A közpénzügyek alkotmányos rendezése már igen régóta napirenden van mind a jogtudományi, mind pedig gyakorlati aspektusból. Úgy látszik, hogy a politikai élet szereplői mára megelégelték az áldatlan állapotokat és lépéseket tesznek a közpénzügyi alkotmányosság szabályozására.
„… az állami költségvetés fenntarthatóságának veszélyeztetése – az államadósság növekedésén keresztül – a jövőbeli költségvetés-alkotási, ezzel pedig közpolitika-formálási lehetőségeket korlátoz, indokolt a mindenkori aktuális kormánytöbbség költségvetés-alkotási hatáskörével szemben olyan tartalmi és eljárási korlátokat meghatározni, amelyek a parlamenti demokrácia alapvető elveinek, így különösen a többséghez kötött költségvetés-alkotás szabályának sérelme nélkül segíti az állami költségvetés fenntarthatóságát.”1
Ennek keretében a pénzügyminiszter 2007 novemberében három törvénytervezetből álló csomagot terjesztett az Országgyűlés elé, amely magában foglalja az önkormányzati törvény módosítását, a költségvetési felelősségről és a Törvényhozási Költségvetési Hivatalról szóló tervezetet, valamint az ezeket megalapozó alkotmánymódosítást. Ez utóbbi érdemes részletes vizsgálatot, a másik két tervezet tulajdonképpen az alkotmánymódosítás konkretizálásának, végrehajtásának tekinthető. A költségvetési felelősségről és Törvényhozási Költségvetési Hivatalról szóló tervezetet azon garanciarendszert igyekszik kiépíteni, amelynek alapja a mindenkori döntéshozók felelős költségvetési politikája, egy olyan szakmai, pártsemleges szerv ellenőrzése nyomán, amely az Országgyűlésnek alárendelve kellő biztosítékot jelenthet a transzparencia megvalósítására. Az önkormányzati adósságtételek csökkentése (az önkormányzati szabad források és az eladósodás mértékének összekötése, illetve a működési hitelek naptári évben való visszafizetési kötelezettségének garanciarendszerével), pedig az állami költségvetés fenntarthatóságának egyik eszköze lehet (ha élnek vele).
Az Alkotmányra vonatkozó törvényjavaslatban található módosítások alapvetően három módon kategorizálhatóak. Egyrészt a közpénzügyi alkotmányosság szempontjából érdemi módosítások, pontosabban a bevezetendő nóvumok szerint (ezeket nevezhetjük érdemi módosításoknak). Másrészt a módosítás technikája szerint: vagyis, hogy új szabály bevezetéséről van-e szó, vagy a jelenlegi szabályozás módosításáról, pontosabban olyan módosításról, amelynek célja nem közpénzügyi változás véghezvitele, hanem egyfajta „szöveggondozás”, „szövegfrissítés” (ezt technikai szabályozás). Végül előfordul az érdemi szabályozás és technikai módszer összekapcsolódása is, vagyis amikor a közpénzügyi szabályozás ölt technikai jelleget (pl. a Törvényhozási Költségvetési Hivatal beépítése az állami szervek rendszerébe).
Az alapvető közpénzügyi nóvumok a következők:
- Az Országgyűlés és a Kormány a hatásköreit az állami költségvetés fenntarthatóságának veszélyeztetése nélkül gyakorolja.
- Az állami költségvetésről szóló törvényben tervezett, kamatbevételek nélküli bevételeknek meg kell haladniuk a tervezett kiadásoknak az államadósság kamatai nélkül számított összegét (ún. elsődlegestöbblet-követelmény).
- Az állami költségvetés átláthatóságának és fenntarthatóságának alapvető elveit és szabályait törvény határozza meg, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
- A Törvényhozási Költségvetési Hivatal felállításához kötődő normák.
A második világháború óta nyilvánvaló az a tendencia, hogy az európai alkotmányok nem csak megjelölik a törvényhozási tárgyakat, hanem ezekbe állampénzügyi tárgyú (költségvetési és adójogi szabályok) fejezeteket iktatnak be. Ezen normacsoportok összefoglaló elnevezése a (köz)pénzügyi alkotmányjog. A magyar Alkotmányban eddig kevés volt a pénzügyi alkotmányosságot kifejező szakasz, sok alkotmányos szabályt az 1992. évi XXXVIII. törvény, az államháztartásról tartalmazott. A pénzügyi jogtudomány éppen ezért kénytelen volt szélesre tárni a (köz)pénzügyi jog alkotmányos alapjait. Azzal érveltek, hogy a legfontosabb pénzügyi jogintézményeinknek széles, az alkotmányos alapokban szereplő előírások szerinti törvényi bázisa van, így valósul meg a formális értelemben vett jogalkotási alkotmányosság. A jogtudomány így az Alkotmányon kívül több törvényt is bevont a közpénzügyi alkotmányosság alá, kiemelve, hogy egyfajta „közpénzügyi mag” van ezekben a jogszabályokban, s azok alkotmányos alapon nyugszanak. Összefoglalva a hazai jogtudományban a (köz)pénzügyi alkotmányosság nem csupán az Alkotmányból, hanem több, specifikus tárgykörű törvényből áll össze (így itt említhető meg az államháztartásról szóló törvény, az önkormányzati törvény, a jogalkotási törvény).
A jelen alkotmánymódosítás által bevezetni tervezett további módosítások a követezők:
- Az Országgyűlés az állami költségvetésről szóló törvény elfogadásával egy naptári évre felhatalmazza a Kormányt a bevételek beszedésére és a kiadások teljesítésére (appropriáció).
- Az Országgyűlés az állami költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadásról szóló törvénnyel dönt az állami költségvetés végrehajtásának, illetve az ex lex állapot esetében bekövetkező gazdálkodás végrehajtásának elfogadásáról (felmentvény).
- Az állami költségvetésről és a zárszámadásról szóló, illetve az azok módosítására irányuló törvényjavaslatot a Kormány terjeszti elő.
- Ha az Országgyűlés a naptári év első napjáig nem alkotja meg az állami költségvetésről szóló törvényt, a Kormány jogosult a jogszabályok szerinti bevételek beszedésére és – törvényben meghatározott kivételekkel legfeljebb az előző évi állami költségvetés kiadásinak időarányos része erejéig – a kiadások teljesítésére (Ex lex állapot)
Ezen szabályok mind a pénzügyi jogtudományban, mind pedig a közpénzügyi alkotmányosság szélesen értelmezett törvény-apparátusában megjelentek. Ez az alkotmánymódosítás ilyen szempontból nem más, mint a status quo kodifikálása. Ám ez nem jelenti azt, hogy ez haszontalan. Az Alkotmány, mint a jogrendszerünk legfontosabb eleme kiterjeszti ezen jogintézmények fölé azt az alkotmányos védelmi hálót, amely eddig is megvolt (a szélesen értelmezett pénzügyi alkotmányosság keretében), de csak most válhatott teljessé. A szabályozás most nyerte el méltó helyét a jogrendszerben. Másrészt (s ez igaz az „igazi nóvumokra” is) nem elhanyagolható szempont azt sem, hogy a kodifikálással immár lehetősége lesz az Alkotmánybíróságnak az új rendelkezések értelmezésére, s kialakíthat egy egységes értelmezési teret.
Az alkotmánymódosítást jelentős lépésként értékelhetjük, de semmiképpen sem szabad túlértékelnünk. Ez az első lépés, a conditio sine qua non, a valódi közpénzügyi alkotmányosság megvalósításához, esetleg egy közpénzügyi Alkotmány fejezet megalkotásához. Ezen lépésekkel lehetőség adódik hosszú távon arra, hogy egyrészt elejét vegyük a “fiskális alkoholizmusnak”, másrészt pedig korszerű alkotmányos szabályozást alakítsunk ki közpénzügyi viszonyaink tekintetében.
1. T/4318. számú törvényjavaslat a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. Törvény módosításáról Általános indokolása
