőleg abban, hogy komoly társadalmi folyamatok, és változások esetén a változás ténye minél hamarabb eljusson az illetékes OIT és minisztériumi szervekhez. Ebben az esetben ugyanis megfelelő időn belül lenne képes a jogalkotó reagálni ezekre a változásokra.
A jutalmak teljesítményhez igazítása természetesen nem csak az ügyhátralék szempontjai mentén kellene, hogy megtörténjen, véli az Intézet. Ehhez azonban szükségesnek tart célokat és elképzeléseket, arra vonatkozóan, mik is az igazságszolgáltatás feladatai a XXI. században. A célok, és a feladatok megléte estén ezekhez lehetne igazítani a jutalmakat is. Az Intézet jelentése példaként emeli ki az ügyfélbarát eljárást, a panaszok számát, vagy az államigazgatási jogkörben okozott károk miatt indított és jogerősen elvesztett eljárások számát. Ezen szempontokat is figyelembe lehetne venni a jutalmak elosztásánál.
2.5. Hatástanulmány
Nagyobb horderejű, szélesebb rétegeket érintő jogszabály változtatás előtt az EKINT szerint mindenképpen szükség lenne egy előzetes hatásvizsgálat elkészítésére ahhoz, hogy felmérhetőek legyenek a bírói és segédszemélyzeti munkaóraigények változásai. Ilyen hatástanulmányt álláspontjuk szerint minden nagyobb horderejű jogszabály módosítása esetén szükséges lenne elkészíteni.
2.6. Átláthatóság
A problémák megoldásának utolsó, de nélkülözhetetlen pontjaként emeli ki az EKINT az eddig felsorolt összes adat közzétételét, hogy a társadalom tagjainak pontos képe és ismeretei legyenek arról, hogy hogyan is működik az igazságszolgáltatás.
Ezért szükségesnek tartja, hogy ne csak a statisztikai adatok és eredmények kerüljenek közlésre, hanem a problémák kezelésére elkészített intézkedéscsomagok is. A közvélemény számára az Intézet szerint megismerhetővé kell tenni az igazgatási döntéseket, azért, hogy azokat a statisztikai adatok fényében értelmezni lehessen.
