Ha a tagállamok egyelőre nem is fogadnak el konkrét kilábalási tervet, kitartanak a Lisszaboni Szerződés mellett.
Mintegy ezt alátámasztandó, csütörtökön 19. tagállamként Nagy-Britannia is ratifikálta a szerződést, ami már csak a királynő aláírására vár.
A csütörtök-pénteki EU-csúcsot megelőzően Brüsszelben egymást érték az értékelések a sikertelen ír népszavazás nyomán kialakult helyzetről, valamint a találgatások arról, hogy mindennek kapcsán mi történhet az állam- és kormányfők csütörtökön kezdődő találkozóján.
„Az élet nem állt meg az írországi negatív népszavazással, minden normális formában működik, az euró az elmúlt napokban még erősödött is”, úgyhogy a brüsszeli EU-csúcs is a héten elsősorban a legfontosabb kihívásokra, így mindenekelőtt a növekvő élelmiszer- és olajárak problémájára fog majd összpontosítani – szögezte le Janez Jansa szlovén miniszterelnök keddi ljubljanai sajtóértekezletén, megerősítve, hogy nem vár konkrét döntést a Lisszaboni Szerződésről.
Diplomáciai források jelzéseiből is nagy biztonsággal megjósolható, hogy nem várható azonnali döntés a további lépésekről a brüsszeli csúcson. Az azonban már nagyon is könnyen vita tárgya lehet, hogy vajon elfogadjanak-e valamilyen időbeli menetrendet. (Ahogy egy nagykövet fogalmazott: legyen-e a csúcs záróközleményében “randevú-klauzula”, értésre adva, hogy meddig tarthat az íreknek biztosított “kivárás”, és mikortól kezdődik az operatív döntéshozás időszaka).
Brit források szerint ez a dilemma már a külügyminiszterek hétfői luxembourgi ülésén is előjött, és több ország is kívánatosnak vélte – éppen a bénultság látszatát kerülendő -, hogy az EU maga számára már most leszögezze, milyen időkeretek között maradva formálódhatnak a lehetséges opciók. Mások – így értelemszerűen mindenekelőtt az írek, maguk mögött érezve e téren a brit diplomácia erőteljes támogatását is – pillanatnyilag nagyon ódzkodnak attól, hogy egy héttel a népszavazás után máris bármiféle “megoldási menetrend” napvilágra kerüljön. „Hagyjunk időt az ír kormánynak, mérjék fel pontosan, mi történt és miért, és majd ennek ismeretében döntsünk bármiről” – vélte ennek kapcsán egy magas rangú brit diplomata.
Diplomáciai források szerint a legvalószínűbb forgatókönyvnek az ígérkezik, hogy a mostani brüsszeli csúcs formálisan valóban megmarad csupán az ír helyzetismertetés és a tagállamonkénti reflexiók szintjén, arra kérve egyúttal Dublint, hogy “mielőbb” álljon majd elő részletes elemzéssel is. Ez utóbbinak nem szabnak nyilvános határidőt, de a hallgatólagos közmegegyezés mégiscsak az lesz, hogy az októberi EU-csúcson már igenis elvárható egy ilyen ír prezentáció – éppen a még időben történő továbblépés érdekében.
A lehetséges és szükséges menetrendet ugyanis ezúttal nem csupán a politikai szándékok, hanem több vonatkozásban a körülmények is erőteljesen behatárolják. „Voltaképpen csak helyesen visszaszámolni kell tudni” – mutatott rá ennek kapcsán egy EU-tanácsi diplomata, emlékeztetve arra, hogy a jövő júniusi európai választások előkészítése tavaszig megköveteli annak ismeretét: hány képviselői helyre is írják ki országonként a szavazást? Ami attól függően eltérő lehet, vajon a jelenleg érvényben lévő nizzai, vagy a Lisszaboni Szerződés alapján voksolnak-e. De az Európai Bizottsággal sem jobb a helyzet, aminek kapcsán legkésőbb a 2009. júniusi EU-csúcson dönteni kell az új testület lehetséges elnökének a személyéről. Ehhez viszont minimum annyit is tudni kell majd, hogy ez az új testület vajon továbbra is 27 tagból áll-e, avagy – ha nem lép életbe a Lisszaboni Szerződés – a jelenleg érvényes Nizzai Szerződés értelmében már csak kisebb létszámú lehet.
Az utóbbi kérdéskör valójában önmagában is rengeteg találgatásra és különféle elképzelések “kipróbálására” adott alkalmat csupán az elmúlt néhány napban is Brüsszelben. Miként egy francia diplomata rámutatott: az az ironikus helyzet állhat elő, hogy miközben az ír népszavazás egyik népszerű témája a mindenkori “biztosállítás” jogának a megőrzése volt – a Lisszaboni Szerződés ugyanis 2014-től kilátásba helyezi, hogy a testületben csak a tagállamok kétharmada kap egyszerre biztosi helyet -, a szerződés elutasításával a szavazók éppen, hogy ezen elv sokkal korábbi érvényesítését segítették elő. A jelenleg érvényes Nizzai Szerződés – amit e téren a lisszaboni felülírt volna – úgy fogalmaz, hogy amennyiben a tagországok száma eléri a huszonhetet, a soron következő új testületnek már ennél kisebb létszámúnak kell lennie. Az ír “nem” tehát 2014-ről éppen, hogy 2009-re még előre is hozhatja az “egy ország egy biztos” elv megszűnését.
E vonatkozásban igazából három opció létezik csak. Az első szerint, ha addig mégis életbe lép a Lisszaboni Szerződés, akkor öt évig még marad a “minden országnak egy biztos” elv, és csak 2014-től állnak át, az új szerződésben rögzített módon a “kétharmados létszámú” testületre. A második verzió, hogy ha “Lisszabont” jövő nyárig biztosan nem lehet életbe léptetni, akkor – a Nizzai Szerződés előírásához híven – a tagállamok egyhangú döntéssel eljárást dolgoznak ki arra, mit is jelentsen pontosan a “kisebb létszámú” testület, hány tagja legyen (mert Nizzában erről sem rendelkeztek), és milyen elvek szerint kerülhessen be valaki. Harmadik lehetséges verzió, hogy a tagállamok – ugyancsak egyhangú, csúcsszinten megerősített döntéssel – úgy határoznak, a Nizzai Szerződés e kitételét nem hajtják végre, és marad továbbra is az “egy ország, egy biztos elv”, de akkor ezt a döntést valamennyi parlamentnek ratifikálnia is kell. „Kétlem, hogy ebbe ma bárki szívesen belevágna” – jegyezte meg ez utóbbiról egy EU-tanácsi vezető diplomata.
A mostani brüsszeli EU-csúcs másik, előre látható módon minden megfigyelő által árgus szemekkel figyelt kérdése lehet a szerződés kapcsán, hogy vajon minden, még nem ratifikáló tagország egyértelműen elkötelezi-e magát a jóváhagyási eljárás lefolytatása mellett. Tanácsi körökben elismerik, hogy ma elsősorban cseh, valamint lengyel részről érezhető kisebb-nagyobb bizonytalanság, netán – a csehek esetében helyenként – ellenállás ez ügyben (az utóbbi alapvetően Václv Kalus cseh államfő ellenkezéséből fakad – ld. külön írásunkat).
Mindezek kapcsán is jegyezte meg szerdán az egyik nagykövet: sokat számítana, ha a csúcsra Gordon Brown már úgy érkezne, hogy a zsebében van a brit ratifikáció is (ez időközben meg is történt, amikor a brit parlament alsóháza is ratifikálta a dokumentumot, amit így már csak II. Erzsébetnek kell aláírnia). Brit diplomaták mindenesetre a héten úgy fogalmaztak, hogy a brit kormánynak nem áll szándékában a folyamat felfüggesztése, vagy akár csak lassítása. Szakértők szerint ez nem kis részt Brown-nak az EU intézményi kérdésekkel szembeni mélységes idegenkedéséből fakad: a brit miniszterelnök, ha nem is örül túlságosan a Lisszaboni Szerződésnek, de annak még kevésbé örülne, ha újabb hónapokig ismét intézményi, szerződési ügyekkel kellene foglalkoznia.
Egyébként ez a “legyünk már túl rajta” oly mértékig általános közvélekedés az EU politikai elit körében, hogy sokak szerint már a szerződés tavalyi elfogadásában is meghatározó tényezőnek számított. Ugyanezen oknál fogva brüsszeli diplomáciai források szerint kizártnak tekinthető, hogy bármely tagállam kész volna a szerződés bármilyen formájú, menetrendű újratárgyalására.
A lehetséges forgatókönyvek
Mivel döntés a mostani csúcson a továbblépésről nem várható, ezért egyelőre a jelenlegi zsákutcából történő kihátrálás lehetséges mikéntjeiről is csak kulisszák mögött, szakértői műhelyekben folyik ma még találgatás – ott viszont máris igen elszántan.
A talán legnépszerűbb verzió szerint az íreknek felajánlanának egy, a Lisszaboni Szerződéshez csatolt jegyzőkönyvet, amelyben Írország állandó kimaradási lehetőséget (úgynevezett opt-out-ot) kapna a közös védelmi politikából, az adópolitikával összefüggő döntésekből és a családügyet érintő jogszabályokból. Számos ír választópolgár ugyanis – tegyük hozzá, teljesen megalapozatlanul – a semlegességet, az ír gazdasági csodában oly jelentős szerepet játszó alacsony adókulcsot és az abortusszal kapcsolatos zéró toleranciát féltette a Lisszaboni Szerződéstől.
Ez Antonio Missiroli, az European Policy Center nevű brüsszeli kutatóintézet igazgatója szerint valahol ahhoz a jegyzőkönyvhöz lenne hasonlatos, amit a dánoknak ajánlott fel az EU 1993-ban, a Maastrichti Szerződés leszavazása után. A szakértő elismeri, hogy az ír protokoll szürrealista lenne, hiszen a Lisszaboni Szerződés egyáltalán nem érinti a fenti területeket. Egy egyszerű nyilatkozat (ami szintén szóba került) viszont nem lenne elfogadható és elegendő az írek számára ahhoz, hogy újra népszavazást tartsanak a szerződésről, ehhez ugyanis jogi garancia kell. És persze elképzelhetetlen, hogy az írekkel ugyanazt a szöveget megszavaztassák. 2001-ben, miután Írország elsőre leszavazta a Nizzai Szerződést, azért volt releváns egy nyilatkozat, mert a Nizzai Szerződés behozta a képbe a közös védelmi politikát, amitől az írek a semlegességüket féltették.
Egy, a szerződéshez csatolt jegyzőkönyv ugyanakkor meglehetősen „szürke zóna” – ismeri el Missiroli, aki szerint bár nem igényel új tárgyalást és így tagállami ratifikációt, ugyanolyan jogi erővel rendelkezik, mint maga a szerződés. Az elképzelés e lényeges pontja kapcsán akadnak ugyanokkal kétkedő hangok is. Az egyik tagállam nagykövete egy háttérbeszélgetésen a kérdés kapcsán leszögezte: óvatosan kell kezelni a mindenkori “kiegészítő jegyzőkönyvek” ötletét, mert például a mai helyzetben ez szerinte csak akkor működhetne, ha egy ilyennek a beillesztését mind a tizenkilenc, már ratifikált országban is újra ratifikáltatnák. „Nem véletlen, hogy nem volt se dán, se – a Nizzai Szerződést követő első sikertelen népszavazás után – ír jegyzőkönyv sem, hanem mindkét esetben közös nyilatkozatokat fogadtunk el” – mutatott rá. Itt tehát gyökeresen ellentétben áll az EPC-igazgató és az idézett nagykövet véleménye.
Antonio Missiroli úgy véli, hogy az írek valószínűleg a jövő nyári európai parlamenti választásokkal egyidőben újra szavazásra bocsátanák a most már a jegyzőkönyvvel kiegészült szerződést, és egy pozitív eredmény esetén elhárulna az akadálya annak, hogy a dokumentum 2009. november elsején életbe lépjen. Ez egybeesne az új Bizottság megalakulásával, vagyis a Bizottság létszáma körüli dilemma nem lenne többé releváns, másrészt pedig az abból fakadó probléma is egyszeriben megoldódna, ami az újonnan létrehozandó posztok betöltésének eltérő időzítésével függ össze.
A szerződés hatályba lépésével egy időben kellene az Európai Tanács állandó elnökének és a leendő külpolitikai főképviselőnek is elfoglalnia a helyét, ami így együtt lehetne a Bizottsággal és egy csomagban lehetne meghozni a döntést. De a brüsszeli kutatóintézet igazgatója szerint egy másik legyet is lehetne ütni egy csapással, hiszen így a csehek önálló elnökséget adhatnának 2009. első felében, és vélhetően nem húznák keresztbe a többiek számításait sem. Missiroli „álomforgatókönyvnek” nevezi a fent vázolt megoldást, aminek ugyanakkor egyik gyenge pontja, hogy az EP-választásokat a Lisszaboni Szerződés későbbi életbe lépése miatt még a nizzai szabályok szerint kellene lebonyolítani, vagyis a lisszaboni dokumentum rendelkezéseit az EP-re nem alkalmazhatnák.
Más források tudni vélik, hogy végső esetre akad egy B-terv is, miszerint a horvát csatlakozási szerződés lenne az a kiskapu, amelyen keresztül a legfontosabb intézményi reformokat becsempésznék. A csatlakozási szerződések automatikusan módosítják az uniós szerződéseket, s nagy előnyük, hogy ezek ratifikálása viszont parlamenti úton történik. Egy ilyen megoldásnak valószínűleg Horvátország is örülne, hiszen egyszeriben sürgetővé válhatna a felvétele az EU-ba. Forrásaink egyébként úgy vélik, hogy a horvátok technikailag még jól is járnának azzal, ha a Lisszaboni Szerződés nem lépne életbe, hiszen így egy csomó dolgot nem kellene átvenniük. Politikai szempontból persze már más a helyzet.
A változások hatása a francia elnökségre
Brüsszeli bennfentesek szerint a francia diplomatákat és politikusokat “láthatóan nagyon feldúlta”, hogy két héttel az elnökségük kezdete előtt az ír “nem” felforgatta féléves programjuk hátországát. Párizs eredetileg arra készült, hogy a Lisszaboni Szerződés végrehajtásának előkészítésével véglegesítik az európai integrációs projekt új sínre helyezését (így nem utolsó sorban a francia félév végére megtörténik a legfontosabb személyi jelölések elfogadása is). Ez egyelőre mind borulni látszik, amihez francia részről – kifelé legalábbis – láthatóan azzal igyekeznek jó képet vágni, hogy visszatérően hangoztatják: a történtek nem érintik érdemben az EU előtti kulcskihívásokra válaszul kiválasztott elnökségi prioritásokat.
Mint egy brüsszeli francia illetékes kifejtette: jogi szempontból a francia elnökség a jelenlegi (nizzai) szerződés talaján készült, és soha nem is volt szó arról, hogy a “francia félév” során már életbe léphet más (a lisszaboni) szerződés. Ennyiből tehát a program érdemi pontjaiban szinten sehol nem idéz majd elő változást, hogy közvetlenl a francia elnökség után – 2009. január 1-től – nagy valószínűséggel nem helyezik még hatályba az új dokumentumot. Ahol lesz változás, az az, hogy ez utóbbi végrehajtásának előkészületei a történtek után jó eséllyel lekerülnek a francia napirendről, vagy legalábbis bizonytalan ideig hátrébb sorolódnak. De a “négy prioritást” mindez nem érinti.
Az említett forrás ennek kapcsán utalt az “első francia prioritásra”, a megcélzott bevándorlás-politikai paktumra. Szavai szerint ezt például leginkább annyiban érinti csak a Lisszaboni Szerződés halasztása – netán ejtése -, hogy csökken a Párizsra nehezülő nyomás, ami azt célozta, hogy még az idén (értsd: a szerződés hatályba helyezése előtt) fejeződjön be a vonatkozó jogalkotás. A csomag egyes elemeiről ugyanis az Európai Parlamentnek ma még csak véleményezési, nem pedig egyetértési joga van, ami viszont a Lisszaboni Szerződéssel változna, és sokan – az eljárás lassulásától tartva – kívánatosnak tartják, hogy az új jogszabályt még a mai játékszabályok szerint fogadják el. Ennek a mozgástere azzal, hogy meglehet, jövőre sem lesz még hatályos a lisszaboni dokumentum, most kitolódhat.
A védelempolitikai francia prioritás esetében sincs döntő hatása a szerződés elmaradásának. Ennek fontos eleme lesz például a 2003-ban először megfogalmazott biztonságpolitikai stratégia aktualizálása, aminek nincsenek jogi vonatkozásai, s ezért érdektelen, hogy milyen szerződés áll a hátterében. Hasonló a helyzet a katonai képességek erősítését célzó francia törekvésekkel is. Ahol már szerepe lehetne az új szerződés megjelenésének, az az úgynevezett “strukturált együttműködés” területe (amikor előre rögzített feltételek szerint a tagállamok kisebb csoportja is összeállhat katonai jellegű feladatok teljesítésére) – ilyet azonban a francia elnökség alatt legfeljebb csak előkészítettek volna, de 2009. előtt erre sem kerülhetne sor.
Hasonlóképpen, a további másik két “francia prioritás” – a klímavédelmi jogszabály-csomag elfogadása, és a közös agrárpolitika felülvizsgálata – sorsát sem befolyásolja, hogy milyen szerződés alapján járnak el. Más kérdés, hogy végrehajtásuk kapcsán, a jövőben már lehet jelentősége, hogy hatályba lépett-e a Lisszaboni Szerződés, vagy sem. Ez utóbbi ugyanis első alkalommal emelt volna be az energiapolitikára való utalást az alapszerződés szövegébe, miközben a döntéshozásban agrárkérdésekre is kiterjesztette volna az európai parlamenti együttdöntést. Ez azonban már amúgy sem a “francia félév” történetéhez tartozna – mutatnak rá Brüsszelben.
