Az Orbán Viktor miniszterelnök-jelölt által előterjesztett Nemzeti Együttműködés Programja szerint az újonnan megválasztott parlament valójában alkotmányozó nemzetgyűlés. Vajon helytálló-e ez a megállapítás, és a választópolgárok valóban alkotmányozásra adtak megbízást?
„Programozás”
A kormányprogram, helyesebben miniszterelnök-jelölti program a rendszerváltó alkotmánymódosítások óta része az alkotmányos berendezkedésünknek. Az 1989. évi XXXI. törvény még a következőképp rendelkezett a 33. § (3) bekezdésében: „Kormányalakításra az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjai vezetőinek, továbbá a pártokhoz nem tartozó képviselők megbízottjának a meghallgatása után a köztársasági elnök ad megbízást. A Minisztertanács megválasztásáról, továbbá programjának elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz.” Az Alkotmány mai (jelenleg hatályos) formáját az 1990.évi XXIX. törvénnyel nyerte el: „A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés tagjai többségének szavazatával választja. A miniszterelnök megválasztásáról, továbbá a Kormány programjának elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz.” A program közjogi relevanciával nem bír, Alkotmányunk is csak az utóbbi helyen emlékezik meg róla.
A Nemzeti Együttműködés Programja
Az eddigi programok nagyjából hasonló kánont követtek: többnyire felvázolták az adott politikai szereplő jövőbeni cselekvési irányát, ehhez szakpolitikai eszközrendszert rendeletek. Az Orbán Viktor által az Országgyűlés elé terjesztett Nemzeti Együttműködés Programja, azonban szakít ezzel a hagyománnyal: a program átértékeli magát a 2010-es választásokat és az ekkor megszületett eredményt is. A program szerint: „Az új parlament több, mint Magyarország hatodik szabadon választott parlamentje, az új Ház valójában alkotmányozó nemzetgyűlés és rendszeralapító parlament. A kétharmados többségű felhatalmazással a választók megbízták az új Házat és az új kormányt, hogy demokratikus eszközökkel forradalmi változásokat vigyen véghez a legfontosabb nemzeti kérdésekben.” Sőt a program a 2010-es országgyűlési választások értékelésénél még tovább megy: „Az új társadalmi szerződés most, a 2010-es országgyűlési választásokon megköttetett. Azzal bízták meg a törvényhozást, hogy a következő négy évben alkossa meg az ország új alkotmányát.”
Alkotmányozó nemzetgyűlés
Az alkotmányozó nemzetgyűlés már régóta a törvényhozástól elválasztott „alkotmányozó hatalmi ág” szimbóluma. Gondoljunk csak az amerikai Szövetségi Alkotmányozó Konvenciójára, a francia forradalom Nemzeti Alkotmányozó Gyűlésére (Assemblée nationale constituante) vagy éppen az 1917-es Orosz Alkotmányozó Nemzetgyűlésre. Az alkotmányozó nemzetgyűlés tehát valóban forradalmi, ám mulandó, az adott történelmi pillanathoz kötött „termék”. A rendszerváltást és az azt követő közjogi-politikai hagyományokat is meghatározta az alkotmányozó nemzetgyűlés (többnyire kevés realitással bíró) igenlése, azonban mindezidáig nem sikerült elválasztani az törvényhozást és alkotmányozást végző intézményt. Az alkotmányozó nemzetgyűlés funkciója az, hogy az állampolgárok által konkrétan az alkotmányozás feladatára választott szerv végzi az alaptörvény kialakítását, s ezután – beteljesítve működését – megszünteti önmagát, közjogi szempontból „elhal”, s átadja helyét a törvényhozásnak. Az alkotmányozó nemzetgyűlésnek tehát közjogi szempontból két nagyon fontos jellemzője van: egyrészt egy single issue szerv, egyetlen feladata az alkotmány megalkotása, valamint egy szituatív szerv is, hiszen az alaptörvény elfogadása után feloszlatja önmagát.
Alkotmányozás, alkotmánymódosítás
Az alkotmányozó nemzetgyűlés fogalmát tehát nem ismeri a hatályos Alkotmányunk. Az alaptörvény azonban több ponton is foglalkozik az alkotmányozással, illetve az alkotmánymódosítással. Az Alkotmány szerint [19. § (3) bek.] az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit, e jogkörében megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát, valamint (egyéb) törvényeket alkot. Az Alkotmány továbbá kijelenti [24. § (5) bek.], hogy az Alkotmány megváltoztatásához, valamint az Alkotmányban meghatározott egyes döntések meghozatalához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. Mindezekből levonhatjuk azt a következtetést, hogy a magyar Alkotmány szerint az Országgyűlés alkotmányozó és alkotmánymódosító hatalom is egyben. Van továbbá egy vitatott (az 1994-es ciklusban megindult és zátonyra futott alkotmányozás során az Alkotmányba került) rendelkezés [24. § (5)], mely szerint az új alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához az országgyűlési képviselők négyötödének szavazata szükséges.
Közjogi retorika
Az Országgyűlési választások alkalmával tehát a választópolgárok nem csupán „egyszerű” törvényhozást választanak, hanem az alkotmányozás és alkotmánymódosítás jogkörével is rendelkező, önálló hatalmi ágat. A rendszerváltáskor kialakult közjogi struktúra eredményeképp nálunk nem különül el intézményesen az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom, az alkotmánymódosítást nem kell, hogy népszavazás megerősítse. Az Alkotmányt tehát a 2/3-os és az előkészítésére vonatkozó 4/5-ös szabály (utóbbi hatályosságát sokan vitatják4) emeli ki a törvények közül – mármint a törvény megalkotási módját tekintve.
Felmerül a kérdés: mindezek alapján közjogi szempontból helyes az megállapítás, hogy az új parlament alkotmányozó nemzetgyűlés és a választópolgárok alkotmányozásra adtak megbízást? Kezdjük az alkotmányozással. Az új törvényhozó (s hangsúlyozom egyben alkotmányozó és alkotmánymódosító) hatalom létrehozásával az állampolgárok valóban megbízást adtak arra, hogy az új Országgyűlés gyakorolja a népszuverenitásból eredő jogait, ezek között az Alkotmány megalkotásának jogkörét. A felhatalmazást azonban nem egy politikai párt, vagy pártszövetség kapta, hanem az egész Országgyűlés. S itt térhetünk rá az alkotmányozó nemzetgyűlésre. A választás nyomán a választópolgárok népszuverenitásuk szükségszerű korlátozásával és átruházásával egy olyan testületet hoztak létre, amely egyszerre rendelkezik a „sima” törvényhozás, az alkotmánymódosítás, sőt az Alkotmány megalkotásának jogkörével is. A választópolgárok azonban nem alkottak új testületet, nem alkottak alkotmányozó nemzetgyűlést, hiszen – mint fentebb láthattuk – az alkotmányozó nemzetgyűlés legfontosabb sajátja az, hogy egy fontos jogkörrel, az Alkotmány megalkotásának jogkörével rendelkezik, méghozzá szituatív módon (ha patetikusan szeretnénk fogalmazni, úgy azt mondhatjuk, hogy az alkotmányozó nemzetgyűlés „belehal” az új Alkotmány megalkotásába). Az Országgyűlés azonban korántsem ilyen „halandó” szerv, hiszen a választópolgárok a közjogi folytonosság igényével hozták azt létre. A választópolgárok tehát egy többfunkciós és hosszabb ideig működő testületet megalakulására adtak felhatalmazást. Egy másik, szélsőséges értelmezés szerint (ha az alkotmányozó nemzetgyűlést az alkotmányozó hatalommal azonosítjuk) minden egyes új Országgyűlés valójában alkotmányozó nemzetgyűlés a Magyar Köztársaságban, hiszen – mint láttuk – az Országgyűlés (mint egész) alkotmányozó hatalom (is).
