Románia alkotmányát 1991-ben fogadta el a Parlament, és 1991. december 8.-án jóváhagyó népszavazással lépett hatályba. Az azóta eltelt idõszak az alaptörvény számos gyenge pontját nyilvánvalóvá tette. Szakértõk és politikusok az utóbbi években egyre gyakrabban tettek és tesznek javaslatokat az alkotmány módosítására.
A Nãstase kabinet kezdetben komoly lendülettel és tervekkel fogott az alkotmánymódosítás elõkészítéséhez, ez a lelkesedés azonban nagyon lecsökkent. Jelen tanulmány három kérdéskört jár körül: a) mely eljárás alapján lehet Romániában módosítani az alaptörvényt, b) tervezetek hiányában milyen politikai programok vannak az alkotmánymódosításra és c) lehetséges-e az alkotmánymódosítás, vagyis 2002 az alkotmánymódosítás éve lesz-e.
Az alkotmánymódosítás tiltott tárgyai
Az 1991-es román alkotmány 148. szakasz módosíthatatlannak nyilvánítja meghatározott rendelkezéseit. Ezekben az esetekben a módosítás (legalábbis elméletileg) teljesen kizárt.
A 148. szakaszban megállapított korlátok vagy anyagi jogi jellegûek, vagy bizonyos konkrét helyzethez kötõdnek. A “tilalmi lista” a következõ:
- nem képezhetik felülvizsgálás tárgyát a román állam nemzeti, független, egységes és oszthatatlan jellegérõl, a köztársasági kormányformáról, a területi épségrõl, az igazságszolgáltatás függetlenségérõl és a hivatalos nyelvrõl szóló alkotmányos rendelkezések;
- nem lehet az alaptörvényt úgy módosítani, hogy a változtatás az állampolgárok alapvetõ jogainak és szabadságainak, illetve ezek garanciáinak a megszûnéséhez vezessen;
- nem lehet az alkotmányt ostromállapot, szükségállapot, háború idején módosítani.
Ezek a korlátok elfogadhatóak és garanciális jellegûek azokban az esetekben, amikor az állampolgárok alapvetõ jogainak és szabadságainak védelmére irányulnak, illetve, ugyanilyen megfontolások alapján, megtiltják az alkotmány revízióját bizonyos rendkívüli események idején. Itt elsõdleges cél az állampolgárok alapvetõ jogainak és szabadságainak, mint alkotmányos értékeknek a megóvása.
Kérdéses viszont a 148. szakasz jogi ereje. Ezt az alkotmányos szabályt (vagy legalábbis bizonyos részeit) lehet ideologikus-programszerû nyilatkozatként kezelni, és ebben az esetben a 148. szakasz nem kötelezõ jogszabály. Például az alkotmányozóknak szerintem nem volt joga, hogy az ország államformáját örök érvénnyel köztársaságként határozzák meg, hiszen errõl dönteni az állampolgárok szuverén joga. Ebben közrejátszott az akkori kormánypárt félelme a monarchia restaurációjától. Ha ezeket nem tartjuk valódi jogszabályoknak, hanem csak programnak, akkor az Alkotmánybíróságnak nem megengedett, hogy az alkotmányozók szándéknyilatkozatát és politikai programját kötelezõ érvényû szabállyá változtassa, és alkotmányellenesnek nyilvánítsa a 148. szakaszt sértõ módosító kezdeményezést.
%%%
De például a köztársasági kormányforma, vagy Románia nemzetállami jellegének a kijelentése nem tekinthetõ megváltoztathatatlan szabálynak.
Az Alkotmánybíróságnak létezik vonatkozó döntése, amelyben a 148. szakaszt valódi jogszabályként kezelte, igaz, hogy az állampolgárok alapvetõ jogainak korlátozását tiltó részt, ami elfogadható. Az alkotmánymódosító indítványt 39 szenátor kezdeményezte (vagyis a kezdeményezés érvényes, hiszen a szám nagyobb, mint a kért egynegyed). A módosító javaslat az alaptörvény 41 (7). szakaszának a megváltoztatására irányult. A 41 (7). szakasz szerint “a törvényes úton szerzett vagyont nem lehet elkobozni. A szerzés törvényes jellege feltételezett”. A javaslat szerint ezt a szabályt a következõképpen kellett volna módosítani: “Azt a vagyont, amelyrõl nem tudják bizonyítani, hogy törvényes úton szerezték, elkobozzák.” A vagyon törvényes megszerzésének a vélelme a magántulajdon egyik biztosítéka. Ez a vélelem azon az elven is alapszik, hogy minden jogügylet jogosnak tekintendõ, ameddig az ellenkezõjét nem bizonyítják. A módosító javaslat szerint azt a vagyont, amelynek törvényes származását nem lehet bizonyítani, el kell kobozni. Ebbõl olyan vélelem következik, mely szerint egy személy vagyona addig törvénytelennek tekintendõ, ameddig nem bizonyítja a vagyon törvényes eredetét. Ez ellentmond a jogbiztonság elvének. A vagyon törvényes eredetének a vélelmét megszüntetni egy alkotmányos jog, a tulajdonjog biztosítékának a megszüntetése. Ezért az Alkotmánybíróság a módosító javaslatot alkotmányellenesnek nyilvánította, mert az ellentmond a 148. szakaszban megállapított korlátoknak.
A “tilalmi lista” tekintetében sokat mond a két világháború közötti román közjogi gondolkodás kiemelkedõ egyéniségének, C.G. Rarincescu-nak a véleménye: “Az összes ilyen alkotmány, amelyeket nem lehet egy bizonyos határidõ elõtt módosítani vagy azok a rendelkezések, amelyekkel bizonyos rendszereket érinthetetlennek nyilvánítanak, nem bírnak semmilyen jogi értékkel, mert a társadalomnak az a joga, hogy a szükséges kormányzatot alakítsa és a szükséges törvényeket hozza meg … elidegeníthetetlen. Ezek esetleg kívánságként értelmezhetõek, melyeket vagy megvalósítanak, vagy nem, a nemzedékek felfogásának megfelelõen.” Ugyanez a véleménye a francia Laferriére-nek: “jogi szempontból az eljárás, amellyel az alkotmány bizonyos részeit módosíthatatlanná nyilvánítják, értéktelen. Az adott pillanatban gyakorolt alkotmányozó hatalom nem lehet magasabb rendû, mint a jövõben fellépõ alkotmányozó hatalom és azt nem korlátozhatja, egyetlen pontban sem. Az ilyen rendelkezések egyszerû kívánságok … és nincs kötelezõ erejük az elkövetkezendõ alkotmányozóknak.” Drãganu professzor szerint pedig “a politikai valóság bizonyítja, hogy a módosítási tilalmak nem tudták megakadályozni az alkotmány revízióját azokban az esetekben, amikor a társadalmi közösségek álláspontjai nyilvánvaló változásokon mentek át.”
%%%
A korlátozások másik lehetséges megközelítési módja az, mely szerint ezek a korlátok kötik ugyan a jelen alkotmány szabályai szerint megválasztott Parlamentet, viszont az új alkotmány elfogadására speciálisan megválasztott Alkotmányozó Gyûlés az eredeti (originer) hatalom megnyilvánulása, és ezek a korlátok rá nem vonatkozhatnak. “A pouvoir constituant nincs kötve az alkotmányhoz, mivel alkotmányteremtõ hatalom, az általa létrehozott (a törvényhozó, a végrehajtó, a bírói stb.) hatalmak viszont az alkotmányhoz kötött, konstituált hatalmak (puvoirs constitués)” A konstituált hatalmak számára érvényesül az alkotmány elsõbbsége.” Az alkotmányozó gyûlésnek, a népszuverenitás szempontjából “magasabb rangja van, mint a kibocsátott alkotmány alapján választott népképviseltnek (parlamentnek), mivel a pouvoir constitutant birtokában van, s ezzel összeegyeztethetetlen, hogy külsõ (pl. alkotmányi) korlátozásoknak legyen kitéve.” Végsõ soron az alkotmányozó hatalom és az alkotmánymódosító hatalom elválasztásáról van szó. Az alkotmánymódosító hatalom (pouvoir constituant institué) “szintén konstituált hatalom, azaz alkotmányjogilag szabályozott, konstituált és intézményesített.”
A köztársasági kormányformával kapcsolatban az alkotmányozás során is viták voltak. A tervezetben nem köztársasági, hanem demokratikus kormányformáról volt még szó (forma democraticã de guvernãmânt – forma republicanã de guvernãmânt). Ioan Gavra Román Nemzeti Egységpárti (PUNR) képviselõ azt javasolta, hogy a referendum során a választópolgárok két kérdésre válaszoljanak: az elsõ az Alkotmány teljes szövegét illetõ beleegyezés vagy elutasítás, a második a köztársaság vagy a monarchia közötti választás. A Parlament elutasította Ioan Gavra javaslatát. Nyugati modellekben is létezik, konkrét történelmi fejlõdés eredményeként, a köztársasági államforma megváltoztatásának tilalma (Olaszország, Franciaország). De Romániában, a kommunista diktatúra bukása utáni években ezt a kérdést a nép valós döntése nélkül elhatározni kifogásolható. Egyesek szerint az alaptörvény megszavazásával a nép a köztársasági államforma mellett is döntött. Szerintem ezt a kijelentést is politikai programként, és nem jogszabályként kell kezelni, annak ellenére, hogy a köztársasági kormányformát tartom Romániában megfelelõnek.
Románia nemzetállami jellegének a kinyilvánítása az álláspontom szerint semmiképpen nem bír kötelezõ jogszabályi értékkel. Sõt, politikai programként sem kezelhetõ, hiszen annak gyakorlatba ültetése csak a nemzeti kisebbségek erõszakos asszimilációjával vagy még súlyosabb módszerekkel vihetõ véghez. Deklarációról van szó, amely egyrészt anakronisztikus, másrészt nem fedi a valóságot. Andrei Cornea írta: “Az Alkotmány 1. szakasza Romániát nemzetállamként határozza meg. Valamivel tovább Románia az összes lakójának a közös hazája. Nyilvánvaló, hogy itt a nemzet két alapvetõen eltérõ felfogásáról van szó: az elsõ esetben az etnikai nemzettel van dolgunk – az idézett szakasz azt a benyomást kelti, hogy Románia elsõsorban a román nemzetiségûek országa; a másodikban a politikai nemzetrõl van szó, amely nem rangsorolja az ország lakóit. Úgy vélem, itt az ideje annak, hogy a nemzetállam elnevezés eltûnjön, szentesítve az összes állampolgár egyenlõségét.” Ez egy haladó értelmiségi véleménye, de a politikai realitások még ma is mások. Az érvelés, hogy az 1. szakasz is politikai nemzetre vonatkozna, nem tartható fenn. Az alaptörvény szakértõ elõkészítõi egyébként nyíltan megfogalmazták: a nemzetállami definícióban etnikai eredetû közösségrõl van szó.
%%%
Az alkotmánymódosítási eljárás
Az alkotmánymódosítási eljárás alapján az írott alkotmányok két típusba sorolhatóak: léteznek hajlékony (flexibilis) alkotmányok és merev (rigid) alkotmányok. A hajlékony alkotmányoknak egyszerû törvényi jogi erejük van, azaz a rendes törvényhozási eljárás szerint módosíthatóak. Alkotmánnyá a szabályozási területük teszi õket (a hatalomgyakorlás módozatait és az állampolgári alapjogokat szabályozzák). Ilyen alkotmányok esetén fel sem merül például az alkotmánybíráskodás kérdése, hiszen a törvények nincsenek alárendelve az alkotmánynak, és így nem kell azzal összhangban lenniük. Ha egy törvény ellentmond a hajlékony alkotmánynak, akkor nem tekinthetõ alkotmányellenesnek, hanem egyszerûen módosította az alaptörvényt, hiszen azzal egyenlõ jogi erõvel bír. A hajlékony alaptörvények ma ritkaságnak számítanak (például Új-Zéland alaptörvénye hajlékony alkotmány).
A merev típusú alkotmányokat jogi erejük a törvények fölé emeli, a törvényeknek összhangban kell lenniük az alkotmánnyal, így joggal merül fel az alkotmánybíráskodás igénye. A merev alkotmányoknak az elfogadási eljárásuk is különbözik a rendes törvényhozási eljárástól. Románia alkotmánya merev típusú, módosítása különleges eljárást igényel.
Nem könnyû az ideális alkotmánymódosítási eljárás szabályozása. Kettõs követelmény létezik minden alkotmánnyal szemben: egyrészt a politikai intézmények és általában az alkotmányos szabályok stabilitása, másrészt ezek hajlékonysága, hogy a társadalom, a gazdaság stb. érdekei szerint ezek az intézmények alakíthatóak, megváltoztathatóak legyenek. E két, ellentétes irányba ható elv szerint kell középutat találni. Ez a román alkotmány esetében nem igazán sikerül. Túlzásba vitték a stabilitást biztosító tényezõket, így az alkotmányt megváltoztatni túlságosan nehézkes folyamattá vált. Románia jelenleg nagy átalakulási folyamaton megy át. Fontos lett volna ebben az idõszakban, hogy az alaptörvényt a változó társadalmi igények szerint módosítani lehessen.
Alkotmánymódosítás esetén Romániában a következõ jogalanyoknak van kezdeményezési joga (1991-es alkotmány, 146. szakasz):
Románia Elnökének, a Kormány javaslatára.
A képviselõk vagy szenátorok legalább egynegyedének.
Legalább 500.000 szavazati joggal rendelkezõ állampolgárnak. Az alkotmánymódosítást kezdeményezõ állampolgároknak az ország megyéinek legalább felébõl kell származniuk, s e megyék mindegyikében vagy Bukarest municípiumban legalább húszezer aláírást kell gyûjteni a kezdeményezés támogatására.
%%%
A rendes törvényhozási eljáráshoz képest számos megszorítás létezik. Az Elnöknek más esetben nincsen törvénykezdeményezési joga, míg a Kormánynak igen. Itt az Elnök kezdeményezhet, a Kormány javaslatára. A szokványos törvényhozási eljárás során minden egyes képviselõ vagy szenátor kezdeményezhet törvényt abban a kamarában, amelynek a tagja. Népi kezdeményezés esetén pedig elegendõ 250.000, az ország megyéinek egynegyedébõl, és nem felébõl származó, megyénként 10.000 és nem 20.000 aláírás. Az SZDP a parlamenti kezdeményezést szeretné. Vitathatatlan, hogy ha az elnök, Ion Iliescu kezdeményez, a Kormány javaslatára, az egész folyamat elindításának közel sem lesz olyan legitimitása és társadalmi elfogadottsága, mint parlamenti kezdeményezés esetén. A népi kezdeményezés pedig alkalmatlan egy alapos alkotmányreform megvalósítására.
Ha az Elnök kezdeményez, akkor az alkotmánymódosító indítványt a Kormány és annak szakértõi készítik el, akár az Elnök részvételével, akár anélkül. Felmerülhet az a kérdés, hogy ha a Kormány javasolta az Elnöknek az alaptörvény módosítását, akkor az Elnök köteles-e kezdeményezni azt. Szerintem nem, az Elnök szabadon mérlegelhet, hiszen a kezdeményezési jog õt illeti meg, és nem a Kormányt. Ilyen eset akkor merülhetne fel, ha az államfõ és a Kormány nem azonos politikai csoportokból származnak. A Kormány ebben az esetben a kezdeményezést át kell hogy engedje az õt támogató parlamenti többségnek, és csak erre támaszkodva viheti keresztül az akaratát. Viszont az Elnök semmiképpen nem kezdeményezhet alkotmánymódosítást elõzetes kormányzati javaslat nélkül. Ez a javaslat nélkülözhetetlen feltétel, ettõl függ, hogy egyáltalán megszületik-e az elnöki kezdeményezési jog.
A kezdeményezési jog gyakorlásához az 1991-es Alkotmány tervezete könnyebb feltételeket szabott meg. Ez a jog ugyanígy az elnököt illette volna meg, a Kormány javaslatára, de a képviselõk vagy szenátorok esetében legkevesebb 50 képviselõ, illetve 25 szenátor kezdeményezhetett volna. Ez a jog megillette volna az Alkotmányos Tanácsot is (az Alkotmánybíróság elõképét a tervezetben), és a népi kezdeményezést 300.000 szavazati joggal rendelkezõ választópolgár indíthatta volna el, a jelenleg hatályos bonyolult területi lebontás nélkül. A kezdeményezési jognak ez a szabályozása jobban biztosította volna az alaptörvény rugalmasságát, mert kevesebb volt a megszorító feltétel. Az Alkotmánybíróság kezdeményezési joga esetleg vitatható lenne.
A népi kezdeményezés jelenlegi szabályozásáról az alkotmány elfogadása után azt mondták, hogy “gyakorlatilag lehetetlen ezen az úton alkotmányt módosítani”. A Nemzeti Liberális Párt 1999-2000-ben “szervezett” egy népi kezdeményezést. 700.000 aláírás támogatta az alaptörvény 41. szakaszának a megváltoztatására, a tulajdonjog garantálására irányuló módosító javaslatot (a tulajdonjog “óvása” helyett). Ez a módosító javaslat megkapta az Alkotmánybíróság beleegyezését, de a Parlament nem tûzte napirendre, politikai akarat hiányában. Itt joghézag van, nincs határidõ elõírva, hogy a kezdeményezéstõl számított hány napon belül köteles napirendre tûzni a Parlament az alkotmányrevíziós indítványt. Ez pedig visszaélésekre ad lehetõséget.
%%%
A formai követelményeknek megfelelõ alkotmánymódosító indítványt a képviselõk és szenátorok egynegyede is javasolhatja. Az SZDP parlamenti frakcióinak vezetõi azt a megbízatást kapták, hogy tárgyaljanak a többi politikai alakulat parlamenti csoportjainak vezetõivel, hogy az alkotmánymódosítás a Parlamentbõl induljon ki. Ennek érdekében, mint az SZDP határidõ-javaslatában is látszik, egy különbizottság létrehozását javasolják. Az alkotmánymódosító javaslatot elõkészítõ különbizottságban a parlamenti pártok vennének részt, a törvényhozásban képviselt arányuknak megfelelõen, a Kormány és az államfõ képviselõivel együtt, és alkotmányjogi szakértõk, akik nem rendelkeznének szavazati joggal. Megfigyelhetõ, hogy a civil társadalom teljesen kimarad az alkotmányreform elõkészítésébõl.
Az Alkotmánybíróság, az alaptörvény 144. szakaszának a). pontja szerint, hivatalból megvizsgálja az alkotmánymódosító kezdeményezést. Ezt az ellenõrzést azonban sem az alkotmány, és az Alkotmánybíróságról szóló, 1992. évi 47-es törvény sem részletezi. Ez pedig súlyos, alapvetõ hiányosság.
Így értelmezhetõvé válik az alkotmánybírósági döntés jogi ereje. A kérdés megoldása érdekében két esetet kell megkülönböztetni:
Az alkotmánymódosító javaslatot nem az erre jogosultak terjesztették be, vagy a kezdeményezési joggal rendelkezõk nem tartották be a kezdeményezési feltételeket. Például: nincs meg a megfelelõ számú aláírás vagy nem megfelelõ a területi eloszlás népi kezdeményezés esetén, vagy kevesebb képviselõ és szenátor kezdeményezett, mint amennyit az alaptörvény kér stb. Ilyen esetekben az Alkotmánybíróság egy kötelezõ erejû döntést bocsát ki, melynek az a következménye, hogy a Parlament nem vitathatja meg az alkotmányellenesnek nyilvánított kezdeményezést. Ugyanígy – elméletileg – kötelezõ erejû az Alkotmánybíróság döntése, ha az alkotmány megváltoztathatatlannak nyilvánított részeit érintené az alkotmánymódosító javaslat. Ezt az álláspontot csak részben fogadom el, azokban az esetekben, amikor a cél az állampolgári jogok védelme, és nem bizonyos politikai elvek bebetonozása.
Ha a kezdeményezés jogszerûen történt, akkor az Alkotmánybíróság nem hozhat kötelezõ erejû döntést. Hiszen bármely alkotmánymódosítás “alkotmányellenes”, hiszen az alaptörvénynek ellentmond, annak megváltoztatására irányul. Ilyen esetben az Alkotmánybíróság nem vizsgálja az alkotmánnyal való egyezést, hanem egy véleményt bocsáthat ki, amelyben ajánlás jelleggel rögzíti az álláspontját a módosító javaslattal kapcsolatban.
Alkotmányozó hatalomnak C. Schmitt szerint az akarat tekinthetõ, amelynek hatalma vagy autoritása képes arra, hogy az alkotmányt meghatározza. Sok alkotmányos rendszerben a rendes törvényhozás nem módosíthatja az alkotmányt, hanem csak egy speciális, erre a célra választott Alkotmányozó Gyûlés. A hatályos román alkotmány, szemben az 1866-os és 1923-as alkotmányokkal, nem választja szét a törvényhozó és az alkotmányozó hatalmat, hanem a mandátumát töltõ Parlament kezébe adja az alkotmánymódosítás jogát.
A szavazás mindkét kamarában külön-külön, minõsített, kétharmados többséggel történik. A rendes törvényhozási eljárás során egyszerû vagy abszolút többség szükséges, attól függõen, hogy egyszerû vagy sarkalatos törvényrõl van-e szó. Abban az esetben, ha a két ház nem azonos formában fogadja el a módosító javaslatot, elkezdõdik az egyeztetés. Mindkét ház, a politikai összetételének megfelelõen kijelöl egy együttes bizottságot. A bizottság megegyezik egy közös változatban, amelyet külön-külön mindkét kamara elé terjesztenek. Ezt a változatot is kétharmados többséggel kell jóváhagyni. Ha az egyeztetõ bizottságban nem sikerül közös álláspontot kialakítani a vitatott részrõl, vagy az egyik kamarában nem hagyják jóvá az egyeztetõ bizottság jelentését, akkor a döntési jog a két kamara együttes ülését illeti meg, de a kért többség megváltozik: a képviselõk és szenátorok háromnegyede kell a végsõ változat mellett szavazzon. Ezért hangsúlyozom az alkotmányreform kompromisszum jellegét. Ha a szélsõséges Nagy-Románia Pártot kihagyjuk a számításból, valamennyi politikai alakulat szavazatára szükség lesz.
%%%
Az alaptörvény 147 (3). szakasza szerint “az alkotmánymódosítás az elfogadástól számított legtöbb 30 napon belül megszervezett népszavazás jóváhagyása után végleges.” Tudor Drãganu professzor az alkotmánynak ezt a részét több szempontból kifogásolhatónak tartja. Elsõsorban az “után” szócska egy bizonytalan távlatot nyit meg, annál is inkább, mert az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a referendum eredményének a megerõsítése. A népszavazás napja és az alkotmánybírósági jóváhagyás között eltelt idõben megkérdõjelezhetõ az alaptörvény hatályossága. Sõt, az Alkotmánybíróság el is utasíthatja a népszavazás eredményét (például csalás esetén), és ez a módosítás bukását jelenti. Tehát a módosított változat csak az alkotmánybíróság megerõsítõ határozatával egyidõben léphet hatályba. Másodsorban az alkotmány azt mondja ki, hogy a népszavazással jóváhagyott módosítás “végleges”. Vagyis az alkotmánymódosítás a népszavazással történõ jóváhagyás elõtt – ideiglenes jelleggel – hatályos lehet. Egy ilyen értelmezés Drãganu professzor szerint azonban alkotmányellenes.
Kifogásolható az is, hogy az alaptörvény nem rendelkezik az államelnöki kihirdetésrõl (promulgáció) és a Hivatalos Közlönyben való közzétételrõl. Az alkotmány is kétségkívül törvény, tehát rá is vonatkoznak a rendes törvényhozási eljárás két kötelezõ mozzanata. A hatályba lépésre vonatkozó általános szabály az, hogy az alkotmánymódosítás leghamarabb a közzététel napjától, vagy a jogszabályban megjelölt, a közzététel utáni dátumtól hatályos. Ezt visszavetítve az elõbbiekre, nem világos a módosítás hatályba lépésének pillanata. A probléma megszüntetésének az érdekében a módosító törvénynek majd világosan rendelkeznie kell a saját hatályba lépésérõl. Az sem világos, hogy az elnök, az alkotmányos törvény kihirdetése elõtt élhet-e a rendes törvényhozási eljárásban elismert jogával, amely szerint egyszer visszaküldheti a törvényt a Parlamentnek, felülvizsgálás végett. Véleményem szerint nem, mert a módosítást, hogy kihirdetésre az elnök elé kerüljön, nem csak a törvényhozás fogadta el, hanem a népszavazás is megerõsítette.
Nem rendelkezik az alaptörvény arról sem, hogy mely szerv kell a népszavazást elrendelje. Ebben az esetben csakis a Parlament jöhet szóba
Visszatérve az államelnöki kihirdetésre, egy túlzó vélemény szerint az 1991-es alkotmány soha nem lépett hatályba és soha nem volt hatályos, mivel azt az államelnök nem hirdette ki. Ezt a radikális és a valós helyzetet figyelmen kívül hagyó véleményt nem fogadom el, mert az 1991-es Alkotmány 149. szakasza azt írja elõ, hogy az a népszavazással történõ jóváhagyással hatályba lép. Tehát nem volt szükséges az elnöki promulgáció, mert az alaptörvény nem kérte azt. Viszont a módosító törvényekre nem az ideiglenes rendelkezések vonatkoznak (mint a 149. szakasz), hanem az alaptörvény 146-148. szakaszai. Ezért a fent kifejtettek az érvényesek, és az alkotmánymódosítási eljárásnak is kötelezõ eleme az elnöki kihirdetés.
%%%
Az alkotmánymódosítási eljárás a román alkotmánytörténetben
Érdemes röviden áttekinteni a román alkotmánytörténeti elõképeket. A két világháború közötti idõszakban az 1923-as alkotmány 129-130. szakaszai szabályozták az alkotmánymódosítást. Ez szerint kezdeményezési joga volt a királynak és a parlamenti kamaráknak. A kezdeményezés után mindkét ház, külön-külön, abszolút többséggel eldöntötte, hogy szükséges-e az a alkotmánymódosítás. Pozitív döntés esetében kijelöltek egy együttes bizottságot, amelynek a feladata azoknak a szövegrészeknek a kiválasztása, amelyeket módosítani kell. A bizottság jelentését két olvasatban, 15 napon belül, beterjesztették az kamarák együttes ülése elé, amely kétharmados többséggel véglegesen megállapította, mely szakaszokat kell megváltoztatni. Ez a szavazás után a kamarák automatikusan feloszlanak, és választásokat hívnak össze. Az új törvényhozás, a királlyal egyetértésben, módosítja a megjelölt szakaszokat. A parlament akkor döntõképes, ha tagjainak legalább kétharmada jelen van, és döntéseit kétharmados minõsített többséggel hozza. Az alkotmány megváltoztatása után a parlament rendes törvényhozásként mûködik tovább. Az 1923-as alkotmány szerint ha a törvényhozás nem tudta küldetését teljesíteni, az új törvényhozásnak ugyancsak alkotmányozó jellege lesz. Az 1923-as alkotmányt a két világháború közötti idõszakban nem módosították. 1944-ben részben ismét hatályba helyezték, és változtatásokat is hajtottak végre rajta.
II. Károly diktatúrájának az alkotmánya (1938) szerint a módosítást csak a király kezdeményezheti, a Törvényhozó Testületek elõzetes ajánlására, amelyek megjelölik a revízió alá esõ szövegrészeket. Az elõzetes ajánlást a két kamara kétharmados többsége adja meg, együttes ülésen, a Szenátus elnökének a vezetése alatt. A véleményezés eredményét a királynak a két kamara elnöke és egy Különleges bizottság hozza a király tudomására. A változtatásokat a kamarák külön-külön, kétharmados többséggel hagyják jóvá. Az 1938-as alaptörvényt nem módosították.
A kommunista diktatúra alatt, az 1948-as alkotmány szerint, a kezdeményezési jogot a kormány és a Nagy Nemzetgyûlés küldötteinek egyharmada gyakorolhatta. A módosítást a Nagy Nemzetgyûlés tagjainak kétharmada kell jóváhagyja. Az 1952-es alkotmány 105. szakasza szerint a Román Népköztársaság Alkotmányát csak törvénnyel lehet megváltoztatni. Az alkotmány módosításáról szóló törénytervezetet a Nagy Nemzetgyûlés küldötteinek a kétharmada kell elfogadja. Az 1965-ös alkotmány nem rendelkezik külön szakaszokban az alkotmány módosításáról, de a Nagy Nemzetgyûlés feladatkörébe utalja Románia Szocialista Köztársaság Alkotmányának az elfogadását és módosítását (43. szakasz 1. pont), az 56. szakasz pedig kétharmados többséget kér az alkotmány elfogadásához vagy módosításához. Az államszocialista diktatúra rendszerében az alkotmányokat gyakran módosították. Például az 1965-ös alkotmány módosításai: 1968, 1969, 1971, 1972, 1974, 1975, 1979, 1986 stb., van olyan év is, amelyben többször változtatták meg az alaptörvényt. Az 1974-es módosítással hozták létre az államfõi tisztséget Nicolae Ceauºescu számára. Ennek az új intézménynek a bevezetése a diktatúra erõsödést jelezte. Ebben az idõszakban az alaptörvények megváltoztatása túl egyszerû volt. A Román Kommunista Pártnak alárendelt Nagy Nemzetgyûlés a legtöbb esetben egyhangú “igen” szavazattal döntött bármilyen kérdésben. Az olyan garanciális jellegû szabályok, mint a népszavazással történõ jóváhagyás, teljesen hiányoztak. (A népszavazás kontrollként kevésbé hatékony, a mai parlamentáris demokráciákban is elsõsorban legitimizációs szerepe van).
Az alkotmánymódosítási eljárás Magyarországon is képezte viták tárgyát. Az 1994-1998 között zajló alkotmány-elõkészítõ munkálatok során leszögezték: “Az alkotmányozás során abból kell kiindulni, hogy az elõkészítés alatt levõ új alkotmány a jelenlegi szabályok szerint kerül megalkotásra, tehát az Országgyûlés tagjai kétharmados többségével fogadja el, majd azt népszavazásnak kell megerõsítenie. Az új alkotmány módosításához a mostanihoz képest szigorúbb feltételeket kell elõírni.” “A magyar alkotmány a legkönnyebben megváltoztatható alkotmányok közé tartozik… A Javaslat e szabályokat szigorítani kívánja.” Végül Magyarországon (egyelõre) nem került sor új alkotmány elfogadására.
%%%
Az alkotmánymódosítás politikai elõkészületei
A 2000-es választásokat követõen a Nãstase-kabinet programjában komoly tételként szerepel az alkotmányreform.
A kormányzó Szociáldemokrata Párt (SZDP) 2001 nyarának elején elküldte a parlamenti pártok frakcióvezetõinek az alkotmánymódosításról szóló javaslatait. Nem egy konkrét módosító indítványról, kidolgozott tervezetrõl van szó, hanem egy politikai programról. Ezért is hangzottak el rögtön olyan panaszok, hogy a kérdések felvetése túl általános. Viszont ez a program határidõket tartalmazott az alkotmány felülvizsgálása tekintetében (amelyeket nem tartottak be):
- a parlamenti frakciókkal való egyeztetések 2001. szeptember 1-ig
- az alkotmánymódosító indítványt elõkészítõ parlamenti bizottság megalakulása 2001. szeptember 15-ig
- az alkotmánymódosító törvény elõ-tervezetének megszerkesztése 2001. december 31-ig
- a tervezet elfogadása a parlamenti frakciók és a Kormány által 2002. február 1-ig
- az alkotmánymódosítás kezdeményezése 2002. február 15-ig
- az alkotmánymódosító törvény elfogadása a Parlamentben 2002. május 15-ig
- a népszavazás megrendezésérõl és szervezésérõl szóló törvény elfogadása 2002. május 25-ig
- az országos népszavazás az alaptörvény 147. szakaszának (3). bekezdésében elõírt határidõ szerint zajlott volna le (a módosító törvény elfogadásától számított 30 napos határidõn belül).
A népszavazás dátumának az SZDP ekkor még 2002 június 10.-ét javasolta.
Mivel kisebbségi kormány van, az eljövendõ alkotmánymódosítás az SZDP, a Nemzeti Liberális Párt, a Demokrata Párt és a Romániai Magyar Demokrata Szövetség közötti kompromisszum eredménye lesz. “A nép alkotmányozó akarata nem más, mint az alkotmányozásban résztvevõ erõcsoportok és pártok egymásnak feszülõ alkotmánykoncepciójának eredõje.”
Ezért tûnik fontosnak, hogy az SZDP, a liberálisok, a demokraták és az RMDSZ alkotmánymódosító programjait elemezzük, hiszen az általuk kötött kompromisszum fogja – sok tekintetben alapjaiban – átalakítani Románia alkotmányos megszervezését. Az alkotmányreform során Románia alaptörvényét oly módon kellene módosítani, hogy megteremtõdjenek az EU-csatlakozás közjogi feltételei és erõsödjön a jogállamiság.
Elõször a Nemzeti Liberális Párt tett közzé Romániában részletes álláspontot az alkotmánymódosításról, 2000 õszén, még a választások elõtt. Radikális változtatásokat javasolnak: áttérést a félprezidenciális kormányzati rendszerrõl a parlamentáris rendszerre, a sürgõsségi kormányrendeletek kibocsátásnak a lehetõségét csak ostromállapot és szükségállapot idejére szeretnék korlátozni, el akarják választani a két parlamenti ház hatáskörét, feladatait, garantálni a magántulajdont (a magántulajdon “óvása” helyett) stb.
Ez a liberális javaslat nem módosító indítvány, nem tervezet, hanem politikai program. Pozitív elemeket is tartalmaz, de ugyanakkor számos ponton támadható. Csak egy tényezõre utalnék. A liberális javaslat szerint a kormánytagság, beleértve a miniszterelnöki tisztséget is, abban a pillanatban megszûnik, ha az a politikai párt, amelybõl kinevezték, megvonja tõle a támogatását (A/4. pont). Ezzel a javaslattal két alapvetõ elvet sértenek meg: 1) a Kormány politikai szempontból csakis a Parlamentnek felelõs és 2) a Kormány felelõssége a miniszterelnök iránti szolidaritáson alapszik. Egy ilyen alkotmányos rendelkezés kormányválságok sorához vezetne, a politikai pártok közvetlenül hatalmi döntéseket hozhatnának, “közjogi személlyé” válnának. És hogy zajlana a pártonkívüli szakértõ kormánytagoknak a pártok általi ellenõrzése? A liberális javaslatot erõsen befolyásolta az akkor még friss Remeº-ügy. A pártból kilépett Traian-Decebal Remeº pénzügyminisztert a liberálisoknak nem sikerült eltávolítania a kormányból, mert Isãrescu miniszterelnök ragaszkodott az illetõ politikushoz. De ilyen (a Liberális Párt számára szomorú) eseményre nem lehet alkotmánymódosítást alapozni, figyelembe véve az esetleges következményeket (sorozatos kormányválságok, politikai pártok uralma). De ismételten hangsúlyozni kell, hogy a liberális javaslat számos pozitív elemet is tartalmazott. Ezzel a alkotmánymódosító javaslattal nem lehetett megjelenni a Társadalmi Demokrácia Romániai Pártjával folytatott elõzetes egyeztetéseken (túl radikális az akkori TDRP álláspontokhoz képest). Ezért 2001 márciusában a liberálisok egy “szelídebb” változatot is közétettek, amelyben határidõt is javasoltak az alkotmányreform véghezvitelére (2001 vége).
%%%
A sort a már többször említett, a be nem tartott határidõket is tartalmazó SZDP javaslat folytatta. Ezt a Nãstase-kormány programjával együtt kell olvasni, a két dokumentum hasonlóságai és eltérései utalnak az SZDP álláspontjának finomításaira. Az SZDP program szerint az alkotmánymódosításnak meg kell teremtenie az EU-csatlakozás alkotmányos kereteit. Ez a megállapítás a programban valóban nagyon, túlzottan felületes. Tényleges tartalommal az alkotmánymódosító indítványt elõkészítõ bizottságnak kell feltöltenie. Ebben a kéréskörben hasznos lenne felhasználni az Uniós tagállamok és a csatlakozásra készülõ többi közép-kelet-európai állam tapasztalatát, bevonni Európai Uniós szakértõket, azonosítani azokat az alkotmányos rendelkezéseket, amelyeket módosítani kell az EU csatlakozás érdekében.
Egy másik fõ csapásirány a törvényhozás reformja. Románia Parlamentje egy nehézkes, túlméretezett szerv. Mindkét kamarát ugyanazon alapokon választják meg és ugyanazokat a feladatokat végzik (ez az ún. bicameralisme égalitaire). A Szenátus a Képviselõház megkettõzése. A törvényhozási eljárás annak következményeként, hogy a Parlament minkét háza meg kell tárgyalja és el kell fogadja ugyanazt a jogszabályt, nagyon lelassult. A Parlament hatékonyságának növelésére az SZDP a kétkamarás szerkezet fenntartását, de ugyanakkor annak reformját javasolja. A két kamara megválasztási módozatát és hatáskörét el kell különíteni. A kormányprogram szerint a törvényhozásban a Képviselõháznak lenne döntõ szerepe. A Szenátus a helyi közösségeket (a megyéket) fogja képviselni és ez mellett külpolitikai hatáskörei lennének. A kormányprogram szerint az alaptörvény meg kell határozzon a Kormánynak egy saját szabályozási hatáskört, amely keretein belül törvényerejû rendeleteket fogadhatna el. A Parlament reformjának egyéb elemei a parlamenti küldöttek számának alkotmányos szintû meghatározása (eddig errõl a számról a parlamenti választásokról szóló törvény rendelkezett) és a jelenlegi számhoz képest ennek csökkentése; a küldöttek mentelmi jogának újraszabályozása; a törvényhozó hatáskör átruházásának (a felhatalmazás alapján elfogadott és a sürgõsségi kormányrendeletek kérdésének) pontosítása stb. A kormányprogram szerint a képviselõk számát 220-ban, a szenátorokét 110-ben kellene megállapítani. Egy elírás következtében a Pro Minoritate-ban megjelent tanulmányomban az szerepel, hogy a helyhatósági választásokról szóló törvény szabályozza a parlamenti küldöttek számát. Szó sincs errõl, a képviselõk és szenátorok számát a Képviselõház és a Szenátus megválasztásáról szóló 1992. évi 69-es törvény módosított változata szabályozza.
A Kormány tekintetében az SZDP el akarja ismertetni azt, hogy ennek joga legyen az egyszerû törvények szabályozási területén törvényerejû kormányrendeleteket elfogadni, és ugyanakkor kérik a sarkalatos törvények szabályozási területének csökkentését. Szerintem azt az igyekezetet, amellyel a Kormánynak próbálnak primér jogalkotási hatásköröket megállapítani, sokkal inkább ellenkezõ irányban kellene kamatoztatni: kizárólagos parlamenti – törvényhozási – hatáskörök megállapítása érdekében, az összes fontos életviszony területén. Ami ezen kívül kerül, ott alkothasson a Kormány primér szabályozásnak minõsülõ, de a törvénynek ebben az esetben is alárendelt jogszabályokat. A kormányprogramban szerepel, hogy helyre kell állítani a Parlament és a Kormány közötti alkotmányos viszonyokat. Romániában a jogállamiság alapjait kérdõjelezte meg, hogy a végrehajtó hatalom, a kormány (politikai színezettõl függetlenül) az utóbbi években törvényerejû rendeletekkel jogszabályok áradatát fogadta el, valósággal visszaszorítva, másodlagos helyre utalva a nehézkes Parlamentet.
%%%
Az SZDP politikai programjában szerepel a magántulajdon garantálása és a köztulajdon alkotmányos szabályozásának javítása, és nagy horderejû az igazságszolgáltatás függetlenségének erõsítése. Európai Uniós jelentésekben, országelemzésekben mindig visszatér, hogy Romániában elõfordul az igazságszolgáltatásba való politikai beavatkozás. Az SZDP programban szerepel, de nincs részletesen kifejtve a nemzeti kisebbségek identitásának megõrzését szolgáló alkotmányos keretek bõvítése is.
Az RMDSZ 2001 augusztus végén hozott létre egy bizottságot, hogy kidolgozzák a Szövetség javaslatait. Ezt meg is tették, a dokumentum címe Propunerile Uniunii Democrate Maghiare din România vizând reforma Constituþiei României din 1991. Ez is politikai program, egy alapos, megfontolt irat. Központi elemei: Románia nemzetállami meghatározásának a törlése, az európai integráció, a határon túli románságért való felelõsség, a kisebbségi anyanyelvhasználat alkotmányos elismerése, a hatalommegosztás, alapvetõ emberi jogként meghatározni a tiszta környezethez való jogot, a tulajdonjog kérdése, intézményi reform, amelynek keretében különös hangsúly esik a törvényhozás hatékonyabbá tételére a demokratikus elvek bármilyen sérülése nélkül, parlamentáris köztársaság (az államfõt a Parlament választaná meg), a közigazgatás reformja stb.
Lehetséges-e az alkotmánymódosítás?
Alapvetõ kérdés, hogy az adott politikai körülmények között egyáltalán megvalósítható-e az alkotmánymódosítás.
A nyáron úgy tûnt, hogy a Nãstase-kabinet nagy lendülettel lát hozzá az alaptörvény módosításához.
A kormánypárt ilyen irányú programjában szeptember 15-ét jelölte meg az alkotmányreform kezdõ dátumának; ekkor kellett volna létrejönnie az alkotmánymódosító törvényt elõkészítõ, politikai és szakmai jellegû bizottságnak. Ez nem történt meg azóta sem: közbejött az Egyesült Államok elleni terrortámadás, a Vadim Tudor keltette újabb botrányok, a költségvetés kidolgozása és benyújtása…
Az alkotmányreform beindítása egyértelmûen és kizárólagosan a (kisebbségben kormányzó) Szociáldemokrata Párt akaratától függ. Itt elsõsorban az tevõdhet fel, hogy õk mikor akarják az alkotmányreformot. Vagy egyáltalán, ismerve a fennálló politikai helyzetet és közjogi tényállást, egyáltalán megvalósíthatónak tartják-e az általuk elképzelt, programjukkal egyezõ alkotmányreformot. Nãstase legutolsó nyilatkozata szerint 2002 lesz az alkotmánymódosítás éve, és az alkotmánymódosítást jóváhagyó népszavazásara 2003 elején kerül sor. Ha ennél jobban megkésik az alkotmányreform, akkor a választások közelsége végett, véleményem szerint, a közös álláspont kialakítása lehetetlen lesz.
Politikai számításokat végezve, a kulcs a kétharmados többség. A Szociáldemokrata Párt nem kockáztathatja, hogy a két kamara eltérõ módosító szövegeket fogadjon el, mert ennek a következménye, az egyeztetés sikertelensége esetén, a Képviselõház és a Szenátus együttes ülése is lehet, amikor háromnegyedes többség szükséges az alkotmánymódosítás jóváhagyásához.
Vagyis alapvetõen a parlamentben képviselettel rendelkezõ politikai alakulatok kompromisszumkészségén múlik az alkotmányreform. Sikerül-e egyetértést kialakítani a parlamenti pártok között? A Nagy-Románia Pártot valószínûleg teljesen ki kell hagyni a számításból. A Romániai Magyar Demokrata Szövetség bizonyára partner lesz az olyan szövegrészek módosításában, amelyek a jogállamiságot erõsítik Romániában, és ilyen szempontból ez a legerõsebb elem, amire Nãstase számíthat. A leginkább kérdéses az egyébként nyilatkozatok szintjén “alkotmányreformer” Nemzeti Liberális Párt és a Demokrata Párt álláspontja. Létezik-e, valós-e ezekben a pártokban a megegyezésre való készség? Mennyire fogják ellenzéki identitásuk feladásának tekinteni, ha a kormányt támogatják az alaptörvény módosításának kérdésében? Véleményem szerint a közzétett politikai programok összeegyeztethetõek, az alapvetõ kérdésekben kialakítható az összhang. Romániának érdeke a kommunista diktatúra hatását még nem egy ponton viselõ alaptörvény átalakítása.
%%%
Egy sikeres alaptörvényi reform szakmai feltételei már az elmúlt kormányzás idején adottak voltak, csak érthetetlen módon a Nemzeti Parasztpárt részérõl nem létezett komoly politikai akarat az alkotmány módosítására. Az indító lökést akkor a Parasztpártnak kellett volna megadnia. Csak egy elvet említek, amelyet az 1991-es alkotmányozás során a Nemzeti Parasztpárt felvállalt, és amelynek alkotmányos szintû, a politikai intézményrendszert átalakító megfogalmazását meg kellett volna valósítani az 1996-2000-es kormányzati ciklus idején. A hatalommegosztás elvérõl van szó. Az 1991-es alkotmány alapeszméje a hatalom marxi-lenini-sztálini típusú egységessége. Ezért nincs megfogalmazva a hatalommegosztás elve az alkotmányban. Romániában nincs hatalommegosztás. Egyfajta hibrid funkciómegosztást hoztak létre, amely részben elkülöníti a politikai intézmények hatáskörét, de átjárhatósági pontokat hagy számukra: a kormány törvényerejû kormányrendeleteket fogadhat el, vagyis parlamenti hatáskört gyakorol, és az alaptörvény egyfajta értelmezése szerint az államfõ visszahívhatja a miniszterelnököt, ezzel megbuktatva a miniszterelnök iránt szolidárisan felelõs kormányt, amelynek visszahívását a jogi szimmetria elve szerint csakis a kormányprogramot jóváhagyó parlament tehetné meg, bizalmatlansági indítvány elfogadásával. Ezt a hibrid funkciómegoszást hatalommegosztásnak tartani tévedés. A hatalom egységességét az alkotmányozás során nem is egyszer nyíltan felvállalták a szovjet típusú közjogon nevelkedett szakértõk: a hatalom egy, és mint ilyen, oszthatatlan; ugyanígy szóltak a szuverenitás oszthatatlanságáról, tudományos tévedésnek minõsítve azt. Valóban, az európai korlátozott szuverenitáselméletek és a hatalommegosztás modern jogállami felfogása 1991-ben távol álltak a román közjogi gondolkodástól. Ezért is nem jött és nem jöhetett létre a politikai intézmények egyensúlya, egymás felett gyakorolt hatékony kontrollja. A Nemzeti Parasztpárt alapvetõ tévedésének tartom, hogy abban az idõszakban, amikor kulcsszerepet töltött be a kormányban, és az alaptörvény hiányosságai nyilvánvalóvá váltak, elmulasztotta az alkotmányreform – legalább szakmai – kezdeményezését.
A Nãstase-kabinet alkotmánymódosító programja végsõ soron pozitív. Olyan alapnak elméletileg megfelel, amelyre jó szándékkal, megegyezésre való hajlammal építeni lehet. Kérdéses viszont a Szociáldemokrata Párt bizonyos rétegeinek viszonyulása, akik szavazatára a minõsített többség elérése érdekében számítani kell. Ez pedig visszafoghatja, mérsékelheti az alkotmányreformot. Ebben a pillanatban az alkotmányreform beindításáról és kimenetelérõl semmi bizonyosat nem lehet mondani, azon kívül, hogy az intézmények reformja nélkül Romániában a jogállamiság kiteljesedése, elmélyülése lehetetlen.
Romániában az alkotmánymódosítás összetett, túlzottan nehézkes folyamata most indul el. Létezik egy jogi és egy politikai akadályrendszer. De csak ezt a procedúrát végigjárva lehet véghezvinni a román politikai intézményrendszer annyira szükséges reformját. Az elkövetkezõ idõszakban fognak konkretizálódni a lehetséges változtatások, és az egyes vitaható kérdések körül kialakuló erõviszonyok. Elõreláthatólag a változás pozitív lesz, de nem teljesen véghezvitt reform. Az RMDSZ javasolta például, hogy töröljék az alaptörvénybõl Románia nemzetállamként való meghatározását. A fennálló ideológiai álláspontok következményeként, a legnagyobb valószínûséggel, nem fogják ezt a részt megváltoztatni. Ennek ellenére az RMDSZ-nek érdeke a politikai intézményrendszer reformja, ezért támogatni kell az alkotmány olyan módosításait, amelyek a további demokratizálás, a jogállami garanciák kiépítése, a politikai intézmények hatékonyságának növelése irányába mutatnak.
