Trócsányi László szerint a jogalkotásban elterjedt a túlkodifikáció és a felülkodifikáció. Az igazságügyi miniszter erről „A jogrendszer megújulása – A kodifikáció vívmányai” című visegrádi konferencián beszélt, amelyen felszólalt az Országos Bírósági Hivatal és a Kúria elnöke is.
Május 23-án és 24-én rendezték meg Visegrádon „A jogrendszer megújulása – A kodifikáció vívmányai” címmel a III. Wolters Kluwer Jogi Konferenciát. A kétnapos tanácskozáson felszólalt többek között Trócsányi László igazságügyi miniszter, Handó Tünde, az Országos Bírósági Hivatal elnöke és Darák Péter, a Kúria elnöke. Tudósításunk első részében e három előadás legérdekesebb megállapításait foglaltuk össze.
Trócsányi László miniszter az Igazságügyi Minisztérium egyik fontos feladatának a jogászi hivatásrendekkel való együttműködést nevezte. A kapcsolattartást alkotmányos dialógusként jellemezte, hozzátéve, míg a tárca a végrehajtó hatalmat képviseli, a hivatásrendek önállóak, amit maximálisan tiszteletben is tartanak. Az ügyvédekkel, a végrehajtókkal és a szakértőkkel kialakított speciális kapcsolaton felül az alkotmányos dialógushoz sorolta a joggyakorlat-elemző csoportok munkájának figyelemmel követését és a bíróságokkal közös konferenciák rendezését is.
Trócsányi László előadása – Fotó: Érczi László
Az igazságügyi tárca vezetője a jogalkotási dömpinget világjelenségként írta le, ami nemcsak hazánkra, hanem egész Európára is jellemző. A jogi normák száma brutálisan növekszik. A számadatok önmagukért beszélnek: míg 1938-ban a magyar parlament 39 törvényt fogadott el, 2015-ben már 230-at, 2016-ban pedig 190-et. Magyarországon ma 1718 törvény, 308 törvényerejű rendelet, 2228 kormányrendelet és 3346 miniszteri rendelet van hatályban. Nem szólva a körülbelül 150 ezer önkormányzati rendeletről és a több mint harmincezer hatályos uniós jogi aktusról, melyekből évente két-háromezer újabb keletkezik. Mindez meglátszik a Magyar Közlöny terjedelmének változásain is: míg 1998-ban 8800 oldal jelent meg a hivatalos lapban, 2016-ban 35 620 plusz 68 931 oldal melléklet.
A jog túlburjánzásának okai között említette a bonyolultabb életviszonyokat és a technikai fejlődést (utóbbira példaként a drónokat és a vezető nélküli autókat hozta fel). “Számos olyan kérdést is jogba ültetünk át – folytatta –, melyek korábban nem kerültek be jogszabályokba – például a két világháború között nem kellett meghatározni a tej és a kenyér fogalmát. Emellett új jogágak (mint például az élelmiszerbiztonság, a környezetvédelem, a fogyasztóvédelem) jelentek meg, amelyek szinte ontják az új jogszabályokat.”
A miniszter szerint két jelenség figyelhető meg a jogalkotásnál. Az egyik a túlkodifikáció, amikor a jogalkotó úgy gondolja, hogy mindig új jogszabályokkal kell az adott kérdést megoldani, és mindent szabályozni kell. A másik jelenség a felülkodifikáció, ami azt jelenti, hogy mindenki igyekszik magasabb szintre tenni az adott normát, mert minél magasabb szinten helyezkedik el, annál nagyobb a becsülete. Ha törvényben szabályozunk, akkor az fontosabb, mintha csak miniszteri rendeletbe kerülne be, ezért is magasabb a törvényeknek a száma.
Korábban minden kódex egy emberhez kötődött. Ilyen volt Werbőczy István Hármaskönyve, a Csemegi Károly által kidolgozott kódex, az Apáthy István nevéhez fűződő kereskedelmi törvény vagy a Plósz Sándor-féle polgári perrendtartás. “Mára a kodifikáció csapatmunkává vált” – hangsúlyozta a miniszter. A csapatmunkának mindig van egy szellemi vezére, ahogy Vékás Lajos az új Ptk.-nak. “Azonban körülötte is egy csapat volt, akivel közösen dolgoztak a kódex elkészítésén” – szögezte le. Ezért is szükséges a kódexek megalkotásához miniszteri biztost keresni, aki összefogja a feladatokat. Trócsányi László kódexek megalkotására eddig három miniszteri biztost nevezett ki: a polgári perrendnél Wopera Zsuzsa egyetemi tanárt, a közigazgatási perrendnél Rozsnyai Krisztina habilitált egyetemi oktatót, a büntetőeljárásnál pedig Miskolczi Barnát, aki korábban a Legfőbb Ügyészségen dolgozott.
A miniszter szerint egy kódex legyen modern és korszerű, ugyanakkor illeszkedjen a nemzeti jogfejlődésbe, álljon összhangban a nemzeti jogi hagyományokkal, továbbá feleljen meg a közösségi jognak és az Alaptörvénynek. “Az új eljárási kódexek megalkotásának célja elsősorban az volt, hogy szolgálják az állampolgárok érdekeit” – hangsúlyozta. Kodifikációs újdonságként a polgári perrendtartásból az osztott perszerkezetet, az anyagi pervezetés és a társult perek bevezetését, a közigazgatási perrendből a differenciált hatáskör telepítést és a fegyveregyenlőség biztosítását, az általános közigazgatási rendtartásból a függő hatályt és a sommás eljárást, míg a nemzetközi magánjogról szóló törvényből a közrendre hivatkozást és a kitérő klauzulát emelte ki.
Handó Tünde, az Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnöke 2017-et az új eljárási kódexekre való felkészülés évének nevezte. Az OBH elnöke szerint 2018-ban hihetetlen kihívás elé néz az egész jogásztársadalom, mivel alkalmazni kell az új eljárási kódexeket. “Ez olyan mintha teljesen új közlekedési szabályokat kellene mindenkinek megtanulnia” – fogalmazott.
Handó Tünde előadása – Fotó: Bruzák Noémi / MTI
“A kódexek számos feladatot rónak a bírói szervezetre” – mondta az elnök. Így figyelemmel kell lenniük a kapcsolódó jogszabály-módosításokra, rendeletekre, továbbá az ezekkel összefüggő képzések megszervezésére, nyomtatványok és segédletek kialakítására. De szükség lesz új lajstromrendszerre, statisztikai rendszerre és elektronikai alkalmazásokra is.
A szabályozások azért is kihívást jelentenek a bírói kar számára, mert meg kell őrizniük az elmúlt években elért eredményeiket. Erről tanúskodik az Európai Bizottság eredménytáblája is, amely egyebek mellett az ügyhátralék és az eljárások gyorsasága alapján rangsorolják az uniós országokat. A magyar igazságszolgáltatás ezeknek a listáknak a felső harmadában, illetve élmezőnyében foglal helyet.
Az OBH elnöke szerint az eljárásjognak az anyagi jog érvényesülését kell szolgálnia, továbbá az a jó, ha egyértelmű, pontos, a felek lehetőségeit pontosan kijelölő, de ugyanakkor kellően rugalmas is egy szabályozás. Az OBH – állapította meg – az eljárási kódexek kodifikációja során következetesen képviselte azt az álláspontot, hogy a hatékonyságot segítő, kiszámítható, ugyanakkor életképes megoldások legyenek mindhárom kódexben. “A népmesei okos lány elröppenő galambja juthat az ember eszébe, mert kaptunk is valamit meg nem is”– állította.
Az új polgári perrendtartás kapcsán szóvá tette, hogy az eddigi 399 szakasz helyett az új törvény 633-ból áll, aminek nem nagyon örülnek. A szabályozás kétharmada azonban ismert jogintézményekből tevődik össze, kiegészülve a bírói gyakorlatból átvett értelmezésekkel. “Az új Pp.-vel kapcsolatban az volt a legfőbb várakozás – közölte az OBH elnöke –, hogy azokat a pereket is kezelni tudja, amelyek kiemelt figyelmet érdemelnek, amelyekhez nem elégségesek a megszokott rendelkezések.” Ilyennek nevezte a nagy pertárgyértékű, komplex tényállású, bonyolult jogi megítélésű, szakértői bizonyítást igénylő ügyeket. A hatékonyságot fokozhatja, hogy az új perjog nagyobb szerepet szán a bírói aktivitásnak, illetőleg igyekszik az eljárás gyorsítását segíteni. Ezt a törekvést olyan új alapelvekkel jeleníti meg, mint a perkoncentráció elve, a felek eljárás-támogatási és igazmondási kötelezettsége, valamint a bíróság közrehatási tevékenysége.
Az önálló közigazgatási perrend jelentős változtatásokat eredményez a bírósági szervezeti rendszerben, miután megváltozik a Fővárosi Törvényszék szerepe, és kiemelkedik nyolc közigazgatási és munkaügyi bíróság, ahol elsősorban a klasszikus közigazgatási ügyekkel fognak foglalkozni. Az OBH elnöke szerint ez óriási lehetőséget is jelent a szakmai tudás koncentrációjára, ám amíg a digitális bíróság rendszere ki nem teljesedik, nehézséget is jelenthet a földrajzi távolságok miatt. Újdonság lesz a hivatalból való bizonyítás, a mintaper, továbbá az egyezség és a közvetítés is lehetővé válik a közigazgatási ügyekben.
Az OBH a kodifikáció során vitatta a közigazgatási perrend néhány rendelkezését. Az elnök jelezte, mivel a közigazgatási perekben a hármas tanácsokat teszik elsődlegessé, több bíróra lesz szükség. Szóvá tette azt is, hogy más ügyszakokkal szemben, csökken majd a bírósági titkárok jogköre. A nemperes ügyek helyett pedig egyszerűsített perek lesznek, ami kötöttebb pályát jelent, mint a nemperes eljárás.
Az igazságügyi miniszterhez hasonlóan az OBH elnöke is kitért a hivatásrendi együttműködés fontosságára. Mint megjegyezte: minden új szabályozásnál a bevezetést követő átmeneti időszakban számolni kell az útkeresésből eredő bizonytalansággal. “Úgy kell ügyelni a jog méltóságára, hogy a hivatásrendek a szakmai vitákat a tárgyalótermen kívül is képesek legyenek lefolytatni” – jelentette ki. Handó Tünde szerint a bíráknak anyanyelvi szinten kell elsajátítaniuk a perjogot, de ahhoz idő kell, hogy minden kérdésben kialakuljon a jogegység.
Darák Péter, a Kúria elnöke az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény kapcsán fejtette ki álláspontját, amelyet tavaly december 6-án fogadott el az Országgyűlés. A bírósági vezető az új közigazgatási rendtartást egy szerkezetkész házhoz hasonlította, hozzátéve, hogy tartalommal a hatályba lépés után a bírósági eljárás fogja megtölteni.
Darák Péter előadása – Fotó: Érczi László
“Bár látszólag radikális megújítása történik a közjogi eljárásoknak Magyarországon – hangoztatta az előadó –, alapvetően nem változnak azok a jogértelmezési kérdések, amelyek a bíróságok elé kerülnek.” Nem változik az a logika sem, amelyekkel a bírák a felmerülő problémákhoz nyúlnak és nem változnak azok a módszerek sem, melyek segítségével a jogértelmezési dilemmákat feloldják. Még ha új szabályozásról is van szó a közjogi eljárásokban, ez semmiképp sem jelenti, hogy csak új típusú problémákkal fogunk találkozni és újra kell tanulnia a közigazgatási jogalkalmazóknak a közigazgatási eljárások rendjét.
A Kúria elnöke Rozsnyai Krisztina egyetemi docens publikációját idézve rámutatott, hogy a közigazgatási eljárásnak alapvetően négy követelményt kell teljesíteni: a célszerűséget, a jogszerűséget, a költséghatékonyságot és a gyorsaságot. Ez a négy elv akkor szolgálja az eljárásrendet, ha ezek az elvek összhangba kerülnek, és össze lehet hangolni az eljárásban megjelenő érdekeket.
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) és az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (Ákr.) között van egyfajta oda-vissza hatás. Darák Péter szerint az egyik hatás abban azonosítható, hogy a közigazgatási eljárás szabályai egyfajta előrehozott jogvédelmet jelentenek az ügyfeleknek, hiszen a bírósági eljárás elvei és az ott kimondott konklúziók visszasugároznak a közigazgatási eljárásra is. Ennek praktikus megjelenési formája, amikor közbenső döntéseket önállóan megtámadhatóvá tesznek bíróság előtt. A másik jellemző a közigazgatási eljárásjog és a közigazgatási perrend részletességén múlik. “Minél kevésbé kötött egy döntés, minél nagyobb a mozgástere a közigazgatásnak, annál fontosabbak a peres szabályok és az eljárási szabályok, megsértésük szigorúbb szankciókat von maga után” – magyarázta a Kúria elnöke.
A törvény részleteire áttérve kifejtette: az Ákr. felépítése egy nagyon erős lehatárolást tartalmaz, ezen belül elképesztő leegyszerűsítéseket irányoz elő. Ezek érintik egyrészt az eljárás típusokat, másrészt a személyi feltételeket. Az Ákr. főszabályként megszünteti a belső fellebbezést. Ezzel párhuzamosan csökkennek a közigazgatási bíróság eljárásának fokozatai is. A Kúria eljárása bizonyos engedélyezési feltételektől fog függni, s a közigazgatási bíróság ítélete ellen is csak bizonyos ügytípusokban nem lehet majd fellebbezni.
A Ket.-hez képest megváltozott az Ákr. viszonya az ágazati és végrehajtási szabályokhoz azzal, hogy jelentős a szabályozási területeket enged át az ágazati szabályoknak. További újdonságként említette, hogy létrejött az automatikus és sommás eljárás. Az automatikus eljárás akkor lehetséges, ha nincs mérlegelési joga a hatóságnak. “Azt azonban nagyon nehéz megmondani – folytatta –, hogy mikor nincs a hatóságnak mérlegelési jogköre.” A másik érdekesség, hogy ha az ügyfél igényli, akkor a gyorsított eljárásokból át lehet térni egy teljes eljárásra.
A Kúria elnöke egy ellentmondásra is felhívta a figyelmet: míg az Ákr. kategorikusan kizárja a jogellenesen beszerzett bizonyíték felhasználását, addig a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (Kp.) – visszautalva Pp.-re – bizonyos helyzetekben megengedi. “Jelen pillanatban kérdéses, hogy a jogszerűtlenül beszerzett bizonyítékot az érintett engedélye nélkül lehet-e értékelni vagy sem” – osztott meg egy jogalkalmazói dilemmát Darák Péter.
