„Korábban pusztán a nyilvánosan hozzáférhető adatok alapján jutottam arra a következtetésre, hogy komoly ellentmondások vannak a működésben. Ma minden kritikus állításomat alá tudom támasztani empirikus elemzésekkel is, nem csak elméleti következtetésekkel.”
– Az Országgyűlés Alkotmányügyi, igazságügyi és ügyrendi bizottsága 2007. május 17-én Nyílt Nap keretében tekintett vissza az igazságszolgáltatási reform elmúlt 10 évére. Ebből az alkalomból felhívással és kérdésekkel fordult a Joggal a Jogállamiságért Egyesület (melynek Ön az egyik alapító tagja) és a Nyilvánosság Klub az Országgyűléshez. Mi vezette Önöket erre a lépésre?
A képmutatások okozta felháborodás és az a mindennapos tapasztalat, hogy a felelős tényezők sincsenek tisztában azzal milyen súlyos gondokkal küzd a bírósági igazgatás, mennyire ellentmondásos az az eredmény, amelyet ünnepelni szándékoztak.
– Az említett felhívásban Önök azt írták: „ma sokkal inkább a számvetés, semmint az ünneplés ideje van” , illetve vázolták azokat a hiátusokat, amelyek mielőbbi megoldást igényelnek. Ezek alapján kijelenthetjük, hogy még koránt sincs vége a bírósági reformnak?
Nagyon abszurd dolog egy ilyen jellegű változtatás után néhány évvel befejezettségről beszélni. Ezt még akkor sem lehetne kijelenteni, ha a jelenleginél sokkal jobban működő rendszerről lenne szó. Olyan sok a kihívás és a jogalkotó olyannyira nem tudta, hogy mit hoz létre, hogy elemi szükségletté vált az őszinte szembenézés és korrekció.
A szervezeti törvény megalkotásának folyamata során született dokumentumok alapján teljesen nyilvánvaló, hogy senki nem volt képes még csak közelítő képet adni arról, hogy milyen következményekkel jár egy ilyen hagyományokat nélkülöző szervezeti megoldás. Nem csak hatástanulmányok nem készültek, de a kodifikáció során a jogalkotó teljes egészében átengedte a terepet azoknak az erőknek, amelyek tevékenységét szabályozta. Így kimaradtak belőle azok az ellensúlyok és szelepek, amelyek lehetővé tették volna egy kiegyensúlyozottabb működés kialakulását.
– Mi a véleménye, melyek voltak az 1997-es (és az azt követő) bírósági reform legfontosabb nóvumai, s melyek azok, amelyek változtatásra szorulnak?
A legfontosabb szervezeti változás természetesen a végrehajtó és bírói hatalom közötti viszonyban jelent meg, a belső igazgatás egy bírói többségű szervezet igazgatási hatalmát jelenti. Jellemző módon ezt a modellt is sikerült úgy megalkotni, hogy a racionális működést veszélyeztető mértékben radikálisan elszigetelték minden más hatalmi ellensúlytól a bírói szervezetet. Ez nem szükségszerű, nálunk kicsit józanabb államokban a hatáskörök megosztásával teremtik meg a bírói függetlenség és hatékonyság kényes egyensúlyát.
A változtatásra szoruló elemek számosak. Talán általánosságban az mondható, hogy erősen összefüggő gyengeségek paralizálják a bírósági igazgatás működését. Rosszul működik a bírák kiválasztása: szinte semmi nem akadályozza, hogy néhány vezető szubjektív szempontjai és nepotikus megfontolásai érvényesüljenek. Nagyon gyenge az igazgatás ellenőrzése: a megyei elnökök tevékenysége felett a törvény szerint az OIT gyakorol felügyeletet. Szinte semmit nem tesz, vannak olyan problémák, amelyeket évekig tehetetlenül néznek, nem használják azokat az igazgatási eszközöket, amelyek a rendelkezésükre állnak. Nagyon nehezen oldódnak meg a hatékonysággal kapcsolatos problémák. A szervezet vezetője pedig azt az utat választotta, hogy megpróbálja szimulálni a teljesítményt. Ez viszonylag könnyen megy, mert alapvető információkat is eltakar a rendszer, ma sokkal kevesebbet lehet tudni a bíróságok teljesítményéről, mint a kilencvenes évek első felében. Ez átvezet a következő problémához, az igazgatás átláthatóságának hiányához.
Olyan szervezeti megoldások esetén, ahol óriási hatalom koncentrálódik ellensúlyok és intézményes ellenőrzési mechanizmusok nélkül, nagyon fontos lenne a nyilvánosság minél kifejezettebb ellenőrző szerepe. Ennek sok akadálya van: elsősorban az önvédő reflexek, a rendi jellegű státuszok felháborodott védelme, a szakmák korporatív érdekszövetsége és a felkészületlenség. Mostanában persze rengeteget lehet hallani a legteljesebb nyilvánosság üdvözítő szerepéről, minden valószínűség szerint „választási” propaganda-fogásként. A tényleges működés egészen másról szól.
– Országos Igazságszolgáltatási Tanács 2007 elején három független tudományos műhelyt kért fel arra, hogy elemezzék az egy évtizedes reformokat. A három műhely eltérő elemzéseket produkált. Az egyik szinte mindent rendben talált, a másik igen kritikus hangnemet ütött meg, végül a harmadik közvetíteni próbált. Ön melyik álláspontot tartja hitelesnek, esetleg egy negyedikkel azonosulna?
A hitelesség nem azon múlik, hogy mennyire kritikus vagy megengedő az elemzés. Sajnálnám, ha a jogi elit egy része tudományos presztízsét tenné kockára megalapozatlan következtetésekkel. A tudomány nem egyszerűen véleményt mond, hanem alátámasztja állításait. Az egyik legerősebb alátámasztás empirikus elemzéseken nyugszik, de erre nem mindig van lehetőség. Korábban pusztán a nyilvánosan hozzáférhető adatok alapján jutottam arra a következtetésre, hogy komoly ellentmondások vannak a működésben. Ma minden kritikus állításomat alá tudom támasztani empirikus elemzésekkel is, nem csak elméleti következtetésekkel.
Vegyünk egy egyszerű példát: annak idején azt feltételeztem, hogy nem működhet jól egy olyan irányítási, ellenőrzési viszony, amelyben az irányítás/ellenőrzés alanya azonos a tárgyával. Nem várhatjuk el, hogy keményen számon kérje az igazgatási rendetlenségeket a központi igazgatás azokon a megyei elnökökön, akik maguk ülnek ebben a központi igazgatásban. Ez logikus feltételezés volt. Miután több hónapi munkával teljes egészében átnéztük az OIT 10 éves tevékenységét, adatokkal igazolható, hogy szinte nincs felelőssége az igazgatásnak. Ezt a munkát az igazgatás számos jelentős elemének vonatkozásában megtettük. Ez közel 130 OIT ülés előterjesztéseinek átolvasását jelentette, több tucat folyóméter irat tanulmányozását. Minden tiszteletem a kollégáké, de sajnos tudom, hogy ők ezt nem tették meg. Mindazonáltal e nagy munka nélkül sem lehet arra a következtetésre jutni, hogy többnyire rendben vannak a dolgok. Empirikus igazolások nélkül is pontosan látszott, hogy számos súlyos rendellenesség feszíti az igazgatási rendszert. Úgy áll a dolog, hogy aki veszi magának a bátorságot és belenéz az adatokba, annak csak radikalizálódik a véleménye. A következő hetekben munkánk azon részén dolgozunk, hogy a tudományos és ahol lehet a közvélemény elé tárjuk az adatokat. Kevesebb vélemény, több tény. De azért tudni kell, hogy ezek nagyon nehezen fogyaszthatók, még a szakmai közönség számára is. De talán így javíthatunk azon a helyzeten, hogy tájékozatlan újságírók kérdeznek félretájékoztatásban érdekelt köztisztviselőket.
– Ön szerint van-e – s ha igen hol – olyan beavatkozási pont, ahol azonnal hozzá kellene nyúlni a bírósági rendszerhez?
Ehhez a rendszerhez csak megfelelő óvatossággal érdemes hozzányúlni. A 97-es modell kétségtelen érdeme, hogy a végrehajtó hatalom ma nem képes visszaélni a helyzetével. (De értelmes változtatásokat sem képes érvényesíteni, gyakran még jogszabályokkal sem.) De ez édeskevés egy működő jogállamhoz. Én egyszer sem állítottam, hogy értelmes dolog lenne visszafelé lépéseket tenni, valószínűleg nem reális a külső igazgatás felé elmozdulni. Tudni kell azonban, hogy hol vannak a legnagyobb bajok. Ha ehhez a tudáshoz hozzájárulnak a felkért jogászok, akkor funkcionális volt működésük, ha konzerválják a hibákat, akkor legitimációs szerepet töltöttek be egy hatalmi játékban. Ez nem ritkán esik meg a jogtudománnyal, de igen sajnálatos. Mi mindenesetre igyekszünk tájékoztatni a döntéshozókat arról, hogy hol van felelősségük, hol szorul legnagyobb segítségre a rendszer. Nehéz a javítás, mert hálózat-szerű problémákról van szó, egyikből következik a másik. Senki nem gondolhatja komolyan, hogy több pénz alapvetően javítana a teljesítményen, ugyanis ez a rendszer pazarló és képtelen a racionális elosztásra. Senki nem gondolhatja komolyan, hogy még több számítógép megoldaná a bajokat. Ugyanakkor persze ilyen forrásokra szükség van. De sok példa van a világban, Európában is arra, hogy a forrásnövelés egy rossz hatékonyságú és felépítésű szervezetben csak növelte a problémákat. Határozottan nem a forráshiány a bajok eredete, még a hatékonyság típusú bajoké sem.
Van még egy nagy ellentmondás a javítást illetően: az ilyen igazgatási struktúrák esetében a változtatások nem nagyon működnek az érintettek közreműködése nélkül. Egyszerűen fogalmazva: az OIT-nak és tagjainak valamilyen önkorlátozást kell felmutatniuk. Persze erre rászoríthatók, főként a nyilvánosság eszközeivel. Ebben a régióban nem sok hagyománya van ennek az erénynek. Minden jel arra mutat, hogy az ellenkezője történik jelenleg is: a tevékenységet ért kritika további védekezésre készteti a szereplőket, vagy ami még rosszabb heves politizálásba kezdenek: igyekeznek meggyőzni az elitet arról, hogy minden rendben van, nincs szükség a változtatásokra. Még egy lehetőség van a változtatási igények szabotálásának: a lényegtelen elemek megváltoztatásával való operálás és a hatalmi kérdések konzerválása. Ezeken a pontokon azonban a jogi kultúra terepére értünk: mostanában fog eldőlni, hogy a jogi foglalkozások mennyire képesek a reflexióra és önreflexióra. Azok a pontok, amelyeket korábban említettem döntő elemei a rendszernek: ellenőrzés, az igazgatás számonkérése, a bírókiválasztás átláthatósága és szakmai kritériumainak pontos meghatározása, a bíróságok teljesítményének és az igazgatás lehető legteljesebb nyilvánossága, az elfogadhatatlan mértéket öltött aránytalan munkaterhelés radikális felszámolása. Nem hiszem, hogy ezek megoldhatók lennének ilyen hatásköri szabályok alapján működő igazgatással, bizonyos funkciókat ki kell venni az OIT hatásköréből. Nem jó ha egy kézbe van a bírókiválasztástól a pénzelosztáson át az igazgatási ellenőrzésig minden hatáskör. E belső hatalom-megosztásra találták ki az olyan szervezeteket, mint a bírójelölő tanácsok, amelyek például a bírák kiválasztásában az igazgatás más elemeitől relatív függetlenségben működnek. Vagy a bíróképző akadémiákat, amelyek csak akkor értelmesek, ha szintén rendelkeznek némi autonómiával az igazgatáshoz képest. Ez olyan gondolkodást igényelne, amelynek nyomai nem nagyon vannak jelen.
Még valamit érdemes észrevenni: néha, különösen a hierarchikus hagyományú szervezetekben, döntő szerepük lehet a csúcsoknak, ahol a személyes kvalitások is számítanak. Olyan helyzet állt elő, ezt a kutatási tapasztalatok birtokában mondom, amikor csak bizonyos névtáblák lecserélésével remélhető előrelépés.
– 2006 során az Élet és Irodalomban publikálta annak a kutatásnak az eredményét, amelynek egyik fő vizsgálódási területe a demokrácia és jogállam társadalmi támogatottsága volt. Itt Ön a következőt írta: „Kérdőívünkben szerepelt egy pernyerési esélyekre vonatkozó kérdés is: ‘Hány százalék esélyt adna arra, hogy a bíróságon a pert Ön nyeri meg a rendőrséggel, egy politikussal, adóhivatallal, bankkal, kórházzal stb. szemben?’ A válaszok szerint az állampolgár nem nagyon hisz abban, hogy az erőfölényben levő tényezők egyenlő ellenfeleik lehetnek az igazságszolgáltatásban, ha hatalma van az ellenfélnek, jelentősen csökken az igazság érvényesülésének esélye.” Lát esélyt arra, hogy ez a tendencia megváltozzon, illetve történtek-e/történnek-e kísérletek a változások véghezvitelére az illetékes szervektől?
Ez a probléma igen kiterjedt és rendkívül sok manipulációval terhelt. Még ma is sokszor elhangzik, hogy milyen nagy a bizalom a bíróságokban és ezt általában rendkívül gyenge érveléssel jelenítik meg, módszertanilag értelmezhetetlen kontextusban. Megrendelt közvélemény-kutatások egy-egy kérdéséből nem lehet következtetéseket levonni, a kedvezőtlen eredmények a fiókban maradnak. (Ez persze a közpénzekkel való gazdálkodás megkérdőjelezhető gyakorlata, a bíróság mégsem egy mosóporgyártó.) Persze működik, a tájékozatlan közvéleménynek ezek nem gyanúsak. Akkor van baj, ha a politikai és jogi elit sem érzékenyebb, mint a közvélemény. A bizalomvesztésnek más jelei is vannak azonban. Az EBRD rendszeresen kérdezi a régióban dolgozó vállalatokat a gazdasági környezetről. Ebbe a mintában azok a vállalatvezetők kerülnek, akik közvetlenül tapasztalják a jogi valóságot. Az igazságszolgáltatásra vonatkozó véleményük 2002 óta radikálisan romlik: nem csak a bíróság gyorsasága tekintetében, hanem a pártatlanság és a fair eljárás tekintetében is. Ez ebben a formában rendkívül aggasztó, de nem meglepő: régóta megfigyelhető a hivatalos fórumok elkerülésének tendenciája. A kiszámíthatóság olyan elem, amelyet sem a kis, sem a nagyobb vállalkozások nem képesek nélkülözni, de csak a tehetősebbek tudják megfizetni, ha a hivatalos fórumokat el kell kerülni.
– Ön szerint a TIBIKE – Tisztességes Bírósági Igazgatásért Közhasznú Egyesület – képes tartós változások elindítására a bírói szervezetrendszeren belül?
Döntő kérdés, hogy a bírói kar felismeri-e, hogy rendellenes igazgatási struktúrába kényszerült. Ez nem egyszerű, hiszen nem csak jogos egzisztenciális óvatosságok tartják vissza a bírákat a felismerésektől, hanem számos különböző emberi gyengeség és erény egyaránt. Nyilván erős elem a megszokás: a megyei elnök túlhatalmát és ennek ellenőrizetlenségét százévnyi tradíció támogatja. Ráadásul a belső szocializáció igen hangsúlyos, ennek során természetessé válnak a legabszurdabb elemek is. E normalizációs folyamat hihetetlen erővel rendelkezik, képes kollektív mozdulatlanságban tartani egyenként nagyon értelmes individuumokat. Van azonban néhány pont a rendszerben, ahol ennek jelentősége van: a megyei elnökök és az OIT tagok választása, az elnöki beszámolókat meghallgató összbírói értekezletek, általában a belső nyilvánosság. Ezek a pontok ma egyszerűen nem működnek. Az alternatív egyesület azért jött létre, mert a létező soha nem vetne fel égető kérdéseket, a bírák nyugdíján kívül. Ebben az értelemben a vezetés érdekeit inkább szolgálja, mint a bírói karét általában. De ami igazán fontos: ne várjunk el kritikus fellépést és a teljesítmény kikényszerítését olyan bírói kartól, amely meg van fosztva az igazgatás átláthatóságától. Egy hazai bíró nem sokkal tudhat többet az igazgatás teljesítményéről, mint egy tájékozott újságolvasó.
– Mit gondol, a korábbi reformok által kialakított szerkezet tartható, vagy mindenképp beavatkozás szükséges?
Ha minden így marad, vagy csak látszat-módosítások következnek be, rohamos pusztulás következik be, ennek jelei látszanak, ha valaki látni akarja. Nyilván meg kell tartani a 97-es reform szellemét, amennyiben ezen a függetlenség erősítését értjük, de le kell számolni azzal az illúzióval, hogy a függetlenség és némi pénz automatikusan hatékonyságnövekedést idéz elő.
Meg lehet teremteni egy olyan igazgatási rendszert, amely képes a mainál sokkal nagyobb hatékonysággal, átláthatósággal és számonkérhetőséggel működni. Ehhez nem kell alapjaiban felforgatni mindent, de határozott koncepcióval kell rendelkezni, nem lehet teljesen átengedni a terepet azoknak, akik haszonélvezői az ellenőrizetlen munkának. Persze elvileg nehezebb utólag korrigálni: kialakultak azok az inerciák, tehetetlenségek, érdekszövetségek, forráselosztási rutinok, amelyek ellenérdekeltek minden változásban. Ugyanakkor rendelkezésre állhat a működés tapasztalata, ha tisztességesen használják. Remélhetőleg a jogász szakmák, beleértve a jogtudományt is, felismeri ennek jelentőségét.
– Mit javasolna egy jövőbeni bírósági reform kiindulópontjaként?
Néhány apró lépés, amelyek közül az első a diagnózis és az őszinteség megteremtése. Rengeteg félrebeszélés és ködösítés után a tények értelmezése. De ameddig, hogy csak egy látszólag kisebb problémára utaljak, felelős vezetők 1 300 000 éves ügyérkezésről beszélnek, ami egy egyszerű osztással 450 fölötti ügyet jelentene bíránként, addig nem lehet komolyan venni a szembenézésre való hajlandóságot. Soha nem teszik hozzá ugyanis, hogy a peres érkezések száma évek óta stagnál vagy csökken, nagyjából 360 és 380 ezer között. De hasonló félretájékoztatások, féligazságok születnek nap, mint nap, bizalmi indexekről, nagy bizalommal övezett elnökök újraválasztásáról, igazgatási vezető lemondásának okairól, stb.
Úgy tűnik, a legfontosabb kiindulópont néhány emberi erény működési feltételeinek megteremtése lenne a közeljövőben.
